行政协议非诉行政执行的证成、问题与路径

岳雪峰

（太原科技大学 法学院， 山西 太原 030024）

行政协议作为新型行政手段，兼具行政性和协议性，能够更为灵活地实现行政管理之目的。《行政诉讼法》（2015）将行政协议纠纷纳入行政诉讼范围，使得行政协议制度进一步完善。从救济途径来看，现行法律更偏向对行政协议相对人（以下简称“相对人”）权益的保护，行政机关面对相对人违约情形的救济不足。最高人民法院于2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《司法解释》）将非诉行政执行作为行政机关的救济途径①《司法解释》第二十四条 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请非诉行政执行。，同时把行政决定作为非诉行政执行的依据，行政协议非诉执行制度正式确立。

但有关非诉行政执行尚存诸多问题有待解决。第一，在执行依据上，学界和司法实务界对行政协议能否作为非诉行政执行之争并未因《司法解释》的出台而停止，行政协议本身是否可以作为执行依据？第二，现有法律规定对非诉行政执行之程序尚不完善，难以保障协议双方当事人的合法权益，程序机制应当如何构建？本文将进一步对这些问题加以讨论。

一、行政协议非诉行政执行的证成

总的来说，关于行政机关救济路径的探讨，主要有反向诉讼、民事诉讼、行使行政优益权和非诉行政执行等几种方案。但是，非诉行政执行相较于其他救济路径更具有实践和理论的合理性。

（一）反向诉讼缺乏规范基础

有学者认为反向行政诉讼既符合诉权平等保护理念，又能防止行政机关滥用行政优益权，对行政机关的权力起到制约作用［1］。而行政协议纠纷中行政机关认定被告无法满足行政协议的协议性特征，亦不利于法院的司法审查。实践中，已有法律对该项诉讼模式予以认可，如我国澳门特别行政区《行政诉讼法典》规定行政合同诉讼主体乃“合同关系之主体”，而非仅限于相对人一方①见我国澳门特别行政区《行政诉讼法典》。。

但是就当下的法治实践而言，反向诉讼缺乏实施的可能性。一方面，我国行政法规范并未确立行政机关的原告资格，反向诉讼模式有违被告恒定原则［2］。另一方面，行政诉讼法“民告官”的结构模式，旨在保障公民之合法权益，立法已赋予行政机关以优益权来保证行政协议之履行，若再加之以原告资格，则相对人于行政管理秩序中之不利地位更甚。因此，构建反向诉讼缺乏规范基础，难以成为行政机关有效的救济路径。

（二）民事诉讼有悖于现行法律制度

有观点认为，既然行政协议兼具行政性与协议性之双重属性，那么行政机关作为行政协议一方当事人在相对人违反协议约定时，亦可提起民事诉讼［3］。原因在于行政协议之基础乃平等自由与意思一致，故而争议发生时，通过民事诉讼途径解决纠纷符合协议的合同属性，既能体现行政协议的契约精神，又能弥补单向性诉讼结构难以实现诉讼双方当事人之间平等的不足。然而笔者认为，民事诉讼无法成为行政机关的救济路径。一方面，民事诉讼偏重对行政协议契约性的保护，忽视了其行政性属性，且民事诉讼程序难以对行政协议纠纷进行全面审查，容易导致“公法遁入私法”。另一方面，《行政诉讼法》（2015）已经明确将行政协议纠纷纳入行政诉讼范围，行政机关通过民事诉讼寻求救济与现有法律规范相抵触，且我国现行的法律规范均未对行政机关可以通过民事诉讼寻求救济作出明确规定。故而这一救济路径缺少相应制度支撑。

（三）行政优益权合理性不足

行政协议中行政机关具有行政优益权，可对协议之履行进行监督、指挥、变更及解除。因此，有观点认为行政机关无需经过司法机关审查即可对行政协议相对人违约的情形进行处理［3］。行政机关为了公共利益，“可以根据法律、法规、规章或者协议约定，作出单方决定以实现行政目的”［4］。通过行使行政优益权，既可提高行政机关救济效率，又能保证公共利益的实现。在域外，有国家规定相对人不履行行政协议义务时，行政机关可以采用强制手段保障协议的履行［5］。

但是该路径仍存在一些问题。一方面，根据“依行政法理和信赖利益保护原则，行政机关只有经过利益衡量之后方能行使该项权力，这注定其对相对人的部分违约行为无能为力”［6］。如：当行使优益权违反比例原则，给相对人造成的损失高于行政机关所欲实现的公共利益时，则该救济路径的合理性将受到质疑，且当行使行政优益权无法达到预期效果时，仍需要司法介入来最终解决纠纷。另一方面，行政优益权的行使缺乏有效监督，且与协议平等协商，意思自治的原则相悖。若以行政优益权保证协议之履行，则行政机关同时扮演了运动员和裁判员的双重角色，其履职的公正性会受到怀疑。

（四）非诉行政执行的优势

综上所述，反向诉讼、民事诉讼与行政优益权等路径，无法契合当下行政诉讼相关理论与制度，亦无法满足公共利益与私人权益平衡之需要。而非诉行政执行的救济路径不仅适应现实需要，亦具有相当的理论自恰。

一方面，非诉行政执行能缓解实现行政管理目的与保护相对人权益之间的张力。实际上公共利益优先与契约必守作为行政协议的理论基础，二者在行政协议的订立和履行过程中既对立又统一，相对人不履行行政协议时，如何消弭或减缓两种理论背后所代表的不同利益之间的矛盾，是一大难题。在非诉行政执行过程中，法院会对行政机关提起的非诉行政执行进行司法审查，并最终就执行与否作出裁决。此时，法院作为第三方在非诉行政执行过程中发挥审查作用，能够居中作出裁判，避免了行政机关强势而导致相对人权益受损情形的发生。同时，法院裁决能够充分保障协议双方的合法权益，从而能更大程度地确保结果的公平和公正。

另一方面，非诉行政执行能够契合我国现行的单向性诉讼结构，并具有相应的制度支持，且符合行政诉讼法理论的要求。我国目前的诉讼结构是“民告官”式的单向性结构，如果适用反向诉讼的救济路径将突破这一结构，不具有合法性。《行政诉讼法》（2015）实施后民事诉讼无法再审理行政协议相关案件，运用私法模式救济显然已不可能，而行政优益权行使规则的模糊，又容易将私人权益置于不确定的风险之中。综合来看，非诉行政执行更具优势。

二、行政协议非诉行政执行面临的问题

尽管2019年公布的《司法解释》第二十四条确立了行政协议纠纷的解决可以适用非诉行政执行制度，但是这些规定较为粗疏，缺少具体规定。学界与实务界对诸多问题仍有争论，与之相配套的制度尚未完善。具体而言，非诉行政执行主要面临如下问题。

（一）执行依据存在争议

虽然行政决定是非诉行政执行的法定依据，但学界对行政协议能否作为执行依据直接申请法院的非诉行政执行仍有争议。

支持者认为，行政协议在内容上为协议双方设立了具体化的权利和义务，与行政决定高度吻合［7］。依据行政协议直接申请非诉行政执行，能够降低时间成本，高效可行且符合立法目的［8］。实践中，有法院将行政协议作为非诉执行之依据，如在福建省国土资源厅与清流公司非诉执行一案中，法院将双方签订的《福建省采矿出让合同》作为执行依据并强制执行①福建省清流县人民法院（2015）清执审字第117号， （2016）闽0423执190号。。

反对者认为，既然行政决定属于申请非诉行政执行的法定依据，那么“直接将行政协议作为执行名义缺乏法律依据”［9］则不具有合法性。同时，行政协议是基于双方合意形成的，不具有公法上的高权性质和可执行力，若将其直接作为执行依据，则忽视了其契约属性［10］。在最高人民法院发布的典型案例：成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案中，法院即是以行政决定作为非诉行政执行的依据作出的裁定②最高人民法院发布第二批10起行政协议诉讼典型案例之十：成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案，（2019）川01行终1089号。。

综上，学界及实务界对行政协议能否成为非诉行政执行的依据存在不同态度。执行依据作为非诉行政执行的基础，其争议的解决对非诉行政执行的效率具有重要意义。

（二）执行程序尚不完善

《司法解释》明确了行政机关可将行政协议的内容转为书面行政决定后再依该决定向法院申请非诉行政执行的制度安排，但并未对程序作出具体规定，且对程序中关于公众参与程序、公开程序和司法审查程序缺乏具体控制［11］，导致一些问题产生。

1.申请非诉行政执行的程序效率较低。《司法解释》第二十四条设立了催告程序。但是在实施催告程序前，协议本身具有一定的履行期限。换言之，催告程序的期限属于第二个履行期限。在催告后一定期限内，义务人仍不履行时，行政机关始可作出行政决定。而行政决定通常又设有新的期限。此外，行政机关只有在相对人收到行政决定后，未在法定期限内提起复议或诉讼，才可申请法院非诉行政执行，其路径如图1所示。这一安排导致期限过长，不利于高效实现行政协议之目的。

图1 申请法院非诉行政执行路径图

2.缺乏事前告知和说明理由制度。作为行政程序法的基本制度之一，告知与说明理由制度要求行政机关在申请非诉行政执行时，应以适当方式向相对人阐明作出该行为的事实根据、法律依据及其他理由。因为，告知与说明理由是程序正义的应有之义，该制度的缺失将导致非诉行政执行程序失范，进而产生不公，导致协议双方利益失衡。

3.缺少听证程序。非诉行政执行通常“以书面审查为原则，听取当事人意见为例外”［10］。《行政强制法》规定申请人民法院非诉行政执行时满足有“明显”违法情形的才可以听取被执行人和行政机关的意见①《行政强制法》第五十八条规定，人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。。但通常情况下，关于“明显违法”的情形难以确定，容易造成相对人权利的救济不畅。且相对人缺乏对执行过程的参与，会使法院对非诉行政执行的审查流于形式，沦为过场，导致裁判效果不佳。因此，在申请人民法院对行政协议非诉行政执行时，应当听取协议双方乃至其他利害关系人的意见，并作为裁决的参考。

三、行政协议非诉行政执行的路径

针对当下行政协议相关规定，如何对相对人违约情形下行政机关的救济路径进行完善，确保行政机关救济路径趋向合理，以保障双方当事人利益平衡，需要进一步思考。

（一）拓宽执行依据范围

如前所述，若将行政协议直接作为非诉行政执行之依据，协议之实质有变更之嫌，无异于行政机关凭借优势地位威压相对人，加重了高权色彩，减少了契约属性，动摇了相对人的信赖利益。且有悖行政协议意在由传统的行政命令关系向具有相当平等地位的行政伙伴关系转变的初衷。但是，笔者认为对该问题应分情况讨论。一方面，对于行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定，内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行。换言之，若行政协议中明确约定相对人不履行协议时，行政机关可依法申请法院非诉行政执行，则该协议可作为执行依据。毕竟约定的非诉行政执行条款乃当事人之间的合意，无须法律另外授权即能够作为非诉行政执行的申请权源。这一路径既能够提高行政效率，又弥补了其他几种路径契约性不足的问题［10］。实践中，有法院将行政协议直接作为执行依据，如南明区房屋征收管理局黄再刚非诉行政执行案②贵州省贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行审14号行政裁定书。，便是以行政协议作为执行依据提起的非诉行政执行并得到法院支持。另一方面，行政协议未约定强制执行条款的，行政机关可通过书面作出决定，再将行政决定作为执行依据向人民法院申请强制执行。通过对行政协议具体情况的区分，能够有效提高行政协议实施效率，实现对公共利益的维护，兼顾行政性与协议性的要求。

（二）完善执行程序制度

程序作为实体法运行的重要保障，对于维护协议双方权益具有重要意义，《司法解释》并未对非诉行政执行的申请和执行程序作出具体规定，故而有必要对其进行完善。

1.事前告知制度

所谓事前告知制度是指行政机关向法院申请非诉行政执行前须向相对人尽到告知义务，以保障其知情权和程序性权利。首先在内容方面，行政机关应向相对人说明非诉行政执行的事实根据和法律依据、理由、时限、法律后果以及救济路径，保障相对人充分的程序性权利。其次在形式上，尽管《司法解释》并无明确规定，但通常来说主要有书面和口头两种告知形式，但当告知对象为不特定的相对人时这一做法不具有可操作性。因此，行政机关还应当“采取公告的形式通知协议相对人，并就公告的期限进行明确，以公告方式完成对不特定相对人的告知义务”［12］。最后在适用范围上，应当包括行政机关作出决定、申请法院非诉行政执行、非诉行政执行的实行等全过程，而非仅限于某一环节。

通过事前告知制度，有利于督促相对人履行协议义务，阻却非诉行政执行的实施，同时也保障了相对人的程序性权利。

2.说明理由制度

“作为行政法的基本制度，说明理由制度是现代民主法治精神的具化。”［13］行政协议作为公私法妥协的产物，具有行政性属性，其实施伴有行政行为的影子，因此在非诉行政执行过程中，应当向相对人说明理由。且非诉行政执行涉及相对人之合法权益，故而无论是行政机关申请非诉行政执行，还是法院作出该决定时都应坚持这一制度。这一做法有利于增进相对人对非诉行政执行的理解，保障协议内容顺利履行和相对人的合法权益。

3.听证制度

行政机关申请法院非诉行政执行产生的结果具有更强的严厉性和终局性，因此，非诉行政执行的程序中应设立听证程序，通过听证为相对人提供陈述和申辩平台，有利于法院作出公正合理科学的判断。笔者认为，听证制度的完善要从以下方面着手。

（1）明确听证制度的程序与内容。听证作为相对人的程序性权利，须遵循正当程序原则。听证程序由相对人提起申请或法院依职权启动，鉴于《司法解释》并未作出规定，可以参照《行政处罚法》相关规定组织听证程序。就内容而言，听证内容应当包括听证时间、地点、听证人员、纠纷焦点、双方意见等。此外，听证还要遵守回避原则，以保证结果的公正性。

（2）在听证范围上，应考虑其他利害关系人的相关利益，根据具体情况适当扩大听证范围，使听证制度能真正促进协议双方当事人交流意见。需要注意的是，并非所有纠纷都需举行听证。在行政机关没有明显缺乏事实根据、法律依据和其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形下，可以不必举行听证，以其他方式代替。

4.缩短非诉行政执行期限

如前所述，《司法解释》将催告程序置于作出行政决定之前，既增加了行政协议履行的时间成本，也对行政机关的救济造成不便。因此，有学者主张将催告程序置于行政决定之后，即“在行政协议约定的履行期限 （即第一个履行期限）届满前，行政机关就可以作出行政决定，要求相对人按照行政协议所约定的期限履行其义务”［11］，相对人未在行政协议约定期限内履行义务方能进行催告，而后才能进入非诉行政执行程序。这一建议值得采纳，理由是通过将协议约定的期限与行政决定期限合二为一，节约了非诉行政执行的时间成本，提高了行政协议履行效率。

四、结语

《行政诉讼法》（2015）及《司法解释》初步搭建了行政协议纠纷解决的法律框架，但基于传统行政诉讼理念和模式，行政机关无法就行政协议相对人违约向法院起诉。非诉执行是《司法解释》所明确规定的行政机关救济途径，然而关于行政机关救济路径的问题并未因非诉行政执行制度的确立而彻底解决。立法与司法实践应立足行政目标的实现与私人权益保障之平衡，多角度审视和衡量各方利益，力求争议得到实质性解决。未来随着社会发展与立法技术的成熟，是否构建双向性的行政诉讼结构或寻找新的救济路径亦未可知。