欧美低碳转型新动向及我国应对策略

冯相昭 黄晓丹 赵卫东

自2022年以来，欧美两大主要经济体围绕能源低碳转型和产业绿色发展动作频频，对国际气候治理格局的影响和全球产业链供应链的扰动值得关注。

2022年8月，美国总统拜登正式签署《通胀削减法案》，该法案预计将斥资3690亿美元用于气候变化和新能源项目；2023年4月12日，美国联邦环境保护署针对机动车提出史上最严碳排放控制要求，即提议汽车制造商到2030年所生产的机动车60%将为电动汽车，到2032年为67%，而2022年美国出售的电动汽车仅占全部汽车销售量的5.8%。2023年3月欧盟针对绿色低碳转型议题也排满了日程，从3月9日欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会采用“三方会谈”就加强欧盟能源效率指令达成临时协议，到3月16日欧盟委员会提出《净零工业法案》和《关键原材料法案》，再到3月28日欧盟理事会达成政治协议同意将成员国自愿减少15%的天然气需求目标延长1年。本研究着重对比欧洲的《净零工业法案》和美国的《通胀削减法案》，探讨其内容实质，分析潜在影响，提出我国应对策略。

一、绿色低碳项目深度植入经济法案已成为欧美主要特征

从字面上看，美国《通胀削减法案》与欧盟《净零工业法案》均属经济法案，两项法案签署或提出的由头，都是为了应对俄乌冲突和新型冠状病毒感染疫情的不利影响、促进经济发展、提升产业竞争力。其中，前者回应了医疗改革、抑制通胀等国内需求，致力于增加财政收入和削减政府赤字，同时加码“美国制造”，对气候变化和新能源项目的投入史无前例，且从需求端到供给端做到了全产业链覆盖。后者则是欧盟《绿色新政工业计划》的一部分，有应对美国《通胀削减方案》的综合考虑，因为欧盟认为美国的法案将电动车、电池、可再生能源等构成歧视，将对欧洲工业的核心竞争力和投资决策产生负面影响，所以欧盟《净零工业法案》特别支持8项战略净零技术：太阳能光伏和太阳能光热技术、陆上风能和海上可再生能源、电池和储能、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、沼气/甲烷、碳捕集与封存（CCS）、电网技术。欧盟的方案旨在为欧盟实施净零项目和吸引投资创造更好的条件，扩大欧盟清洁技术的制造规模，增强欧盟自身净零排放技术制造业的韧性和竞争力，确保欧盟在全球清洁能源转型方面的引领者地位，提出的目标是到2030年欧盟总体战略净零技术制造能力接近或达到欧盟部署需求的40%。此外，欧盟还提出了《关键原材料法案》，以确保在欧洲建立可持续和有竞争力的关键原材料价值链。需要说明的是，欧洲这两项法案尚处于草案阶段，须经欧洲议会和欧盟理事会进一步讨论商定，才能正式通过并生效。

二、合力围堵我国优势产业已成为欧美战略同盟的最大共识

项庄舞剑，意在沛公。美国的《通胀削减法案》和欧盟的《净零工业法案》《关键原材料法案》，无论是打着重振实体经济的旗号，还是冠以坚定战略自主的说辞，都遮掩不住其贸易保护主义抬头的企图，也无法掩盖其围堵我国光伏、风电、新能源汽车等优势制造业的阴谋。过去10多年来，得益于我国超大规模市场和较完整的工业制造体系，光伏、风电和新能源汽车等绿色新赛道产业研发与制造成本大幅下降，我国向全球提供了质优价廉的绿色低碳产品。遗憾的是，当前欧美罔顾我国在全球经济绿色低碳转型进程中的重大贡献，以强化本土光伏、风电、新能源汽车产业为由头，屡屡向我国优势制造业发难。

其中，《通胀削减法案》为美国本土制造的部分清洁能源和电动汽车供应链设立了先进制造业生产信贷；为电动汽车提供税收抵免，但要求车辆必须在北美组装，汽车电池中至少40%的金属原料和矿物（如锂和钴）须在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼；法案涉及的生产税收抵免所提供的金额是一种数量级的增长，以电池厂为例，制造商可获得每千瓦时45美元的产出补贴，相当于目前电池成本的30%左右。欧盟《净零工业法案》提出，将通过多种政策组合大幅提升光伏、风电、电池、电解槽、热泵、智能电网、碳捕集与封存等战略性净零技术的本土制造能力。欧盟《关键原材料法案》亦提出，要确保到2030年，每年10%以上的关键原材料开采、至少40%的关键原材料加工、15%的关键原材料回收都来自欧盟内部，并且在任何加工阶段，来自单一国家的原材料消耗量不得超过65%。上述法案强化了对本土新能源产品的支持力度，对进口同类产品构成了歧视，逆經济全球化的意图明显，将对我国光伏、风电、锂电池、新能源汽车等优势产业出口欧美造成一定冲击。

三、加大资金投入是欧美激发工业绿色低碳发展动能的催化剂

欧美均明确提出，加强财政投入以促进低碳产业发展，推动工业绿色转型。《通胀削减法案》是美国有史以来针对气候领域的最大投资计划，其中84%的支出为气候投资，共计3690亿美元，具体涵盖降低能源成本、保障美国能源安全和国内制造业、实现经济去碳化、维护社区和环境公平、支持农林业的弹性建设等五个方面。这项法案强化了绿色金融的激励作用，将新能源汽车信贷扩大为清洁汽车信贷，取消每个制造商销售合格车辆的20 万辆上限；为在美国制造某些可再生能源发电部件、电池部件和关键矿物设立了先进制造业生产信贷，对符合现行工资和学徒要求以及国内含量要求的设施提高信贷率。2023年2月14日，美国联邦环境保护署（EPA）宣布了依据《通胀削减法案》设立的温室气体减排基金指南，并发布了两份联邦援助清单，投资金额接近270亿美元，以利用私人资本在全国范围内进行清洁能源和清洁空气投资；EPA将设立两个竞争性基金来分配相关经费，一项价值200亿美元的普通和低收入人群援助基金和一项价值70亿美元的零排放技术基金。

欧盟《绿色新政工业计划》聚焦更简单的规则、更好的融资渠道、提升工人的技能和加强供应链四个方面，通过简化、加速和调整激励措施，放宽对国家援助的限制，鼓励资金流向欧盟清洁技术，为欧盟提高净零排放技术和产品制造能力提供有利的环境。在融资方面，欧盟委员会提出，将加大对欧洲清洁技术的投融资，在保证单一市场公平竞争环境的前提下使成员国更容易提供必要的援助以加快绿色转型。短期内，欧盟将通过国家资金、欧盟资金和私人资金等方式支持欧盟战略性“净零”生产项目，对战略清洁技术价值链中的生产设施提供有针对性的援助，以应对外国补贴诱发的工厂搬迁风险；中期，欧盟委员会将设立欧洲主权基金，旨在保持欧洲在绿色和数字化转型等新兴关键领域的优势，并维护欧盟成员国的凝聚力及欧盟单一市场的公平机制。《净零工业法案》《关键原材料法案》虽未明确提出面向产业投资的资金预算，但伴随着两个法案的提出，欧盟于今年3月16日发布了氢能银行计划。欧洲氢能银行计划的主要目标是通过应对氢能发展最初的投资挑战和需求，释放欧盟和第三国对氢价值链的私人投资，以期弥补并最终降低早期项目的可再生氢和化石燃料之间的成本差距。欧盟预计将于2023年秋季在创新基金下启动首批可再生氢能试点拍卖，专项预算为8亿欧元，资金将以每公斤生产氢气的固定溢价形式分配，向氢气生产商提供补贴，最长期限为10年，这将是欧洲氢能银行的第一个金融工具。

四、简化许可程序、引入监管沙盒是激活净零技术创新潜能的“快进键”

就政策工具而言，美国法案强调税收减免、贷款优惠、补贴等政策，欧盟法案更强调简化程序、制定标准、技能培训、加强监管等工具。特别是欧盟《净零工业法案》明确提出，将通过减轻立项行政负担和简化许可发放流程改善净零技术投资条件。同时，为提高审批效率和透明度，法案规定欧盟成员国要设立一站式机构作为项目发起人的单一联络点，以便促进和协调整个许可证发放过程，并在预先设定的时限内作出全面决定。

需要强调的是，《净零工业法案》根据净零技术制造项目的规模差异规定了不同的许可发放时限：年制造能力低于1GW的净零技术制造项目为12个月，超过1GW的项目为18个月；年制造能力低于1GW的净零战略项目为9个月，超过1GW的项目为12个月。此外，此法案要求许可程序完全在线显示，完成许可申请手续所需提供的相关证据材料，可通过依据单一数字网关技术建立的系统实现主管部门之间的直接信息交换。根据此法案，欧盟法律要求的环境影响评估和授权仍将是净零技术制造项目许可证授予程序的组成部分。

为促进欧洲工业领域的创新，《净零工业法案》提出成员国可在灵活的监管条件下建立净零技术监管沙盒（Net-zero regulatory sandbox），以保障在有限的时间内和在受控环境中测试创新的净零排放技术。属于净零技术监管沙盒范畴的创新技术，通常是那些对实现欧盟的气候中和目标、确保欧盟能源系统的供应安全和韧性至关重要的战略技术。净零技术监管沙盒可由欧盟成员国应任何开发创新净零排放技术公司的要求建立，并符合一套资格和选择标准。在符合条件的情况下，中小型企业应优先使用沙盒。净零技术监管沙盒的设计和实施应在相关情况下促进国家主管部门之间的跨境合作。已建立净零技术监管沙盒的成员国应在欧洲净零平台框架内协调其活动和合作，以共享相关信息为目标；它们还应每年向欧盟委员会报告监管沙盒实施的结果，包括良好做法、经验教训。欧盟委员会将在2023年发布的《新欧洲创新议程》中提供监管沙盒指南，以支持成员国准备净零技术监管沙盒。

五、我国主动应对欧美新动向和国际气候治理挑战的几点建议

一是持续跟踪欧美动向，及时构建预警机制。要强化对国际地缘政治和全球经贸关系的关注，持续开展国外主要经济体“双碳”政策动向的跟踪分析，科学研判欧美绿色技术和贸易壁垒形势，系统评估对全球气候治理以及对我国产业绿色低碳转型升级的潜在影响，及时构筑相关预警机制以应对来自欧美“双碳”领域的严峻挑战。

二是正视与欧美竞合博弈局面，善用双边机制构筑防火墙。近年来，中美合作空间逐渐收窄，贸易战、科技封锁已波及能源转型与绿色发展领域，在一定程度上动摇了中美气候变化合作的根基，但不可否认，中美两国在清洁技术、行业标准方面均处于领先地位，可以互补支持，应该用好中美高层对话等双边机制，寻求双方在环境与气候治理方面合作的最大公约数。对于中欧而言，要紧抓美欧之间因《通胀削减法案》产生的一定罅隙，加强与德国、法国等欧盟主要国家的双边沟通与交流，巧用中欧经贸高层对话、中欧高级别战略对话、中欧环境與气候高层对话与中欧气候变化等双边机制，强化对话合作，消弭意见分歧，加紧建立护佑我国战略优势产业链供应链的“防火墙”。

三是扎实推进“一带一路”能源资源合作，务实开展中俄远东开发合作。国际合作和多边主义是确保全球经济以包容和可持续的方式发展的关键。气候变化是需要更多国际合作的领域之一。2023年3月20日，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在瑞士正式发布的第六次评估报告综合报告《气候变化2023》的主要结论之一是：资金、技术和国际合作是加速气候行动的关键推动因素。2022年，国际能源署和国际可再生能源署以及联合国气候变化高级别行动倡导者组织合作发布的《突破性议程报告》也强调指出，如果没有紧密的国际合作，全球向净零排放的关键转型可能会被推迟几十年。“一带一路”沿线国家矿产资源丰富，且都有加大矿产资源勘探开发及实现资源优势向经济优势转变的共同愿景，我国要扎实推进与其他沿线国家的矿业合作，实现优势互补。近年来，中俄战略合作的广度、深度不断拓宽，特别是俄罗斯远东地区能源禀赋和关键矿产资源储量丰富，开发合作前景广阔，可为我国内强链、补链提供有力战略支撑。

四是汲取欧美绿色金融和监管沙盒等机制设计经验，优化我支持我绿色低碳转型的政策工具箱。我国要加快完善绿色金融顶层设计，注重运用金融创新，引导金融资源向绿色低碳发展领域倾斜，助力制造业绿色化发展。针对当前国内可再生能源大规模发展面临的部分地区消纳空间不足、用地用海等要素保障困难，大型风电光伏基地存在的“电网等项目”“项目等电网”和“电网等规划”等连锁问题，可借鉴欧美激励创新和推进净零技术制造项目的监管沙盒做法，建立光伏、风电、氢能、电池材料等能源转型和绿色低碳重点建设项目优先支持清单，妥善处理好绿色能源发展战略规划等专项规划与国土空间规划的衔接，合理安排重点战略项目新增用地规模、布局和开发建设时序，在满足环境保护刚性需求的前提下积极推进战略项目落地实施。