长江上中游坡耕地水土流失治理对策探讨

万彩兵，胡玉法，周鸿基

(水利部长江水利委员会水土保持局，430019，武汉)

长江上中游山丘区广泛分布的坡耕地是当地群众赖以生存发展的重要生产资料。坡耕地通常指地形坡度6°以上、地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物产量低的旱地。坡耕地水土流失严重，造成土地资源破坏、粮食产量低且不稳、农业面源污染和生态系统损伤，直接影响区域的粮食安全、生态安全，制约农村经济社会高质量发展。

多年来，长江上中游坡耕地水土流失治理一直是水土保持工作的重中之重。经过坚持不懈地连续治理，水土流失面积持续减少，治理成效显著。但局部地区治理任务依然艰巨，坡耕地水土流失治理不平衡不充分问题凸显，距有力服务保障党中央提出的长江大保护、全面推进乡村振兴、建设农业强国等战略实施还存在明显短板。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》，提出“加快推进长江上中游坡耕地水土流失治理”，为治理工作提供了目标指引。

一、长江上中游坡耕地治理现状

1.坡耕地数量与分布

为摸清长江上中游坡耕地数量与分布，2022 年水利部长江水利委员会利用第三次全国国土调查主要数据成果中云南、贵州、四川、重庆、湖北5 省份旱地图斑面积，扣除梯田图斑面积，得到5 省份坡耕地图斑面积。调查结果显示，5 省份总坡耕地面积955万hm2，约占旱地总面积1273万hm2的75%，6°～15°、15°～25°、>25°的坡耕地面积占5 省份总坡耕地面积的比例分别为45%、33%、22%。结合以往的统计数据，5 省份总坡耕地面积约占长江上中游坡耕地总面积的90%。

按照省级行政区分，云南、四川、贵州、重庆、湖北坡耕地占5 省份总坡耕地面积的比例分别为32%、31%、22%、8%、7%。按照支流区域分，长江上中游坡耕地主要分布在金沙江下游、乌江赤水河流域、嘉陵江中下游、岷沱江中下游、三峡库区等区域。

2.坡耕地治理情况

据调查统计，“十三五”期间，水利、林业、自然资源、农业农村等部门实施的相关重大项目均涉及坡耕地水土流失治理，共完成治理面积72.30万hm2。

水利部门实施的坡耕地水土流失综合治理工程，主要目标为减少水土流失，主要建设内容以兴修梯田为重点，配套田间道路、坡面水系工程建设，每亩补助标准为2500~3500 元。“十三五”期间，该工程在5 省份完成坡耕地治理面积6.38 万hm2，完成投资39.19 亿元。

其他部门治理重点各有不同。林业部门实施的退耕还林还草工程，重点针对25°以上坡耕地、严重沙化耕地和丹江口库区、三峡库区等重要水源地的15°～25°坡耕地，主要建设内容为种植生态林、经济林，每亩补助标准为1600 元（还林）、1000 元（还草）。自然资源部门实施的土地综合整治项目以增加耕地面积、提高耕地质量为主要目标，主要建设内容为土地平整、配套灌溉设施、田间道路和生产路，每亩补助标准为2000~3000元。农业农村部门实施的高标准农田建设项目则以增加粮食产量为主要目标，主要建设内容为修建田间灌溉设施、田间道路、土地平整，投入标准约为3000元/亩。

3.坡耕地治理成效

①提高耕地质量，增加高标准农田数量。坡耕地水土流失综合治理项目区基本农田增加了45%，人均基本农田达到0.07 hm2以上。坡耕地改为梯田后，平均单产较治理前提高了52.8%，农业人均产粮提高了23.4%。

②夯实农业生产基础条件，成为发展绿色高效特色产业的生产基地。坡改梯配套灌溉设施后种植柑橘、茶叶、经济作物，形成了云南昭通丑苹果、四川会理石榴、贵州贵定茶叶、三峡库区柑橘等名特优产品，每亩产值能够翻几番，成为带动农业农村经济发展的示范样板。

③减轻水土流失，促进区域生态环境自然修复。坡改梯能够明显降低水土流失强度，为种植结构调整、退耕还林还草、生态自然修复创造有利条件。监测数据表明，6°~15°和15°~25°的坡耕地水土流失强度一般为中度以上，而改造成水平梯田后，水土流失强度可以降到轻度以下。

4.坡耕地治理经验

①坡改梯工程布局选点应坚持“近村、近路、近水”的原则，尽量减小生产物资搬运距离，方便群众生产经营活动。

②坡改梯工程应坚持适度规模、高质量建设，与田间灌溉工程、生产道路以及村庄运输道路同时规划、同时实施，保证坡改梯综合效益充分发挥。

③坡改梯工程的后期利用宜在政府统筹协调下纳入当地主导产业发展区域统一规划，建成高效农产品生产基地，提高效益以调动群众的积极性。

5.存在的主要问题

（1）坡耕地治理进展不平衡，治理任务仍然十分艰巨

受自然条件、耕作习惯、经济社会发展水平等因素综合影响，金沙江下游等集中分布区域的坡耕地存量大。由于坡改梯工程量大、投入高、需要专业队施工、地方政府财政困难和群众收入不高等，坡耕地治理主要依靠国家有关项目实施来推进，5省份现存坡耕地治理任务仍然十分艰巨。

（2）坡耕地治理要求不统一，不能满足水土流失治理需求

相关部门依据本行业技术标准规程和管理办法开展项目前期工作，没有统一的水土流失治理要求及标准，导致项目实施过程中治理水土流失的标准高低不齐。一些高标准农田建设项目、土地整理项目在实施中只修建耕作道路和灌排沟渠，没有进行土地平整；在坡耕地水土流失综合治理工程、小流域综合治理项目实施中，普遍存在重点片区坡耕地治理标准高、面上坡耕地治理标准偏低的现象。

（3）坡耕地治理协同机制尚未有效落地

各部门项目的主要建设目标各有侧重，顶层设计在项目布局、建设内容、设计标准等关键内容上，没有统筹兼顾项目区选定与水土流失治理标准，导致项目实施阶段县级政府及相关部门开展项目统筹整合存在困难。坡改梯治理成本高，回收难、周期长，社会资本参与的积极性不高；坡耕地治理优惠或奖补政策缺乏，对社会资本吸引力不足。

二、面临的新形势和新挑战

1.面临的新形势

（1）严守耕地红线、保障粮食安全对坡耕地治理提出更迫切要求

党的二十大报告提出，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。守住耕地红线，不仅要保住耕地数量，还要守住质量不降低、布局要稳定的底线。云南、重庆、贵州、四川4省份耕地中坡耕地面积占比分别为83.65%、72.69%、69.11%、52.19%，永久基本农田中坡耕地占比分别为80.47%、67.79%、63.06%、42.04%。云南、重庆、贵州、四川、湖北5 省份坡耕地粮食年产量约占粮食安全保障指标的42%。坡耕地是当地耕地和永久基本农田的重要组成部分，坡耕地质量整体较低，且水土流失将继续降低耕地质量，难以保证粮食的生产稳产高产。治理坡耕地、修建高标准梯田，是严守耕地红线、保障粮食安全的必由之路。

（2）贯彻新发展理念，推动农业农村高质量发展更加突出坡耕地治理的基础地位

坡耕地是生产力水平低、生产方式粗放等因素综合作用的结果。当前，我国已进入高质量发展的新阶段，建设高标准农田是加强农业农村基础设施建设的首要任务，是全面推进乡村振兴、促进农业农村发展方式向高质量发展转变的前提和基础。尤其金沙江下游等区域，是国家乡村振兴重点扶持县集中分布的区域，农业农村基础设施建设严重滞后，发展后劲不足，水土流失严重，防御自然灾害能力差，是制约当地农业农村高质量发展的瓶颈。加强高标准农田建设是破解该区域发展瓶颈的根本措施，也是解决坡耕地水土流失、促进生态自然修复的根本出路。

（3）践行共抓大保护，为加快推进坡耕地水土流失治理提供有利机遇

各地把生态环境保护摆在更加突出位置，严格落实国土空间管控制度，加大重大生态保护修复工程建设力度，强化生态保护修复监管和责任追究，形成了共抓大保护的社会氛围，为加快推进坡耕地水土流失治理提供了机遇和条件。坡耕地是长江上中游地区水土流失的主要来源地，也是长江上中游水土流失治理重中之重，更是长江经济带建成全国生态文明建设先行示范带必须啃下的“硬骨头”。

（4）贯彻落实两办意见，对坡耕地治理提出更加明确的要求

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》，明确要求加快推进长江上中游坡耕地水土流失治理，因地制宜完善田间道路、坡面水系等配套措施，提升耕地质量和效益，明确了新时期坡耕地水土流失防治的目标任务，强化了组织领导保障。地方各级党委、政府要切实担负起水土保持责任，以细化措施、解决重（难）点问题组织协调推进坡耕地治理，增强坡耕地治理的新动力。

2.面临的新挑战

（1）政策层面对坡耕地治理提出更高要求

多年来，坡改梯、种植经济果木林、退耕还林还草是治理坡耕地水土流失的有效措施，也是治理区群众乐于接受的水土保持措施，特别是种植经济果木林是传统坡耕地治理措施的优先选项。当前，根据制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、耕地保护红线等政策，不能再采取传统的种植经济果木林、退耕还林还草等措施，只能选取坡改梯措施，治理投入和实施难度明显加大。

（2）地方对坡耕地治理积极性、主动性有待加强

一是坡改梯投入缺口大。在西南紫色土区、西南岩溶区修筑石坎梯田，10°~15°的坡改梯工程造价在6000~8500元/亩，15°~25°造价在8500~12 000元/亩。而国家相关项目对坡改梯的补助标准约3500 元/亩，地方政府及农户承担坡改梯投入缺口的能力不足。二是农村青壮年劳动力缺乏，绝大部分青壮年外出务工，部分地方已出现实施的坡改梯撂荒的现象。三是坡改梯种植粮食作物收益偏低，群众积极性和主动性不高。

三、加快长江上中游坡耕地治理的对策建议

以贯彻落实两办意见为主线，以提高坡耕地水土流失治理质量和效益为目标，以强化坡耕地水土流失治理监管为抓手，以推动建立统一规划、统一建设、统一标准、统一考核的协同联动机制为工作重点，以做好坡耕地治理动态监测评价为基础，加快推进坡耕地水土流失治理，为推动乡村振兴和建设农业强国提供有力保障。

1.加强坡耕地监测，及时准确评价坡耕地动态变化

依托全国水土流失动态监测开展坡耕地专项监测，及时、准确、定量、动态地掌握县级以上行政区及重点流域、区域坡耕地的数量、分布和水土流失治理措施效果，发布坡耕地水土流失治理年度情况。定期开展坡耕地水土流失治理成效评价，为强化坡耕地水土流失治理监管、推动加快长江上中游坡耕地治理提供有效支撑。

2.建立健全责任明晰、协同联动的工作机制，凝聚坡耕地系统治理合力

一是压实地方党委、政府的水土保持责任。把坡耕地水土流失治理纳入长江上中游地方党委、政府及领导班子、领导干部考核评价、离任审计，奖惩激励与责任追究并举。

二是落实水土保持法、长江保护法及相关部门新“三定”规定，水利部门切实履行主管部门职责，发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等部门按照职责分工履行水土流失防治职责。将坡耕地治理作为水土保持部际协调机制（部际联席会议）的一项重大内容，重点研究国土整治、高标准农田、小流域综合治理、山洪灾害防治、退耕还林还草、美丽乡村建设等项目规划的统筹协调，落实统一标准、统一实施、统一督查考核的具体措施，实行部门协同，形成坡耕地水土流失系统治理、综合治理、规模治理的合力。

三是国家层面出台坡耕地水土流失治理指导意见，明确细化、有效衔接相关部门在坡耕地治理前期工作、项目建设管理、项目信息共享等方面的工作要求、程序与标准，指导推动省、市、县坡耕地水土流失治理协同联动落地见效。

3.聚焦需求迫切的重点区域，坚持高标准、规模化治理

一是制定项目区选择标准，严把项目布局关。以巩固脱贫攻坚重点县及坡耕地集中连片区域为重点，考虑集中连片程度、群众治理意愿、治理难易程度等因素，确定坡耕地治理优先区域，整沟、整村、整乡、整县推进。二是因地制宜、科学制定新时期坡耕地水土流失治理标准。多部门联合建设一批坡耕地综合治理重点乡镇和示范村，形成规模治理效应，打造一批坡耕地综合治理示范工程。三是注重工程后续利用管护，巩固坡耕地治理质量和效益。

4.严格执行相关法律和政策，加强坡耕地治理分类监管

一是严格执行国土空间管控规定，按照国土空间规划和用途管控要求，分区分类制定坡耕地水土流失治理标准及要求，细化实化监管措施，确保坡耕地水土流失治理“控增量、减存量”取得实效。二是严格执行制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的政策有关规定，严禁坡耕地治理后改变土地用途。三是落实水土保持法、长江保护法规定，衔接国家耕地保护政策，对符合国家允许退耕的5种情形（即25°以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15°～25°坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地）以自然恢复为主，有序实施退耕还林还草还湿。

5.大力创新政策机制，努力吸引社会资本广泛参与