水土保持空间管控制度研究

朱党生，王治国，王永胜,2，李小芳,2，张 超

（1.水利部水利水电规划设计总院，100120，北京；2.江河水利水电咨询中心有限公司，100120，北京）

一、水土保持空间管控制度背景

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2017年，国家启动省级空间规划试点，探索建立统一的空间规划体系和国土空间用途管制制度。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出：到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。党的十九届五中全会提出要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展。2022年中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，明确国土空间管控就是以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》提出“按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度，落实差别化保护治理措施”。贯彻落实国土空间规划和用途管制要求，强化水土保持监督管理和推进水土保持生态建设，亟须开展水土保持空间管控研究。

二、水土保持空间管控的意义

1.对落实国土空间用途管控具有重要意义

水土保持空间管控是国土空间管控的重要内容，加快推进水土保持空间管控工作，有利于构建水土保持开发保护格局，推动建立“多规合一”空间规划体系。水土保持工作要贯彻落实中共中央、国务院关于国土空间用途管制的决策部署，落实细化相关要求，建立水土保持空间管控制度。

2.对全面提升水土保持功能具有重要意义

水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的要求。《关于加强新时代水土保持工作的意见》中将“全面提升水土保持功能”作为指导思想的重要内容，将“生态系统水土保持功能显著增强”作为2035年主要目标，将“提升生态系统水土保持功能”作为重要举措并提出重点要求。落实这些目标及要求，要全面强化预防保护，从源头上控制水土流失，实施小流域综合治理、淤地坝建设等水土保持工程，明确各类措施实施区域与“三区三线”空间的关系，为水土保持功能提升留出空间。通过建立水土保持空间管控制度，可以落实不同区域差别化保护治理措施，有针对性地提升水土保持功能。

3.对解决当前水土保持关键问题具有重要意义

随着国家重大发展战略的实施，交通、能源、城市建设等基础设施建设规模将保持在较高水平，人为水土流失防治的任务越来越重。然而，与新阶段国土空间规划和用途管控的要求相比，水土保持工作还存在一些差距。例如，水土保持空间范围尚未划定，国家级水土流失重点预防区和重点治理区虽明确了涉及的县域，但尚未落地；省级水土流失重点预防区和重点治理区划分情况不一，大多未落地；水土流失严重、生态脆弱区域的划定工作尚未开展。同时，这些区域与生态保护红线中明确的水土保持生态功能重要区域和水土流失敏感脆弱区域的关系还不明晰，差别化保护治理管理要求尚不明确。为此，亟须开展水土保持空间管控制度研究和建立工作。

三、水土保持空间管控的内涵和原则

1.水土保持空间管控的内涵

一是实施水土保持空间管控要符合国土空间规划及“三区三线”有关要求，水土保持空间管控是在国土空间规划基础上开展的水土保持工作相关管控，要遵循国土空间规划的基础性作用及约束指导作用。二是实施水土保持空间管控要贯彻落实水土保持法律法规的具体要求，要符合全国水土保持区划三级区水土保持功能导向，满足全国水土保持规划确定的国家级水土流失重点预防区和重点治理区管理需求。三是水土保持空间管控的目标是保护与合理利用水土资源，提升水土保持功能和生态产品供给能力，推动水土保持高质量发展。四是水土保持空间管控的技术内容，在时间维度上，既要立足现状实际又要适应经济社会发展需求；在空间维度上，既要兼顾全域水土保持功能的维护与提升，又要突出水土保持重点空间的分类分区管控；在业务维度上，要在强化人为水土流失全面管控、突出重点区域预防保护和综合治理的基础上，构建水土保持全业务的综合管控体系。

2.水土保持空间管控的原则

（1）坚持系统观念，注重提质增效

坚持系统观念，把全国水土保持工作作为一个有机整体，统筹全域与重点、近期与远期、预防保护与综合治理，注重水土保持空间管控的系统性与整体性。水土保持空间管控要注重水土保持质量和效益提升，要以提高水土保持管理能力和水平、提升区域水土保持功能和生态产品供给能力、促进人与自然和谐共生为目标。

（2）坚持因地施策，体现区类差异

牢固树立“尊重自然、顺应自然”的理念，水土保持空间管控制度的制定既要充分考虑不同区域自然禀赋及其水土保持需求，又要突出不同水土保持空间类型管控制度和政策的差异性，要因地施策、分区分类施策，落实差别化保护治理和管理措施。

（3）坚持统筹协调，突出重点管控

立足全局，以国土空间规划和“三区三线”为基础，与相关部门、重大战略相关规划相协调，统筹国家和地方，在协同推进全面管控基础上，突出重点区域、重要水土保持空间、重点水土保持业务的管控。

（4）坚持依法依规，强化考核评估

水土保持空间的分类与划定、空间管控制度体系的建立、保护治理和管理措施制定等均应符合水土保持相关法律法规要求。将水土保持空间管控制度建立及实施情况纳入水土保持目标责任考核，定期开展监测评估。

四、水土保持空间管控体系构建

1.以提升水土保持功能为导向的全面管控

《全国水土保持规划（2015—2030年）》明确了全国水土保持区划及三级区水土保持功能，其中各三级区的水土保持基础功能包括水源涵养、土壤保持、蓄水保水、防风固沙、生态维护、农田防护、水质维护、防灾减灾、拦沙减沙、人居环境维护。水土保持空间管控体系构建，在全域管控层面要依据全国水土保持区划三级区确定的水土保持基础功能，以国土空间规划为基础，衔接耕地保护、生态保护修复、城镇化发展要求等。农业空间以提升土壤保持、蓄水保水、农田防护、防灾减灾等功能为导向；生态空间以提升水源涵养、生态维护、水质维护、拦沙减沙、防风固沙等功能为导向；城镇空间以提升人居环境维护、防灾减灾等功能为导向，推进人为水土流失全面管控，落实预防保护与综合治理措施。

2.以落实法律要求为导向的水土保持重点区域管控

水土保持法明确了水土流失重点预防区和重点治理区，水土流失严重、生态脆弱地区，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区等区域的限制或禁止要求；长江保护法、黄河保护法规定了水土流失严重、生态脆弱区域的禁止性条款；《全国水土保持规划（2015—2030年）》提出了国家级水土流失重点预防区和重点治理区涉及县域，以上均为建立水土保持重点区域空间管控奠定了基础。在重点区域管控层面，要在与“三区三线”相关成果及管控要求衔接基础上，依法划定水土流失重点预防区、重点治理区和水土流失严重、生态脆弱区域等水土保持重点空间，按照相关法律法规要求，制定不同水土保持重点空间水土保持相关正负面清单，提出差别化保护治理与管理措施。

五、水土保持空间管控重点工作

1.划定水土保持重点区域

水土流失重点预防区、重点治理区和水土流失严重、生态脆弱区等区域划定是开展水土保持重点区域管控的基础。国家级水土流失重点预防区和重点治理区划定，应在全国水土保持规划确定的23个国家级水土流失重点预防区和17个国家级水土流失重点治理区基础上，进一步细化落地原则和指标体系，将国家级水土流失重点预防面积和重点治理面积落实到图斑地块。省级、市县级水土流失重点预防区和重点治理区划定，应在国家级水土流失重点预防区和重点治理区范围外开展。水土流失严重、生态脆弱区域划定，应在国家级水土流失重点预防区和重点治理区范围内，综合考虑生态保护红线、基本农田保护红线划定成果，体现水土流失相对严重，分别确定划定指标、方法和流程。

2.制定水土保持空间管控正负面清单

根据水土保持法律法规要求，制定不同水土保持空间管控正负面清单。水土流失重点预防区和重点治理区，制定生态清洁小流域建设、封育保护与生态修复、小流域综合治理、坡耕地综合治理、淤地坝建设、崩岗治理、石漠化治理、侵蚀沟综合治理、塬面保护、风蚀防治建设及运行管理等正面清单；制定生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区，禁止铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等负面清单。江河源区、饮用水水源保护区和水源涵养区，制定生态清洁小流域建设、封育保护与生态修复等水土流失综合防治的正面清单。禁止开垦的陡坡地范围，制定禁止开垦种植农作物负面清单。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，制定禁止取土、挖砂、采石等负面清单。水土流失严重、生态脆弱的地区，制定限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动负面清单，以及严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等正面清单。制定禁止开垦、开发植物保护带，禁止毁林、毁草开垦或采集发菜的负面清单。对涉及三条控制线的水土保持空间，正负面清单制定还应与“三区三线”划定及有关管控措施相衔接。

3.提出差异化管控措施