鼓励和支持社会资本参与水土流失治理的思考与建议

吴浓娣

（水利部发展研究中心，100038，北京）

党的十八大以来，在习近平生态文明思想引领下，水利等有关部门积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，我国水土保持工作取得显著成效，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势，为促进生态环境改善和经济社会高质量发展发挥了重要作用。但同时也要看到，我国水土流失防治成效还不稳固，防治任务仍然繁重，特别是水土流失治理多元化投融资格局尚未全面建立，全社会参与水土流失治理的能动性尚未充分发挥。2022年12月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》）指出，要“支持和引导社会资本和治理区群众参与工程建设”“综合运用产权激励、金融扶持等政策，支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展水土流失治理”，对鼓励和支持社会资本参与水土流失治理提出了新的更高要求。

一、充分认识社会资本参与水土流失治理的重大意义

多年来，水利部门牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持不懈推进水土流失综合治理，走出了一条具有中国特色的水土流失综合防治之路。进入新时代，踏上新征程，落实党的二十大精神和《意见》要求，要加快水土流失治理体制机制创新，建立长效投融资机制，支持和引导社会资本积极参与水土流失治理，以期破解资金筹措难、投入缺口大、社会参与度低等难题，着力提升水土流失治理能力和水平。

1.鼓励和支持社会资本参与水土流失治理是落实党中央、国务院决策部署的必然要求

2014 年3 月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上指出，保障水安全，无论是系统修复生态、扩大生态空间，还是节约用水、治理水污染等，都要充分发挥市场和政府的作用。2022 年10 月，党的二十大强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。2022年12月《意见》印发，进一步强调要“坚持政府和市场两手发力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，深化水土保持体制机制创新，加强改革举措系统集成、精准施策，进一步增强发展动力和活力。”鼓励和支持社会资本参与水土流失治理，是坚持政府作用和市场机制两只手协同发力、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的生动实践。

2.鼓励和支持社会资本参与水土流失治理是推动构建多元化投融资格局的重要路径

水土流失治理是一项长期任务，投资需求大，历年来多以中央和地方财政投入为主，与其他基础设施领域相比，社会资本参与相对不足。进入新时代新征程，落实推进生态文明建设决策部署和《意见》总体要求，水土保持投资需求将依然强劲，同时财政投资的缺口较大，特别是在水利其他各项基础设施同步推进的前提下，水土保持或将面临更大的资金缺口。支持、鼓励和引导各类非政府投资主体参与水土流失治理，是扩大水土保持投资来源渠道和规模、完善水土保持投入稳定增长机制、加快推进水土流失治理的重要途径，有利于加快形成有为政府和有效市场有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的新格局。

3.鼓励和支持社会资本参与水土流失治理是促进人与自然和谐共生的现实需要

习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”守护这个生命共同体，事关人民对美好生活的向往，事关中华民族永续发展，需要全社会牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。水土保持既能守护绿水青山，也能创造金山银山。鼓励和引导社会资本参与水土流失治理，不仅仅是简单地拓展投融资渠道，更是要让人与自然和谐共生的理念深入人心、大得人心，让更多的人自觉参与到守护人与自然生命共同体的行动中来，共同推动美丽中国建设，推动实现人与自然和谐共生的中国式现代化。

二、建立健全社会资本参与水土流失治理的实施机制

鼓励和支持社会资本参与水土流失治理，就要明确有关实施机制，为社会资本营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。

1.建立社会资本参与项目

坚持问题导向、目标导向和结果导向，依据水土保持相关规划，按照项目管理和实施权限，有序确定水土流失治理任务和重点项目，建立社会资本参与水土流失治理项目库，按年度及时向社会公布。项目库实施动态管理，每年度及时更新完善，同时要及时跟进项目进展情况，及时发现问题、解决问题。

2.明确社会资本参与模式

目前社会资本投资水土流失治理主要有自主投资、与政府合作和公益参与三种模式。自主投资模式是社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展水土流失治理工作。与政府合作模式是社会资本可按照市场化原则设立基金，投资水土流失治理项目，地方有关部门可通过投资补助、产权激励、财税优惠等方式支持社会资本获得合理回报。公益参与模式是鼓励公益组织、个人等与政府有关部门合作，参与水土流失治理，共同建设生态文明。社会资本可立足实际选择相应的参与模式，政府则需要加强引导并提供必要的服务。

3.明确实施主体，落实主体责任

政府应按照公开、公平、公正的原则择优选择投资方，确定社会资本投资经营主体。一方面，要发挥财政资金的引导带动作用，特别是在政府合作模式和公益参与模式中，应按照水土保持项目公益性和经营性功能及效益进行分摊，明晰双方的责权利边界。另一方面，要发挥市场机制作用，赋予社会资本自主经营权，在不影响公共利益和安全的前提下，由社会资本自主决定经营性功能的运营管理模式。

4.健全风险防范和退出机制

政府和社会资本投资主体要对水土流失治理项目开展过程中可能产生的政策风险、财政风险、商业风险、环境风险和法律风险等进行论证，完善合同设计，建立健全纠纷解决和风险防范机制。明确社会资本不再参与水土流失治理的退出条件、退出渠道等情况，发挥信用评级作用，构建合理退出机制，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道，实现社会资本进得去、退得出、有收益。

5.加强实施监管和治理效果监测评估

政府要依法加强对水土流失治理及相关活动的监管。根据水土流失治理项目建设特点，可考虑组建治理效果监测评估工作组，采用定位监测、调查监测等评估方法，对治理措施的数量和质量、治理工程的稳定性和完好程度等有关内容进行监测评估，开展社会资本参与水土流失治理项目后评价和绩效评价，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量和水平。

三、着力加大社会资本参与水土流失治理的政策支持力度

鼓励和支持社会资本参与水土流失治理，既要引导社会资本有情怀讲责任，也要尊重社会资本作为市场主体的盈利诉求，用看得见的发展前景、可行的商业模式、长期稳定的合理回报来吸引社会资本深度参与。《意见》明确提出“综合运用产权激励、金融扶持等政策，支持引导社会资本参与水土流失治理”。落实《意见》要求，必须结合水土流失治理的特点与难点，在吸收地方实践探索经验和行业有关做法的基础上，研究出台切实可行的支持政策。

1.建立产权激励政策，明确触发条件、产权使用份额、收益分配等内容

近年一些地方探索了富有特色的水土流失综合治理模式，具备良好的产权激励实践基础。例如，重庆市潼南区在坡耕地水土流失综合治理工程股权化改革试点中，立足区域柑橘、花椒、芍药等特色农产品种植优势，吸引企业、农户参与坡改梯工程建设、管网布设等，仅天印村项目区高楼片区就自主完成了坡改梯治理28 hm2，栽植枳壳、花椒等经果林3.8万株，实现项目区人均增收3000元以上，有效解决了项目建设投入不足、后期管护责任不明晰等实际问题。因此，针对集中连片开展水土流失治理达到一定规模和生态修复预期目标的相关实施主体，可以研究探讨允许其依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事相关产业开发。同时，进一步明确产权激励的触发条件、产权使用份额、收益分配等，为社会资本参与水土流失治理、依法依规开发特色产业提供政策依据。

2.明晰水土保持项目同耕地占补平衡的相关联系，明确占补平衡的有关程序、资金管理等内容

从城镇化用地需求持续增长、淤地坝安全运用、水土流失治理等现实需求来考虑，已有地区在淤地坝造地及坡改梯新增粮食产能纳入占补平衡方面开展了试点探索，形成了一些典型做法和实践经验。例如，甘肃省探索推进淤地坝“四变”改革，研究提出“坝变田”思路，通过增设排水、地埂等措施，提升淤地坝淤积造地效益，明确变“田”后的土地属性，推动将新增土地纳入地方政府占补平衡指标，用于土地置换，反哺淤地坝建设和管护。基于此，针对淤地坝淤积和侵蚀沟、崩岗、石漠化治理等形成的可以长期稳定利用的耕地，可进一步深入研究将其纳入耕地占补平衡的路径，以期拓宽水土流失治理资金渠道，促进水土流失防治，推动经济社会高质量发展。

3.将水土保持碳汇纳入碳汇交易，形成长效稳定的良性循环机制

目前，其他行业已形成将相关项目产生的碳汇纳入全国碳排放权交易市场、利用收益持续维护运营项目的模式，且已经落地并取得不错的经济和社会效益。例如，北京市企业家环保基金会于2021年6月购买了“湛江红树林造林项目”首笔核证的5880 t二氧化碳减排量，用于抵消该基金会开展活动时产生的碳排放，该项目收益将被用于红树林修复管护和科普宣教等，以持续维护红树林生态修复效果。参考其他行业主要做法，可研究建立将水土保持碳汇纳入温室气体自愿减排交易机制，利用其收益开展水土保持工作，逐步形成长效稳定的良性循环机制。

4.开展品牌激励，探索参与门槛、荣誉等级、荣誉称号等激励方式

从其他行业来看，个别地方已探索形成相关制度要求。例如，2023年2月安徽省人民政府办公厅印发的《支持社会资本参与林业发展若干措施》明确提出，“支持林业企业申报各级政府质量奖、‘皖美’系列品牌和‘三品一标’（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）等”“支持申报国家森林生态标志产品，建设森林生态标志产品生产基地”“对捐资造林500亩以上企业授予绿地、林木冠名权”。借鉴这些经验做法，可积极探索支持企业依托有关项目申报水土保持领域国家示范称号或者依法依规获得项目冠名权，充分调动社会资本参与的积极性。

5.争取财税优惠和金融支持，积极开发金融产品

水土流失治理项目具有公益性强、投资大等特点，这类项目主要靠中央财政支持，对企业参与的财税优惠政策扶持力度还不够，今后应进一步吃透有关政策，增强对接政策性金融、开发性金融、商业性金融机构的主动性，更加积极地争取贷款期限、利率和金融服务等方面的优惠政策。另一方面，关于水土流失治理方面的绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等尚未成型，需进一步加强探索和研究。可发挥政府投入的带动作用，引入社会资本参与水土流失治理，符合条件的可按规定享受相应税收优惠政策；同时优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。

四、切实加强社会资本参与水土流失治理的机制保障

鼓励和支持社会资本参与水土流失治理，不意味着减轻政府责任，而是要求政府部门更好发挥其应承担的职能作用，努力将政府的政策意图与社会资本的管理效率有机结合起来，真正实现“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的共赢。

1.加强组织领导

各地区应强化工作统筹，依据水土保持相关规划，组织做好可参与项目的遴选和公布等工作，同时积极听取各方诉求，保障社会资本合法权益，增强社会资本长期投资的信心。

2.强化部门协同

鼓励和支持社会资本参与水土流失治理不仅仅是水土保持行业的问题，也涉及农业、城乡建设等各行各业的发展，需要发改、水利、自然资源、生态环境以及农业农村、住建等各有关部门通力协作，形成协同推进的工作合力。

3.做好监管服务

有针对性地制定投资促进机制、监督制约机制等，着力提升政府监管服务能力，实现监管目标。坚持全面开放项目市场、探索创新投资模式、严格规范参与程序，立足地方实际，不断健全工作机制、优化工作流程，促进全周期依法监管。

4.广泛宣传引导

应加强法律法规政策宣传，开展水土保持品牌建设，综合运用多种形式和载体，策划推出专题专栏，保持宣传热度和力度，提升传播力和影响力，使社会资本有信心谋长远，促进全社会关心支持水土保持事业。

五、结 语