南京都市圈发展战略下镇江园区经济高质量发展研究

摘 要：开发园区是支撑区域经济高质量发展的强大引擎，是实现跨地区的产业合作的高效平台，对于融入南京都市圈具有重要的战略意义。本文分别从产业协同、创新合作、市场要素联通等多方面，提出契合镇江开发园区发展实际情况且操作性强可落地的政策举措，有利于解决镇江开发园区目前面临的整体实力尚存差距、产业能级仍需提升、体制机制有待改善等实际问题，对已出台政策的迭代更新和新政策的预研储备具有借鉴价值。

关键词：南京都市圈；开发园区；镇江；高质量发展

在全国统一大市场建设背景下，开发园区依托要素聚集和政策优势，是实现跨地区的产业合作的高效平台，也是实现区域协调发展的重要抓手。自南京都市圈成为首个获得国家层面批复的跨省域都市圈以来，各城市之间一体化程度不断加深，合作日趋紧密，保持了稳定增长态势。然而，对标世界一流城市群，无论是产业布局、创新活力，还是产业协同都亟待提高。镇江作为南京都市圈重要的成员，要想在未来区域竞争中占得一席之地，必须以开发园区升级为引领，提升自身发展的“硬本领”，在推进城市互动融合中奋力跑出协同发展、合作共赢的加速度。

一、乘势而上：南京都市圈发展战略下镇江园区经济发展面临的任务和使命更加艰巨

1.时代背景：融入新发展格局

目前全球经济进入了增长乏力、通胀高起阶段，产业链价值链重塑加速，与此同时，国内经济面临着需求收缩、供给冲击和预期减弱等多重压力的叠加，给全球经济带来了前所未有的机遇与挑战。为不断推动园区产业链向高端升级，实现地区经济高质量发展，其“实现路径”便是加快构建新发展格局。新发展格局是实现中国经济高质量发展的内在要求，是主动塑造和延长战略机遇期的必然选择。这一发展格局将更有力地保护镇江市场主体，激活市场主体活力，为抢占国内大循环的重要节点提供新的机遇。

2.战略定位：下好一体化的先手棋

《南京都市圈发展规划》获批后，园区共建被视为各城市合作的先手棋，高效推进项目联动、发力打造“人才飞地”，致力于引导园区之间合作，聚焦产业协同发展。一体化战略的深度融合有助于镇江园区以更高站位、更宽视野顺势而为，找准发展新坐标，引导区域间产业有序转移承接合作，在一体化战略交汇点上厚植镇江高质量发展的优势。

3.现实选择：构建良性竞合关系

为了获得更多的政策红利和更大的发展优势，各大城市也在竞争“国家中心城市”或各种试点城市头衔。城市间一味地竞争和对资源等要素的争夺，容易造成资源的浪费、产业同质化和产业过剩。所以，城市之间的最优的产业结构一定是互补的，是错位发展，而不是同质化前进。镇江地处强市如云的苏南板块，交通优势强化了“通道效应”，增强了上海、南京等城市对资本、人才资源的虹吸效应，进一步加剧镇江与周边发达地区之间高端要素的争夺难度，进而制约了镇江园区产业发展。镇江要在南京都市圈发展战略下“破壁出圈”，必须大力发展园区经济，跳出“单兵作战”的模式、精细化产业布局、错位型整合发展，努力为镇江未来发展构筑新的战略支点。

二、支撑条件：镇江园区经济发展的基础

1.基本情况

经过了30多年开拓创新、升级迭代的发展历程，目前镇江现状园区有55个，省级及以上开发区9个。为有效解決省级以下园区“小散弱”现状，2021年7月，镇江全面启动开发园区整合优化提升工作，以国家级、省级开发区为主体，进一步聚焦产业发展和科技创新，将全市现状园区整合至10个，标志着开发园区整合提升迈上了“少而精”的新赛道。

2.园区经济

经济规模不断扩大。全市9个省级及以上开发园区，2020年GDP累计2440亿元，占全市比重由2016年的48.9%提高至57.8%。实现工业应税销售收入3433亿元，比上年增长2.5%。完成一般公共预算收入162.2亿元，占全市比重52%。“十四五”期间，开发区进出口额占全市比重超过60%。

综合实力稳步上升。2020年，镇江市重点产业项目投资计划中，全市开发区产业项目118个，占全市比重60%，其中项目个数、计划总投资、年度计划总投资分别比上年提高7、21.1、17.4个百分点。2020年度，在全省119家经开区考核评价中，镇江经开区列27家国家级经开区第9位，其中丹阳、句容、扬中列92家省级经开区第13、17、25位，处于上游水平。

3.载体建设

创新动能不断集聚。开发区研发实力不断增强，创新载体功能不断丰富、创新要素有序集聚。2020年，全市9个省级以上开发区设有高新技术创业服务中心（孵化器）35家，各类型企业1513家。其中，高新技术企业902家，实现工业总产值2057.6亿元。镇江高新区全社会研发投入占GDP比重达2.8%。

产业合作提质增效。近年来，围绕都市圈城市产业链创新链布局，共签《南京都市圈产业“集群强链”行动方案》，先后赴南京参加都市圈高端装备制造产业供应链供需对接、宁镇集成电路产业链对接等活动，与南大、东南大、南师大、南航等高校共建一批新型研发机构和协同创新基地。承办首届南京都市圈创新合作大会，启动“南京都市圈科技创新生态图谱”上线仪式，积极推动创新资源共建共享、优势互补。

三、现实问题：镇江园区核心优势如何深入挖掘的问题

1.镇江园区经济能级如何提升的问题

一是园区的产出效益不高。2021年，省级及以上开发区亩均税收均值13.3万元/亩，亩产效益较低，产业招引、外资外贸等指标对全市以及所在板块贡献度不足，带动引领作用不明显。另外，各开发园区普遍存在大量闲置和低端低效土地、厂房、楼宇，亟待提高土地集约节约利用水平。二是产业集聚度不强。园区企业大部分生产过程都在企业内部完成，产业关联不够紧密，还没有形成产业链或者产业集聚的优势。例如，2021年丹徒经开区工作总产值前4位的企业分别属于水泥材料、电力、汽车和农业装备四个领域，彼此互不搭界。三是部分园区主导产业的支撑度不够。部分园区所明确的未来主导产业目前并未有相关龙头企业的支撑，如丹阳萧梁临港产业园，主导产业为“物流”，但园区内没有较好的物流企业。

2.异地园区如何创新合作的问题

一是利益共享机制不够健全。由于相邻区域的资源禀赋、产业基础、环境设施非常接近，我市与周边城市在产业定位乃至发展形态上难免出现趋同现象。同时，在产业培育、科技创新、园区共建、人才交流等方面缺乏强大动力源，难以形成系统有序，互融互补的科学分工协作机制。二是打破行政壁垒，统一市场建设等方面存在不足。镇江与其他城市在资本、技术、劳动力等要素跨区域流动畅通具体合作事项不多，依然以点状合作主导，还未形成创新链、产业链协同的整体布局，在加快产业技术合作，推动产业基础高级化融合和产业链现代化融合上难以形成合力。

3.各类政策要素如何保障园区发展的问题

一是存在多头考核的问题。目前省级以上开发区面临多条线重复考核的问题，如扬中市高新区需要接受镇江科技局、商务局，以及扬中市镇（街区）高质量发展多重考核。同时，考核“内容大而全”，面对不同的条线考核，产生不同口径的指标数据。二是土地要素资源限制发展。部分园区存在发展空间受限、重大项目承载力不足等情况。如扬中市临港产业园面积636公顷，其中粮油加工产业集中区部分387公顷，约占60%。

4.园区体制机制如何健全优化的问题

一是开发园区与属地乡镇权责关系的问题。多数开发园区与属地乡镇的关系仍存在不同程度的交叉，如镇江新区作为国家级开发区也承担了经济发展、社会事务等多项职能，无法集中精力发展经济，且增加了行政运营的成本。二是薪酬激励机制还不到位。镇江市开发园区实行薪酬与编制挂钩制度，缺乏竞争力，薪酬制度缺乏灵活性难以吸引优秀的人才加入。例如，从平均薪酬来看，行政编制人员年薪约为25万元，事业编制人员年薪约为20万元。

四、路径谋划：镇江园区经济发展特色路径探索

1.注重产业特色化、高端化、数字化

（1） 彰显创新力。现代产业结构已经越过单纯资本和技术密集型的时代，向着高端化、多元化演绎。为与之相适应，园区应更加注重创新生态的培育，塑造以创新为核心的功能优势，向以科技创新为动力的内涵式增长模式转化。重点领域引进科研团队、领军人才等高层次人才，主动设计和合作争取承担新一批国家科技创新重大项目和大科学工程，同时推动中小企业公共服务示范平台建设，加强平台的技术供给服务，促进中小企业开展和参与研发活动。

（2） 彰显特色性。主题鲜明的产业园往往便于形成产业集聚，通过共享资源、克服外部负效应，实现抱团集群发展，提升特定区域内产业集约化发展水平。例如，上海2020年布局推出26个特色产业园区，特色产业涉及集成电路、人工智能、生物医药、航空航天、新材料、智能制造等战略性新兴产业。着力构建特色产业园区体系，力争形成市级特色产业园区—区级特色产业园区—区级特色培育园区的梯队发展模式，引导园区聚焦主导产业，建成更多产业特色明显、产出水平较高、管理服务优质的现代产业园区载体，并充分发挥园区辐射带动作用。

（3） 彰显数字化。顺应数字化转型的发展趋势，积极开展数字化转型，运用大数据、人工智能、互联网和新一代数字与通信技术，对传统产业链上下游的全要素进行着数字化升级、转型和再造，推动传统产业价值创造实现提质、降本与增效。加速园区管理智慧化的突破，以打造智能化、信息化园区为核心，打造园区核心竞争优势。

2.坚持错位分工与协调发展

（1） 强化跨区域产业链、价值链分工协作。对开发园区的功能、产业和目标定位应打破行政壁垒，促进开发园区由同质竞争向差别竞争转变。按照完善区域产业链的要求，省级层面制定出台关于引导区域产业错位发展的相关政策文件，力促产业链优势互补和价值链合理分工。

（2） 建立园区共享机制。探索利益共享新途径，创新资本、土地、人才全方位多层次合作模式，以“飞地经济”、共建园区为重点，积极发展扶持共建、合作共建、托管建设、产业招商和股份合作等多种方式。鼓励各园区围绕主导产业定位开展项目信息流转，构建产业创新战略联盟。探索设立镇江市区域产业协作与发展基金，主要对产业合作中利益受损或者较少获利的地区和园区给予补贴，为跨区域合作研发项目提供融资功能，从而推动区域间、园区间加强协作。

3.建立产学研协同与新业态共育机制

（1） 多层次高位合作。从国内现实看，当前的产业集群往往都是由单个行政区域来打造，因此基于科创的产业集群往往使得不少资源要素流通不畅。建议学习借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区创新经验，充分发挥南京牵头作用，协同健全一体化推进体制机制，坚持求同存异，加强协调联动，不定期会商研究，围绕重点合作事项列出清单，共同向上争取国家、省政策支持，研究出台配套政策，形成工作合力。

（2） 打造高水平科创载体。依托各类共建园区及产业基地，重点打造G312产业创新走廊，推广特别合作区模式，深化“总部+基地”“研发+生产”“智慧+应用”模式，以科技成果转化协同创新平台建设等为抓手，通过与都市圈其他城市共建科技创新孵化器、人才培养基地、技术创新联盟、技术交易中心、大学科技园区等多种形式的产学研合作平台，优化全链条产学研平台建设。建立科技人才政策互认机制，加强技术交易、风险投资、人才服务、创业培训、公共技术等服务平台的建设，促进创新要素在都市圈內自由流动。

五、对策建议

1.市级层面

（1） 加强主导产业引导。根据“四群八链”主导产业发展方向，在园区充分沟通基础上，明确每个园区产业主攻方向。原则上每个园区主导产业不超过4个，选择1个确认为园区首位主导产业。加强政策引导扶持，实施差别化精准化区域政策。成立全市主导产业专项资金，统筹各部门主管的专项资金，实行专项资金集中使用。加强企业产业技术创新项目引导，突出龙头骨干企业培育，建立科学培育体系，推动企业发展战略专一化、管理制造精益化、产品服务特色化和技术研发高新化。

（2） 加强统筹保障。坚持把产业协作的实践性探索工作做细做实，认真开展基础性研究和常态化对接工作，积极争取南京市委、市政府支持，协同争取“宁句”纳入省级区域协调发展战略，为后期制定专项规划、细化协助方案取得高层支持和战略支撑。组织党政代表团常态化与苏宁、上海等地开展政务、商务互访、建立友城关系、拓展协作空间，构建合作基础。

（3） 向开发园区赋权。开发园区需要自力更生推进建设，施以强有力的统筹保障。赋予开发园区更多的行政审批权和执法权，应当“能放尽放”，实现“区内事区内办”，打造“精简、高效、便捷”的审批服务。其中，在管理权限，包括人事任免权、薪资浮动权以及财政等方面，给予开大园区更大的自主权，鼓励园区推行绩效薪酬制，适当拉开差距，限制约束园区人员适当扩张。

2.园区层面

（1） 坚持产业立园。组建若干联络组分别驻常州、无锡、苏州、上海等地，强化产业规划对接和项目对接，立足我市产业特色优势，瞄准苏南、上海等地地标性产业集群和产业链前伸后延开展定向招商，提升产业发展精准度。重点培育经营规模大、经济效益好、技术创新能力强、主导产品突出、抗风险能力强的核心企业，鼓励发展配套产业和关联产业，促进关联产业紧密布局，形成功能健全、优势明显、效益良好、凝聚带动作用强、抗风险性强的产业集群。

（2） 破解园区发展瓶颈。园区经济高质量发展面临着用地、财力等资源的发展瓶颈，一方面要破解用地紧张的制约。根据不同用地需求，创新推进工业用地弹性出让试点工作，探索先租后让等弹性化用地供应模式，灵活执行用地审批，提高开发园区土地的产出效益。还可以通过开展集约用地评估、差异化征收用地税费等措施，盘活有限的土地资源。另一方面破解财力束缚的瓶颈。优化园区经济投入收益分配机制，按照“基数留存、增量分成”的原则对收入增量按比例分成，允许开发园区设立独立账户，实行园区和地方财政独立核算，提高园区财政收入水平和投入产出效益。

参考文献：

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作者简介：李秋阳（1990— ），女，汉族，江苏海门人，经济学硕士，中共镇江市委党校中特理论教研室讲师，主要从事区域经济学、城市经济管理等方面的研究。