《国有企业资产与产权变动档案处置办法》的主要内容、实践价值及相关问题的思考

摘要：论文在系统介绍《国有企业资产与产权变动档案处置办法》的主要内容的基础上，进一步说明了该标准的主要特点、理论意义和实践价值，并对该部门规章在个别行文表述和某些规定的细化等方面存在的不足，提出了修改和完善的建议。

关键词：企业资产与产权变动档案处置国家档案局17号令档案部门规章

Abstract：Based on the systematic introduction of the main content of the "State-owned Enterprise As？ sets and Property Rights Change File Disposal Meth？ od"， this paper further explains the main characteris？ tics， theoretical significance and practical value of the standard， and puts forward some suggestions for mod？ ification and improvement of the deficiencies in the ex？ pression of individual articles and the refinement of some provisions of this regulation.

Keywords：Changes in enterprise assets and prop？ erty rights； File disposal；Order No. 17 of the State Ar？ chives Administration；Archives department regulation

2021年8月30日，國家档案局17号令发布了《国有企业资产与产权变动档案处置办法》（以下简称“《处置办法》”），并于2021年11月1日起施行。本文将在介绍《处置办法》主要内容的基础上，进一步说明其主要特点和实践价值，并对《处置办法》中存在的一些需要进一步完善的问题，提出相应的改进建议。

一、《处置办法》的主要内容

《处置办法》就其内容框架而言，包括六章，共31条。国有企业档案作为国有企业各项活动的记录，关系党和国家的核心利益，是国家档案资源体系的重要组成部分，其中有的档案中还包含了国家秘密、企业商业秘密、公民个人隐私等重要敏感信息和数据，如果管理不善，不仅会使国有档案资源散失，还会造成党和国家机密、企业商业秘密及公民个人隐私泄露，危害国家安全和社会稳定，影响企业的生存与发展，损害企业职工的切身利益。基于此，国家档案主管部门早在1998年3月5日就正式实施了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）。在国家档案局统一领导下，在各有关主管部门的配合下，《暂行办法》对有效防止国有企业资产与产权变动档案的流失，组织这类档案资源的有序归属，起到了历史性的作用。经过23年的实践，随着国家对国有资产监管体制的调整，原来的国有企业资产与产权变动工作的管理主体、管理对象、内容范围都发生较大变化，如不及时对《暂行办法》进行修订和完善，就很难满足新时代国有企业资产与产权变动档案处置工作的客观需要。为此，依据2021年1月1日正式实施的新《中华人民共和国档案法》（以下简称“《档案法》”）第十六条之规定（“机关、团体、企业事业单位和其他组织发生机构变动或者撤销、合并等情形时，应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案”），国家档案局将《暂行办法》作为新修订《档案法》的贯彻实施配套制度，列入修订计划。2021年8月30日，国家档案局17号令正式发布了《处置办法》。下面本文将对《处置办法》的主要内容进行系统介绍和说明。

（一）第一章“总则”部分的内容

《处置办法》的“总则”部分主要明确了规章的制定目的、制定依据、适用范围、国有企业档案概念外延和基本价值、处置工作原则与奖惩要求。

1.制定目的。“规范国有企业在资产与产权变动中的档案处置工作”，这是直接目的；“确保档案完整安全，防止国有资产流失，维护企业合法权益和职工切身利益”，这是最终目的。

2.制定依据。档案部门规章，亦称档案行政规章，是指国家档案主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、细则、规则等规范性文件的总称。《处置办法》就其性质而言，属于档案部门规章，其制定依据是《档案法》等相关法律、行政法规。为了规范规章制定程序，国务院在2001年11月16日制发了《规章制定程序条例》，并于2017年12月22日下发《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》进行修订。根据该条例的要求，制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权利或者减少本部门的法定职责。

3.适用范围。《处置办法》规定，“国有企业合并、分立、终止（包括解散、破产等）、控制权变更、分离办社会职能等资产与产权变动涉及的档案处置工作适用本办法”。

4.国有企业档案概念外延和基本价值。《处置办法》规定“国有企业档案（含照片、胶片、磁带、磁盘、光盘、实物等档案）是国有企业全部活动的真实记录和宝贵财富，是企业资产的依据和凭证，是国家档案资源的重要组成部分”。

5.处置工作原则。《处置办法》规定：“任何单位或个人在资产与产权变动过程中不得擅自处置”，并应遵循“维护国家安全和国家利益，保守国家秘密和企业商业秘密，防止档案散失”“依法依规，区别情况，分类处置”“保障档案的安全，便于档案的利用”“有利于企业保持经营管理的连续性”等4项处置工作原则。

6.奖惩要求。《处置办法》规定对在档案处置工作中做出突出贡献的单位或个人，“按照国家有关规定给予表彰、奖励”；对违反《处置办法》的单位或个人，根据《档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等予以处理。“赏罚要分明”，这是一切制度规范得以落实的重要保障条件。《处置办法》的实施，对形成良性的国有企业资产与产权变动档案处置机制，实现良好档案处置目标，具有重要的规范依据作用。

（二）第二章“档案处置的组织工作”部分的内容

《处置办法》的第二章，明确规定了国有企业资产与产权变动档案处置工作的业务定位、相关主体的权责、处置方案的编制内容、工作流程、收尾工作要求及工作经费安排要求等。

1.业务定位。《处置办法》第六条规定，“国有企业资产与产权变动档案处置工作是国有企业资产与产权变动工作的一项重要内容”。基于这种定位，国家档案主管部门要求“各有关单位应当将档案处置纳入资产与产权变动工作，同步进行”。

2.相关主体的权责。《处置办法》规定了相关主体在档案处置工作中的权利和责任。（1）各级档案主管部门的权责包括：1）作为同级政府國有企业资产与产权变动工作机制成员单位。2）会同国有资产监督管理机构或企业主管部门，加强对国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织协调、监督和指导。3）对存在争议或协商未果的问题，进行最终处置和确定。（2）国有企业或其上级主管部门的权责包括：负责所属企业资产与产权变动档案处置工作的组织协调、监督和指导。（3）资产与产权变动国有企业的职责包括：1）履行“档案处置工作的责任主体”责任，负责“明确分管负责人和相关部门职责，主动及时向相应的档案业务监督指导单位汇报有关情况，确保档案处置工作顺利开展”。2）按照本办法及相关各方的约定编制档案处置方案。3）按照资产隶属关系指导所属企业编制档案处置方案并进行审核。（4）破产管理人（清算组）的职责包括：负责破产国有企业的档案处置工作。（5）中央管理企业总部的职责包括：编制档案处置方案，并报国家档案局审核同意后执行。（6）地方国有企业总部的职责包括：编制档案处置方案，并报同级党委的档案主管部门审核同意后执行。（7）负责档案处置方案审核的单位职责包括：应当对档案处置方案实施情况进行跟踪检查，发现问题及时纠正。

3.档案处置方案的编制内容。《处置办法》规定，档案处置方案的内容应包括：企业资产与产权变动的方式、档案处置工作流程、各类档案的数量及归属与流向、档案移交时间、相关经费安排等。

4.档案处置工作流程。档案处置工作流程包括7个业务环节，即（1）确定待处置档案范围，清点档案数量。（2）收集、整理尚未归档的文件材料。（3）按照有关规定做好档案的鉴定工作。鉴定工作由企业分管档案工作的负责人和档案、财务、法务等部门人员共同负责；国有企业破产的，由破产管理人（清算组）负责。（4）对拟销毁的档案编制清册，按照档案销毁程序予以销毁。销毁清册随国有企业资产与产权变动中形成的其他文件材料一起归档，永久保存。（5）对拟留存的档案按照规定调整密级和划分控制使用范围，根据档案处置方案确定的归属与流向编制移交清册，移交档案。（6）做好资产与产权变动中形成的文件材料的收集、整理、归档和移交工作。（7）制定资产与产权变动期间的档案利用制度，做好档案利用工作。

5.收尾工作要求。具体负责档案处置工作的责任单位，在处置工作结束前，应当保持原有的档案库房、设备、装具及必要的办公用具等“用途不变”；档案库房因各种原因无法继续使用的，应当将档案转移至符合安全保管要求的场所，明确专人管护。我国的档案工作实践经验表明，只有将收尾工作做好，档案处置工作才能形成一个管理“闭环”，真正完成档案处置工作。

6.工作经费安排要求。《处置办法》的第十三条规定：“国有企业资产与产权变动过程中，档案的整理、鉴定、销毁、保管、移交、数字化、数据迁移等工作所需费用，应当在资产与产权变动经费或破产经费中列支，保障档案处置工作有序开展。”档案处置经费是保证该项工作得以顺利完成的必要条件，必须切实加以落实。

（三）第三章“档案的归属与流向”部分的内容

《处置办法》的第三章，规定了国有企业资产与产权变动档案的归属与流向，明确了这类档案的归属权、保管权、使用权、争议事项处置方式，以及维护档案安全与保密等方面的要求。其中包括：

1.合并企业的档案归属与流向控制要求。《处置办法》规定了两种情形的处置要求：（1）国有企业合并后原各单位解散或者一方存续其他方解散的，档案由合并后的单位统一保管；（2）国有企业合并后原各单位仍存续的，档案仍由原各单位保管。

2.分立的国有企业档案归属与流向控制要求。《处置办法》按照维护全宗档案完整性原则，要求原企业档案“应当由各方协商确定其中一方保管，其他方可以利用与其业务相关的档案”。

3.国有性质没有发生根本性变化的已终止的国有企业档案归属与流向控制要求。《处置办法》明确了企业在历史上形成的各类档案的具体分类处置原则。其原则内容包括：（1）管理类档案依次归属原企业控股方、同级国家综合档案馆。企业管理类档案的范围，相关主体可根据国家档案局第10号令《企业文件材料归档范围和档案保管期规定》的第八、第九条规定及原企业依据10号令编制的相关制度文件确定。（2）基建档案、设备仪器档案随其实体归属；其实体已报废、拆除的，随企业管理类档案归属。（3）需继续经营的产品生产和服务业务档案，归属产品和业务承接方；其他产品生产和服务业务档案由参与资产与产权变动的各方协商确定归属。（4）科学技术研究档案（含专利、商标、专有技术等档案）按照有关法律、行政法规办理；没有规定的，由参与资产与产权变动的各方协商确定。（5）已结清的会计档案应当同企业管理类档案归属，未结清的会计档案应当抽出移交给承接业务的单位。法律、行政法规另有规定的，依照法律、行政法规的规定办理。（6）干部职工档案按照有关规定确定归属。（7）无法归入以上类别的档案同企业管理类档案归属。

4.国有性质没有发生根本性变化，国有企业控制权变更为非国有企业的档案归属与流向控制要求。《处置办法》规定：（1）管理类档案依次归属原企业控股方、同级国家综合档案馆；（2）其他檔案由参与资产与产权变动的各方参照本办法确定归属；但“应当保证国有资产监督管理机构和原国有企业控股方可利用原企业的全部档案”。这种规定，体现了在这种情形下，如何依法在保证国家整体利益的前提下，平衡好国家与参与资产和产权变动各方利益的原则。

5.分离办社会职能的国有企业的档案归属与流向控制要求。《处置办法》规定了两种情形的处置要求：（1）原承担办社会职能的单位移交地方管理或改制重组的，其档案应当随分离的单位归属；（2）原承担办社会职能的单位终止的，应参照《处置办法》的第十六条规定确定档案归属。我国大中型国有企业在建设初期，由于地方财力不足，基础设施不完善，在特定的历史条件下，企业一直承担着诸如教育、医疗卫生、广播电视、公安等方面的政府职能，以及供热、供水、环卫物业管理等公共服务职能。随着我国企业改革的深入和国家对国有企业政策的调整，企业办社会的职能已逐步移交给地方政府管理。

6.国有企业境外经营单位发生资产与产权变动的档案归属与流向控制要求。《处置办法》规定，相关企业应按照《处置办法》结合《企业境外档案管理办法》（档发〔2018〕13号）确定档案归属。《企业境外档案管理办法》第二十七条规定：“发生收购、重组、兼并、出售、股权变更、退出市场或其他资产与产权变动，应当在有关合同或协议中设置档案处置相关条款，或专门签订档案处置协议，并按照合同、协议或参照有关规定确定档案处置方案，做好档案的接收和移交。”

7.争议处置要求。《处置办法》规定：（1）国有企业资产与产权变动各方如对档案归属与流向有异议，且协商无法达成一致的，可以申请由同级档案主管部门予以确定。（2）跨地区、跨系统、跨层级的，由共同的上一级档案主管部门予以确定。（3）国有企业资产与产权变动各方如存在多方档案保存需求，经协商一致，相关方可以保存档案复制件。

8.涉密与不宜公开档案的处置要求。《处置办法》规定：“涉及国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的档案，其处置应当依照有关法律、行政法规的规定。”

（四）第四章“资产与产权变动中形成的文件材料的归档”部分的内容

《处置办法》的第四章，对企业资产与产权变动中形成的文件材料的归档范围和移交提出了明确要求。

1.国有企业资产与产权变动中形成的文件材料归档范围。《处置办法》明确了11种需要归档文件材料的范围。其中包括：（1）国有企业关于资产与产权变动的申请、批复、决定、方案、通知、专家意见、可行性研究报告等文件材料。（2）成立国有企业资产与产权变动工作机构的文件材料。（3）国有企业资产与产权变动工作机构、负责人形成的决议、方案、报告、通知等文件材料正本、定稿和处理签报。（4）国有企业召开关于资产与产权变动的工作会议形成的会议记录、纪要、录音、录像、照片及其他文件材料。（5）国有企业股权变更、机构变动、资产划转等形成的章程、报告、文件、合同、协议、凭证、法律意见书等文件材料。（6）审计、资产评估、清算等核准财务状况形成的报告、报表、编制说明、意见书等文件材料。（7）人民法院出具的判决书、裁定书、通知书、公告、复函等文件材料。（8）国有企业注销登记的股东会决议、清算材料、行政决定书等文件材料。（9）涉及职工安置方案、职工安置协议、解除劳动关系协议、支付职工经济补偿凭证、企业缴纳职工社会保险费凭证等文件材料。（10）档案鉴定、移交、销毁等工作形成的合同、协议、目录、说明等文件材料。（11）国有企业资产与产权变动过程中形成的具有保存和利用价值的其他文件材料。

2.国有企业资产与产权变动中形成的文件材料归档要求。《处置办法》规定，纳入归档范围的文件材料，应“由专人收集整理后向资产与产权变动企业或原企业控股方档案部门移交”。

（五）第五章“档案的交接、保管、利用”部分的内容

《处置办法》的第五章对国有企业资产与产权变动档案的基本管理原则、移交时间和手续、安全保管、有效利用等，做出了明确规定。

1.基本管理原则。各相关单位应当在不影响利用的前提下，保持发生资产与产权变动国有企业档案的原有整理成果。这一规定体现了档案管理中的全宗原则和充分利用原来档案整理基础原则的科学思想。

2.移交时间。《处置办法》规定，“需移交的档案应当在资产与产权变动有关工作结束后1个月内完成移交”。

3.移交程序和手续。《处置办法》规定：（1）移交档案的单位应当按照有关规定编制档案移交清册，列明待移交档案的名称、年度、件（卷）号、保管期限、密级等内容。（2）交接双方应当按照档案移交清册所列内容逐项查验，并由交接双方的有关负责人监督。（3）交接完毕后，交接双方在档案移交清册上签名、盖章。（4）档案移交清册应当一式两套，分别由交接双方保管。（5）电子档案的移交按照国家有关规定执行。在实际工作中，企业及相关责任方可依据《电子文件归档与电子档案管理办法》（国家档案局第5号令），参照国家推荐标准《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）来完成电子档案的移交工作。

4.安全保管要求。《处置办法》规定，“接收档案的单位应当妥善保管档案，落实管理责任，确保档案实体与信息安全”。

5.提供利用要求。《处置办法》规定，“接收档案的单位应当建立健全档案利用制度，按照规定为各方及原企业职工提供利用”。

（六）第六章“附则”部分的内容

《处置办法》的第六章赋予了各级档案主管部门根据本办法制定实施细则的权利，规定了科技事业单位可以参照本办法执行，明确了国家档案局对《处置办法》的解释权及《处置办法》的施行时间，废止了1998年3月印发的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（档发字〔1998〕6号）。

二、《处置办法》的主要特点和实践价值

基于上述对《处置办法》内容的介绍和说明，我们可以对其所具有的主要特点与实践价值开展进一步分析和探讨。

（一）《處置办法》的主要特点

1.时代性与规范性。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国有企业作为我国集中力量办大事的主要承担者，是国家实现跨越式发展的主力军，是我国基础民生、实现社会和谐稳定的主要提供者。为有效发挥国有企业的作用，在党中央的统一部署下，国家对许多国有企业进行了资产与产权方面的改革。这些改革，给国有企业的档案管理提出了许多新问题，带来了许多新挑战。档案主管部门原来制定的《暂行办法》（档发字〔1998〕6号）已经不能很好地适应改革所带来的新变化的需要。正如张晶晶所言，“在深化改革背景下，部分国有企业实施兼并重组及股份制改造，清理‘僵尸企业，剥离企业办社会职能，导致兼并、重组、关闭等资产与产权变动国有企业进一步增多，客观上要求必须规范国有企业资产与产权变动中的档案处置工作，从而维护国家档案资源体系完整安全，为当前国有企业改革工作提供有力支撑。”因此，《处置办法》的制定和施行，适时地为相关责任主体更好地依法依规履行“维护档案的完整与安全”，防止国有企业档案资源流失，确保国有企业档案的有效利用等职责，提供了思想和行为规范。

2.全面性与可操作性。通过本文上述对《处置办法》内容的介绍，我们不难发现，相较于《暂行办法》，这部部门规章更加系统、全面、有针对性地规定了：国有企业资产与产权变动档案处置工作的原则与奖惩要求，档案处置工作的业务定位、相关主体的权责、处置方案的编制内容、工作流程、收尾工作要求及工作经费安排要求，国有企业资产与产权变动档案的归属与流向要求，档案的归属权、保管权、使用权、争议事项处置方式，档案安全与保密要求；文件材料的归档范围和移交要求，档案移交时间和手续、安全保管、有效利用要求。在内容设计上，该部门规章既有原则性的规定，又有关键“节点”的行动要求与程序规范，以“档案处置方案”为抓手，翔实规定了档案处置工作的流程，说明了不同资产与产权变动形式下各类档案的归属与流向等。这一特点，无疑会为《处置办法》的有效施行，以及各地方档案主管部门结合本地区的实际情况制定实施细则，提供了可操作性的思想和行为指南。

3.遵从性与科学性。《处置办法》的遵从性主要体现在对《档案法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国安全法》《中华人民共和国合同法》等法律及《中华人民共和国档案法实施办法》等档案行政法规的遵从方面。《处置办法》在相关规定中，始终以档案管理的科学理论（包括来源原则、全宗理论、档案整理分类理论、文件归档理论、文档全生命周期管理理论等）为指导，从而保证了其所规定事项的合理性和可执行性。

4.实用性与可理解性。《处置办法》的全文用语朴实无华，没有任何“粉饰装点”的痕迹，也没有采用那些令人费解的、无助于实施者理解的、空洞的、不可实现的“辞藻”。这反而有助于提高实践工作者对部门规章的理解和执行能力。实事求是、具体问题具体分析，是档案部门规章本应具有的品质。

（二）《处置办法》的理论意义与实践价值

《处置办法》的理论意义主要体现在以下几个方面：

1.《处置办法》在一定程度上为我国企业档案管理理论研究和档案法规学研究，提供了研究对象和研究素材。

2.《处置办法》的内容规定所提出的国有企业资产与产权变动档案处置思想，进一步充实了我国企业档案管理应用理论的内容，也为我国企业档案管理史的研究提供了特定历史阶段的比较研究素材。

3.《处置办法》的内容规定，为通过“档案立法”实践，验证已有的档案学理论的科学性，提供了制度实践成果性依据。

《处置办法》的实践价值，主要体现在如下几个方面：

1.《处置办法》的实施，有利于提升国有企业档案治理的整体效能。国有企业档案治理实现制度化、规范化、标准化的基本前提之一，就是要首先做到“有法可依、有规可循”。《处置办法》的制定和施行，为国有企业资产与产权变动档案处置工作的开展，提供了切实可行的制度规范，不仅可以有效地保证企业相关业务活动的连续性，而且有利于维护国家、企业和企业员工的合法权益与社会稳定，为有效实现企业档案的凭证价值、参考价值创造条件。《处置办法》的施行，既为各相关方依法履职提供了规范依据，又为有效防止国有档案资源流失，保证相关方对企业资产与产权变动档案的合规利用权利的实现，提供了强有力的制度条件保证。

2.《处置办法》的实施，有利于保障国有企业档案安全。安全是发展的前提条件和基础。国有企业档案是国家档案资源的重要组成部分，企业档案管理是一项重要的基础性、条件性、支撑性和保障性的工作。企业档案安全是企业档案工作赖以存在和发展的重要条件和基础，也是企业档案工作的底线，“直接关系到企业档案工作的可持续发展和企业档案作用的有效发挥”。然而，在国有企业资产与产权变动期间，相关主管部门和责任主体却往往只注重资产清查和债权债务处理、员工安置等方面问题的解决，而对企业档案的管控却不够重视。这无疑给企业资产与产权变动期间档案的安全，带来了风险和隐患。因此，《处置办法》的施行，有效地提升了我国对企业资产与产权变动期间档案管理的监管力度，为保障国有企业档案的整体安全提供了有力的制度规范条件。

3.《处置办法》的实施，为《档案法》的原则性规定的落实，提供了切实的制度抓手。法律的权威与价值需要通过实施来体现。《处置办法》的制定与施行，体现了对《档案法》相关规定的有效落实。《档案法》是《处置办法》的法源和制定依据，但是如果没有《处置办法》的配套支持，法律的规定也只能停留在“原则性”规范层面。正是因为得到了《处置办法》的更为具体的、可操作性的规范性规定，才使法律“原则性”规范要求真正得以落地，并形成制度规范的实际效用。

4.《处置办法》的施行，有利于在企业档案工作中切实坚持党对档案工作的领导。通过分析《处置办法》的内容规定，我们不难发现：该部门规章是通过明确各级党委领导下的档案主管部门、企业主管部门、企业总部、责任企业等档案管理职责，强化管理机制、管理程序、管理审核等方式来加强企业资产与产权变动档案处置工作的，这充分体现了档案法律所要求的“坚持中国共产党对档案工作的领导”的原则思想。只有在企业资产与产权变动档案处置工作中，突出各级党委（党组）对档案工作的领导作用，才能在实践层面取得良好的档案处置工作业绩。

三、《处置办法》存在的不足及改进建议

通过研读《处置办法》的内容，我们也发现了一些可以进一步完善之处。归纳起来，主要有以下几个方面的问题。

（一）行文表述问题及改进建议

就总体而言，《处置办法》的行文表述较为严整，但也有个别的行文表达值得进一步推敲。《处置办法》的第三条“国有企业档案（含照片、胶片、磁带、磁盘、光盘、实物等档案）是国有企业全部活动的真实记录和宝贵财富，是企业资产的依据和凭证……”，这句话中，对“国有企业档案”概念外延的列举说明，并没有完全包括主要的档案形态，如纸质档案、电子档案等，而且“照片、胶片、磁带、磁盘、光盘、实物”的概念外延说明亦存在交叉问题。例如，“照片档案”中就包括传统形态的胶质照片档案和数码照片档案两种；“磁带、磁盘、光盘”都仅仅是档案的存储介质，即光磁介质。所以，建议日后修正时改为“文字、图表、声像等不同形式的档案”为好，也可同《档案法》的表述保持一致。此外，企业档案不仅只是“企业资产的依据和凭证”，而且还是各项企业历史实践活动的重要凭证和依据。企业资产，一般是指以货币计量的所有可控经济储备资源，包括流动资产、固定资产、长期投资、无形资产、递延税等长期资产等。

《处置办法》第四条对国有企业资产与产权变动档案处置应遵循的原则的规定，在思想表达方面也需要进一步完善。其中第一项原则和第三项原则中，都提及了“安全”，可以考虑归并处理，并明确提出：有利于维护企业档案的安全，保守国家秘密和企业商业秘密，防止档案散失。“区别情况，分类处置”“便于档案的利用”等原则思想，可考虑修改为：有利于企业档案科学管理、分类处置，便于档案的有效利用。这样就可以与《处置办法》的具体规定和要求，产生前后呼应关系。“维护国家安全和国家利益”“有利于企业保持经营管理的连续性”的原则思想表述，也可以归并起来表述，即有利于维护国家安全和国家利益、企业利益和职工合法权益，保持企业各项管理活动的连续性。总之，通过“三个有利于”来说明档案处置原则，可以更好地表达《处置办法》所要说明的原则性思想。

鑒于我国档案事业管理体制改革后，档案行政管理职能已经归入各级党委（党组）的现实情况，为充分体现“党要管档”政策和在企业档案工作中“坚持中国共产党对档案工作领导”的法律原则，《处置办法》在提到“档案主管部门”时应在其前面增加“各级党委（党组）的”限定词，就可以更好地保证本部门规章的实施，并在实施过程中，充分得到各级党委（党组）的大力支持。从某种意义上说，“档案主管部门”同机构改革前各级地方档案行政管理机关（档案局）相比，并不具有独立的法人地位和职权，它们是代表各级党委（党组）承担档案行政管理职责的部门，因此，为了使《处置办法》能够得到切实的施行，应将各级党委（党组）作为履职责任主体来看待。

《处置办法》的第十三条规定“国有企业资产与产权变动过程中，档案的整理、鉴定、销毁、保管、移交、数字化、数据迁移等工作所需费用，应当在资产与产权变动经费或破产经费中列支”，但其中并没有明确提出“文件材料归档”“档案收集”工作所需费用，也应在日后修正过程中予以补足。

（二）个别规定的细化问题及改进建议

就总体而言，《处置办法》所规定的事项之具体性、针对性和可操作性是非常好的，但个别规定尚存在可以改进的空间。如，第二十四条“国有企业资产与产权变动中形成的文件材料，应当按照本办法确定的归档范围，由专人收集整理后向资产与产权变动企业或原企业控股方档案部门移交”中的“专人”指的是什么人？对于“专人”的政治、业务素质有什么要求？这些细节问题都可以在日后修正时，进一步加以细化。

第二十六条规定“需移交的档案应当在资产与产权变动有关工作结束后1个月内完成移交”，这应当是一般情况下的统一要求，但如果遇到特殊情况（如整理清点人手不足、企业档案管理基础薄弱等），不能在资产与产权变动有关工作结束后1个月内完成移交的，应当在《处置办法》中进一步加以细化说明。

“电子档案的移交按照国家有关规定执行”的规定也不够具体明确，此外，许多国有企业除了电子档案之外，在以往的档案数字化加工过程中，还形成了一定数量的传统载体档案的数字化成果，《处置办法》中也应当将其列入移交范围。

《处置办法》的原则中提出“保守国家秘密和企业商业秘密”的要求，在第二十七条中也应有所体现才好。

《处置办法》的第二十八条“接收档案的单位应当建立健全档案利用制度，按照规定为各方及原企业职工提供利用”，这一规定对日后接收档案的单位加强档案利用工作的制度建设具有非常好的规范作用，但是从规范接收档案单位的整体制度体系建设角度考察，就显得不够全面了。建议修改为：接收档案的单位应当建立健全各项档案管理制度，依法依规做好接收档案的科学管理，并为各方与原企业职工提供档案凭证与档案信息服务。

参考文献：

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[2]王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学[M].5版.北京：中国人民大学出版社，2021.

[3]中华人民共和国国家档案局.《国有企业资产与产权变动档案处置办法》[EB/OL].（2021-08-30）[2023-01-05]. https ： // www. saac. gov. cn / daj/xzfgk/202112/ 1d608d2e0a3c4252ad724ecd0b7a9c9f.shtm.

[4]张晶晶.《国有企业资产与产权变动档案处置办法》解读[J].中国档案，2022（1）：32-33.

[5]国家档案局.《国有企业资产与产权变动档案处置办法》正式发布，国家档案局有关负责人答记者问[J].中国档案报，2021-09-27（1）.

[6]中华人民共和国国家档案局.国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法[EB/OL].（2020-12-04）[2023-01-05].http：//jda.cq.gov.cn/zcfg/gz/content_39606.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院