国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思

陈冬 李岩峰

作者简介：陈冬（1976—），女，河南平舆人，博士，郑州大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境与资源保护法、环境公益诉讼；李岩峰（1992—），男，河南林州人，郑州大学法学院博士研究生，研究方向：环境公益诉讼。

摘要：当下检察机关对行政公益诉讼诉前程序进行了大量制度创新，凸显了诉前程序的独立价值，并逐渐演变为由检察机关深度参与的一种新型社会治理机制。实践的突破对既有诉前程序理論与规范的冲击也随之而来，反映出检察行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序一体化的制度设计造成法律监督范围、管辖规则以及公共利益救济等方面的诸多矛盾，根源在于传统的诉讼思维遮蔽了诉前程序在现代国家治理中的独特价值。厘清诉前程序的功能价值，应将其从诉讼场域转向治理场域，实现从司法审查到协同治理、从程序警示到实质性救济、从事后救济到风险预防的三重转变，并从磋商程序的适用规则、检察机关一体化管辖以及协同功能的保障措施与限制措施等方面完善当下检察行政公益诉讼相关制度。

关键词： 检察行政公益诉讼；诉前程序；公共利益；协同治理

中图分类号：D925．3文献标识码：A文章编号：1003-7217（2023）03-0140-08

一、问题的提出

自检察行政公益诉讼2017年正式确立以来，对维护国家和社会公共利益、推动依法行政作出了重要贡献。其中诉前程序成为检察行政公益诉讼的主要办案方式，2021年检察机关共办理行政公益诉讼案件14.9万件，诉前程序案件13.8万件，占比超过92%[1]。然而随着诉前程序的广泛适用，检察行政公益诉讼诉前程序的规范、理论与实践的割裂现象也日趋严重。

规范层面，2015年最高人民检察院在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中首次提出诉前程序概念，将其表述为“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”；2017年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修订时继续沿用，诉前程序成为检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的法定程序，法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责[2]。将诉前程序与诉讼程序进行了一体化的制度安排，诉前程序是提起诉讼程序的必经程序，诉讼程序是保障诉前程序发挥督促行政机关依法履职的“刚性保障”。

理论层面，通说认为检察行政公益诉讼诉前程序的功能主要包括：第一，警示性功能，基于行政自我约束理论，一般认为当行政机关不依法履行职责时，通过诉前程序提醒警示行政机关进行主动的自我监督与纠错[3]；第二，限制性功能，从平衡司法权与行政权关系出发，司法应保持谦抑状态和补充行政执法[4]；第三，节约司法资源功能，通过诉前程序避免进入正式的诉讼程序，降低检察机关、法院以及行政机关的诉讼成本，节约有限司法资源[5]。目前理论上对诉前程序的讨论主要将其置于诉讼框架内，视其为进入诉讼的必经程序，其制度价值通过后续诉讼环节而间接映射。

实践层面，突破诉前程序法定实施方式的案件屡见不鲜，例如在长江船只污染公益诉讼案中[6]，检察机关面临水上与岸上、上游与下游诸多行政执法机关衔接不畅，中央与地方水域生态治理职权分配不清，长江丰、枯水期造成技术性障碍等问题，突破了检察建议的法定实施方式，采用立案后磋商的方式实现环境公益救济目标。此外在办案机制、办案效果、办案参与主体等方面也有较大突破。这些突破逐渐放大了诉前程序的独立价值，挑战着诉前程序与诉讼程序一体化的制度设计，导致诉前程序规范、理论与实践脱节的现象愈发明显，理论与规范亟需对制度的新变化予以因应。

党的二十大明确提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，实践中的突破创新深刻反映了检察权积极融入国家治理的时代愿景。环境公益救济的紧迫性、复杂性使得诉前程序的实践创新多见之于此类案件中。鉴于此，本文将在国家治理视野下，以环境公益救济为例，反思以诉讼为核心的检察行政公益诉讼在维护环境公益中的现实困境，总结诉前程序制度实践的新样态，重塑诉前程序的功能价值表达，并提出完善相应制度的建议。

二、现状反思：当下诉前程序制度与环境公共利益救济的内在矛盾

当下我国检察行政公益诉讼的制度建构呈现出诉前程序与诉讼程序一体化的适用逻辑，造成了诉前程序与环境公益救济目标之间出现诸多矛盾。

（一）环境规制失灵与诉前程序法律监督范围的矛盾

《行政诉讼法》第25条规定，环境行政公益诉讼主要围绕在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为造成国家利益或社会公共利益侵害展开。在《最高人民法院  最高人民检察院检察公益诉讼司法解释理解与适用》中明确“行政公益诉讼首先是行政诉讼，在立案环节应审查行政公益诉讼是否属于行政诉讼的受案范围”“人民法院应审查行政公益诉讼起诉书中诉讼请求的内容是否与诉前程序检察建议书的建议内容一致。如不一致，应向人民检察院释明”[7]，这些规定反映出诉前程序在法律监督范围上对诉讼程序的强依附性，诉前程序法律监督范围限于行政诉讼法明确的界限内，却与检察机关诉前程序的实践样态明显不符，尤其是因环境规制失灵而导致的公益受损之情形，依据这些规范显然无法纳入诉前程序监督范围。

环境行政公益诉讼的本质是利用司法扭转生态环境规制失灵，但环境规制失灵往往由行政执法自身弊端导致，进而超出行政诉讼审查范畴。环境规制失灵常表现为还原主义下单行环境立法和科层式环境治理体制造成的职权交叉模糊、职责承担不明等。现代环境立法深受还原主义影响，突出表现为将整体生态环境予以分解，按照环境要素形成单行环境立法[8]，然而生态系统整体性使得各类环境介质相互影响，以此为基础的环境监管权力配置不可避免地出现碎片化、模糊化和交叉化。行政诉讼的监督性质表现为法院对行政机关的司法审查[9]。法院的司法审查以行政行为合法性为基准，行政行为合法性的判断以法律明确规定的职权为前提。当法律规范层面无法清晰界定职权归属时，显然就超出了传统司法审查的范畴。此外，科层式环境监管体制下，部门本位主义导致的利益冲突、跨部门协作面临的目标差异、沟通障碍等，都是现代环境规制失灵的表征。上述各类造成环境规制失灵的情形都并非传统司法审查范畴，却是生态环境保护中不可忽视的巨大风险或事实诱因。

按照当下诉前程序和诉讼程序一体化的制度设计，检察机关启动诉前程序实现法律监督的前提至少包括涉案环境要素有明确对应的法律法规、有明确负有监督管理职责的行政机关、有明确的违法行使职权或不作为以及环境公益受损事实。欠缺明确法律规范的新型环境损害问题、职权交叉造成的法律监督对象不明、环境公益受损风险等情形，脱离了检察机关法律监督视野，检察行政公益诉讼对环境公益的维护并不周延。尽管《人民检察院检察公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第29条规定难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关时可以立案，但需满足“国家利益或者社会公共利益受到严重侵害”的前提，何谓严重侵害缺乏明确的判断标准，该条款在司法实践中并未被广泛适用；在第57条立案范围条款中，着重强调公共利益受损和行政机关违法行使职权或不作为，职权交叉模糊等上述环境规制失灵情形尚未在规范层面纳入法律监督范畴。由于生态系统整体性与还原主义法律思维、科层式环境执法体系之间的矛盾造成环境行政执法存在固有缺陷，这种根源性的风险如果囿于诉讼思维而被排除在法律监督之外，检察行政公益诉讼可谓在公益维护这一根本目标上“抓小放大”，造成检察行政公益诉讼整体制度价值的削弱。

（二）环境公共利益整体性与诉前管辖规则的矛盾

整体性是生态环境的本质特征之一[10]，以生态服务功能为主要内容的环境公共利益不以人为的行政区划而实现利益分割，但现行司法管辖规则基本上都建立在行政区划基础之上，由此造成制度适用的矛盾。环境行政公益诉讼的管辖同时涉及检察机关和审判机关，由于一体化的制度设计，诉前检察机关的管辖规则深受诉讼管辖规则的影响。根据《办案规则》第13～18条的规定，在处理跨行政区划的生态环境案件时主要形成了集中管辖、指定管辖或由共同上级机关管辖三种模式，但这三种模式都不利于跨行政区划案件的高效处理。

首先，在集中管辖或指定管辖模式下，立案的检察机关必然与生态环境利益损害发生地或行为地发生分离，异地办案提高了司法成本；在由共同上级机关管辖模式下，上级检察机关远离案件事实，同样不利于调查核实。其次，检察机关管辖与法院审判管辖并不完全对应，由此造成衔接不畅、减损效益。《办案规则》第16条规定检察机关立案管辖和法院审判管辖不对应时，立案的检察机关应当在起诉时将案件交由管辖法院对应的同级人民检察院，立案调查与审查起诉的检察机关产生分离。最后，传统的司法管辖规则无法实现跨行政区划环境公共利益损害问题的实质性化解，跨行政区划生态环境案件的典型困境包括不同区域地方立法差异、行政执法标准差异、不同区域之间生态环境利益分配等，这些问题的解决无法依靠单一检察机关推动。

（三）单一制发检察建议与公共利益实质性救济的矛盾

单一制发检察建议的诉前程序实施方式并不利于环境公益的实质性救济。根据《办案规则》第73条的规定，人民检察院在诉前调查结束后只有终结案件或提出检察建议两种选择，而根据第77条的规定，在制发检察建议之后也只能针对行政机关履职以及公共利益受到侵害的情况跟进调查，本质在于为后续的诉讼环节提供支撑，未能在诉前程序中赋予检察机关参与公共利益救济的程序性保障和实体性权力。对于上述职权交叉、技术性障碍、联合执法困境等复杂案件，检察机关仅通过制发检察建议向行政机关发出依法履职的警示，不足以推动受损环境公益的实质性救济，也遮蔽了检察机关通过诉前程序在新时代国家治理中发挥的重要价值。检察机关作为法律监督机关和公共利益的代表，通过自身优势协助行政机关化解行政执法困境、避免司法程序空转是新时代司法诉源治理和检察法律监督职能的内在要求。有观点提出可以补充行政公益诉讼诉前程序的重开制度应对公共利益[11]。但已经终结的案件再次重开有损法的安定性，根源在于如何提高诉前程序在公共利益实质性救济方面的制度潜能，避免受损公共利益在司法程序中空转，造成司法资源的浪费。

对于环境公共利益的实质性救济而言，如果不能在诉前程序中实现厘清职权分配、化解技术性障碍、协调联合执法等，这些问题依然无法通过诉讼解决，根据《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）第25条，目前行政公益诉讼广泛适用的判决类型主要是确认违法判决和概括性的履职判决，大多不涉及实现环境公共利益救济的履职内容、方式和期限等具体内容，对环境公益救济更多体现为程序性的象征意义，环境公益救济本身易被司法忽略，造成环境行政公益诉讼制度空转。

三、实践发展：超越诉讼功能限制的制度尝试

司法实践中，检察机关并不局限于既有理论和规范对诉前程序功能定位的限制，进行了诸多突破性的创新，主要可以概括為以下方面：

（一）诉前参与主体趋向多元

当下规范层面检察行政公益诉讼诉前程序的参与主体主要是指发出检察建议的办案检察机关和收到检察建议的行政机关，而司法实践中同级党委、政府、人大、政协、专家以及社会公众的广泛参与已屡见不鲜。例如：扶风县渭河违法占地破坏环境案，检察机关向负有河道采砂监管职责的国土资源局发出检察建议后，也认识到存砂量大、运输条件有限等客观制约因素，主动向当地党委、政府进行专题汇报，后成立由县委书记担任组长的专项整治工作组，联合13家相关行政机关进行联合执法[12]；而在青岛市崂山区生活污水入海公益诉讼案中，检察机关在发出检察建议之前邀请环保专家介入勘察、主动对接当地党委、政府统筹处理、邀请当地居民担任公益诉讼义务监督员，督促建设截污入网工程[13]。

诉前程序参与主体的拓展丰富了生态环境的治理资源，社会治理资源是解释中国治理体系和治理能力的关键变量[14]，通过诉前程序凝聚包括各级立法、行政、司法以及社会各方的治理合力，使我国特有的体制优势转化为环境保护的治理效能。

（二）诉前程序实施方式超越单一检察建议

根据《行政诉讼法》第25条和《办案规则》第75条规定，制发检察建议是检察行政公益诉讼诉前程序的唯一法定实施方式，然而以磋商为代表的多方协商制度已成为诉前程序的重要实施手段，诉前程序的磋商主要包括以下三类：第一，立案后独立适用磋商机制，例如防城港市污水直排污染红树林公益诉讼案中，检察机关立案后采用诉前磋商的方式，先后两次与涉案行政机关就整改方案以及长效合作机制展开磋商，立案后的磋商一般不再另行制发检察建议；第二，制发检察建议前的磋商机制，例如赣江沿线生态环境保护公益诉讼案，为了防止汛期河流污染扩散，在制发检察建议之前检察机关与涉案行政机关展开磋商，督促行政机关及时履责[15]；第三，制发检察建议后的磋商机制，例如河南省郑州市惠济区“法莉兰童话王国”违法建设破坏生态环境案，检察机关发出检察建议后推动区政府组织相关职能部门多次召开圆桌会议和现场查看整改进度，督促违法建筑拆除和违法侵占土地复绿[16]。

磋商机制的运用改变了传统司法与行政之间封闭、单向的信息交互方式，蕴含着诉前程序从程序性警示功能向公益实质性救济的价值转向。此外，及时、双向的信息交互也表明检察机关与司法机关之间的关系从“对抗”走向“对话”，检察机关法律监督权的行使方式从检察建议式的“命令”走向“协商”。

（三）诉前程序办案机制走向一体化

环境资源类检察行政公益诉讼经常面临跨行政区划的难题，过去的化解思路限于指定管辖、提级管辖或集中管辖，但均无法契合生态系统整体性保护的要求。实践探索出利用检察机关的体制优势，实现不同区域、上下级检察机关一体化协同办案机制。例如，在万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案中，存在非法养殖、违法建筑、船舶污染、污水排放及水文地质破坏等诸多问题，而万峰湖流域同时涉及云南、贵州和广西三省（区），广西和贵州两省（区）分别在中央环保督查反馈意见后进行整改，但未能根治。按照传统集中管辖或指定管辖交由单一检察机关立案办理难以奏效，后由最高人民检察院集合万峰湖流域的广西、贵州和云南三省（区）、市、县的检察机关，形成了从中央到地方四级检察机关组成的一体化诉前程序办案机制，在统一办案目标、办案要求的情况下重新分配案件管辖，明确对于下级检察机关办案中面临的法律问题及阻碍，由上级检察机关推进解决[17]。办案机制走向一体化反映了检察机关体制优势向治理效能的转变。

（四）诉前程序结果凸显生态环境治理机制创新

传统诉讼思维聚焦于个案利益救济，而诉前程序的实践凸显经由多方主体共同参与实现类型化治理机制的完善、推动新型治理机制的形成。例如安吉县长江水域生态环境保护行政公益诉讼案中，检察机关除了以诉前磋商和诉前检察建议督促涉案行政机关积极查处非法捕捞、倾倒垃圾等破坏生态环境行为外，还以此为契机形成“检察长+库长+河长”长效监管机制，创新了流域生态环境治理方式[15]；而在上文提及的长江船只污染公益诉讼案中，检察机关更是利用磋商推动上线了全国首个船舶污染物协同治理信息系统。

上述案例集中反映了检察机关通过诉前程序实现检察行政公益诉讼办案目标从个案利益救济到常态化治理机制的深刻转变，新时代检察权行使方式从过去限于司法场域转向治理场域。检察机关在国家治理中的角色定位不再局限于事后的司法救济者，而是主动融入生态文明建设，实现其作为法律机关和政治机关的角色耦合。

四、功能重塑：诉前程序制度功能的三重转变

检察行政公益诉讼诉前程序实践的突破意味着诉前程序以及检察法律监督职权在国家治理中的功能不应局限于传统的诉讼场域之下，而应在治理场域中重新认识和表达。

（一）从诉讼场域的司法审查到治理场域的环境协同治理

检察行政公益诉讼诉前程序功能从诉讼场域轉向治理场域，是新时代检察监督职能发展的内在要求。党的十八大提出大力推进生态文明建设，党的十九大提出构建政府主导、多主体参与的环境治理体系。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出进入新发展阶段后，民主、法治、安全和环境等领域的法律执行与实施仍存在短板，检察机关法律监督职能作用的发挥还不够充分，进而要求检察机关提高法律监督能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是加强生态文明司法保护、加强区域执法司法协作，服务保障国家重大战略实施。2021年《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》更将新时代司法功能转向问题的源头化解。党的二十大报告再次明确要求“健全现代环境治理体系”“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。党中央一系列的顶层设计使新时代检察监督职能不再局限于依托诉讼对行政行为展开问责式司法审查，积极融入社会治理已成为检察职能内涵拓展的时代命题。

检察行政公益诉讼诉前程序功能从司法审查转向协同治理，要求行政与司法的关系从对抗走向协同。过去以行政审判为核心的司法监督模式呈现三个特点：第一，强调司法的被动化讼止争，围绕个案纠纷化解展开；第二，强调司法与行政的对抗，慎言行政与司法的互动与合作；第三，强调司法的程序终结作用，而非争议的最终化解[18]。在传统行政法理视野中，行政公益诉讼诉前程序的价值在于体现司法谦抑、防止司法在治理中越位行政，本质上将行政权与司法权的运行视为独立的封闭系统。传统司法的独立性尽管与协同治理理论并不完全一致，但生态环境保护的严重性、急迫性与行政手段的局限性，都促使司法在生态环境治理中发挥更重要的作用。基于检察机关法律监督和公共利益代表身份重合、司法职能与政治职能的耦合、与行政机关在公益维护目标上的一致，都使得检察权与行政权打破独立封闭的系统，转变为两权互动，在制度内部实现互动优化，在制度外部形成多元沟通[19]。

实现治理场域下诉前程序的协同治理功能，并非是检察机关无限制替代行政机关，厘清检察机关的角色定位至关重要。第一，诉前程序协同治理功能目的是以“我管”促“都管”，从实践来看，最终实现环境公益救济的主体仍为行政机关，检察机关通过拓展诉前程序参与主体，推动立法、执法、司法以及其他社会主体在环境公益救济中形成合力；第二，诉前程序协同治理功能实现的方式是创造信息交互的机会，在跨部门之间寻求行动逻辑的一致，以诉前磋商为代表打破了以检察建议为载体的单向信息交互逻辑，形成包括立法、执法、司法和社会主体在内的多向交互新模式，推动各主体在统一目标和充分沟通基础上达成一致的行动逻辑；第三，检察机关在诉前程序协同治理功能中的角色定位在于组织者、协调者和保障者，而非最终的决策者，检察机关以法律监督者与公益维护者的身份发现问题并成为启动临时公益救济机制的组织者，承担疏通、平衡各方关系，确保行动合乎法律要求的保障职责。

（二）从程序性警示到环境公共利益的实质性救济

过去认为诉前程序功能主要在于警示不依法履行职责的行政机关依法履职，这导致在诉前程序中公共利益的实质性救济能力不足。治理场域中检察行政公益诉讼诉前程序功能要实现从过去注重程序性警示向公共利益的实质性救济转变。以环境公共利益救济为例，单一的外部警示并不足以矫正行政执法主导下的环境规制失灵。面对还原主义的立法不足与科层式行政执法的固有弊端，仅靠行政机关的自我矫正，难以克服公共选择理论所揭示的部门本位主义产生的治理困境。现代协同理论认为协同合作是化解科层式治理结构固有缺陷的最佳路径[20]，新时代司法诉源治理的办案理念的形成也要求诉前程序突破程序性监督的藩篱，避免“案结事未了”的制度空转。

提高诉前程序对环境公益的实质性救济能力，需要从传统行政诉讼以行政行为合法性判断到以公共利益救济为导向的思维模式转变。由此，在法律监督范围上，应适当放宽《行政诉讼法》第25条第四款中的不依法履职的边界限制，而更加关注公益受损的事实，对于职权交叉模糊、职责分配不明等案件也应纳入诉前程序法律监督的范围；在实施方式上，需要加强和补充双向的信息交互机制，检察建议的内容也需从高度概括的履职建议转向符合公益救济需要的具体建议；对于存在《办案规则》第78条规定的突发事件等影响行政机关依法履职客观障碍的，检察机关也不应单纯以中止审查作为被动应对，除非客观不能，否则应助力行政机关突破履职障碍，避免诉前程序仅在规范层面实现逻辑自洽而忽视公共利益的实质性救济。

（三）从环境公共利益事后救济到风险预防

风险预防是现代环境法的基本原则之一[21]。风险预防是指在无法确定某一事件能否导致环境损害的情况下，仍有采取行动预防损害发生的义务[22]。由于环境问题通常具有不可逆性、空间与时间的可变性、产生和发展的缓发性、潜在性[23]，治理场域下的检察行政公益诉讼，显然应贯彻风险预防原则，避免生态环境出现不可逆的损害后果。检察行政公益诉讼诉前程序的功能要从环境公益受损的事后救济转向事后救济与事前预防并重。

为新时代检察监督内涵拓展为预防性行政公益诉讼奠定基础，检察监督的实现方式不再局限于司法审判环节，检察权的内涵囊括保障国家法律统一正确实施与保护国家利益和社会公共利益，这为检察机关对行政机关展开全过程的法律监督提供了理论基础。从事后监督转向事前、事中与事后的全过程监督，使得检察机关具备了在公共利益发生实际损害之前介入的正当性。此外，检察机关贯彻风险预防原则是“检察机关的法律监督职能为满足时代需要而生成的制度创新”[24]，也更加符合维护环境公益的根本要求。

诉前程序贯彻风险预防原则包括对环境公益尚未受损的风险制止和受损环境公益救济后避免再次受损。一方面，防范环境风险是行政机关的职责所在，诸如环境影响评价制度、排污许可管理制度、建设项目防治污染设施“三同时”制度等都体现了环境风险预防原则，对行政机关在行使环境行政执法权过程中的不依法履职行为，检察机关及时进行法律监督避免环境公益遭受损害；另一方面，检察机关在针对个案环境公益受损展开司法救济后，应推进环境治理能力与治理体系的完善，司法实践中出现的“河长+检察长”“林长+检察长”等新型环境治理机制，正是以个案环境公共利益救济带动环境治理体制更新，进而预防环境公益受损再次发生的制度实践。相对于已经立法确认的环境民事公益诉讼，当下预防性的环境行政公益诉讼尚未获得肯认，亟需补足环境行政公益诉讼的风险预防功能。

五、制度完善：诉前程序功能的具体落实

环境行政公益诉讼诉前程序功能的转变，反映在制度层面需要调整当下“检察机关立案调查—制发检察建议—结案或提起诉讼”的制度适用逻辑，肯认诉前程序在国家治理视域下的协同治理功能，具体措施包括：明确磋商程序的适用规则，有机整合诉前程序与诉讼程序功能；充分发挥检察机关的体制优势，建立诉前程序一体化管辖规则；增强检察机关在诉前程序中的调查核实能力，明确行政机关在诉前程序中参与磋商、配合调查的义务与责任；最后，检察机关通过诉前程序融入国家治理应秉持规范和适度的原则，对诉前程序协同功能予以一定的限制。

（一）明确磋商程序的适用规则

检察行政公益诉讼诉前程序协同功能的前提是充分的信息交互，应通过明确适用规则充分发挥磋商机制的信息交互作用。首先，应将造成环境公共利益受损风险的行为纳入法律监督范围，立法确认预防性环境行政公益诉讼。其次，在此基础上检察机关立案调查结束后，通过前置磋商程序分类处理。具体分为两类：其一，检察机关立案调查结束后，如果环境监管职权清晰，行政执法机关不依法履职行为明确，检察机关应召集涉案行政机关就环境公益受损情况、行政机关违法情况以及行政机关纠正违法行为依法履行职责的具体整改方案展开磋商，并按照磋商结果向检察机关制发检察建议。利用磋商程序确定检察建议具体内容可以平衡过去由检察机关单方制发检察建议时，为避免干预行政而出现的大量概括性履职检察建议，使其符合《办案规则》第75条检察建议应包含“建议的具体内容”之规范要求。其二，如果造成环境公共利益损害或损害风险的原因在于行政监管职权交叉、跨部门或跨地区联合执法、技术性障碍等不适宜制发检察建议的，检察机关可以启动独立磋商程序维护环境公益。磋商程序由检察机关启动召集，参与磋商的主体以相关行政执法机关为主，必要时检察机关应向同级党委和人民政府汇报并会同同级党委、人民政府共同磋商，其他参与磋商的主体可以参照《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》第10条关于检察公益诉讼听证会参加人的相关规定，酌情邀请人大代表、政协委员、专家学者及社会公众等参与磋商。

（二）建立跨行政区划案件的检察机关一体化管辖规则

落实诉前程序独立价值，尤其是协同治理功能，需要充分利用检察机关一体化办案机制予以保障。首先，应确立跨行政区划案件的一体化管辖规则。在环境公益救济方面，当下对于跨行政区划案件的集中管辖、指定管辖和共同上级机关管辖存在的共性问题即办案机关与环境公益损害结果地的分离，无法实现下级检察机关贴近案件事实、上级检察机关协调各方关系的优势共享。最高人民检察院在“万峰湖”案中探索创新出上下级检察机关一体化办案机制，能够在一个案件中充分发挥上下级检察机关的协同优势。建议修改《办案规则》第15条为“设区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂的案件。公益损害范围涉及两个或两个以上行政区划的公益诉讼案件，可以由共同的上一级人民检察院管辖，或由上级检察机关统一立案后，按照案件实际情况由涉案行政机关所在地检察机关联合办案”。由此，可以实现统分结合，对于执法标准不一、区域利益博弈等问题可由上级检察机关统一协调，对于调查核实、磋商程序以及制发检察建议可由基层检察机关具体负责。其次，对于独立适用磋商程序的案件，为打破部门本位主义造成的磋商阻力，办案检察机关决定独立适用磋商程序时应主动向上级检察机关备案，必要时上级检察机关可以共同参与磋商，利用检察机关的体制优势，促进相关主体达成一致意见。建议在《办案规则》第73条中增加第四款：“检察机关采用磋商方式维护受损社会公共利益或国家利益的，应向上级检察机关备案，必要時上级检察机关应协助办案检察机关协调相关各方形成整改方案。”

（三）完善诉前程序协同治理功能的保障性机制

诉前程序协同治理功能形式上构成了以个案公共利益救济为目标的跨部门合作集体，公共选择理论表明“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”，检察机关在协同治理过程中的组织者、协调者和保障者角色需要刚性保障。

目前规范层面仅赋予检察机关在行政公益诉讼中有限的调查核实权，且仅在《公益诉讼解释》第6条概括性地规定行政机关配合检察机关调查核实的义务但并未匹配违反该义务的法律责任，最高人民检察院2021年专门发布的《公益诉讼检察七条禁令》要求“不得违法采取限制人身自由或查封、扣押财产等强制性措施”。基于行政公益诉讼与刑事公诉的差别，强制性措施难免招致司法与行政强烈的对抗，不利于司法权与行政权的充分互动与治理合力的形成。因此，检察机关不宜对涉案行政机关采取刑事公诉调查中的各类强制性措施，但建议明确涉案行政机关参与磋商的法定义务、诉前程序中涉案行政机关对依法履职承担举证责任，同时明确涉案行政机关违反参与磋商法定义务以及不配合检察机关调查取证时，检察机关可行使向涉案行政机关的上级机关、上级检察机关以及同级党委、人大和政府予以通报的权力，并将行政机关参与诉前程序的情况纳入行政机关及领导人员的行政内部目标责任机制考核范围，保障诉前程序协同治理功能的落实。

（四）完善诉前程序协同治理功能的限制性机制

检察行政公益诉讼诉前程序功能从传统诉讼场域向治理场域的延伸，既有环境公共利益救济的现实迫切需要，也有新时代检察职能转变的内在动因，但本质仍体现为治理场域中的司法能动。但司法的谦抑性不可忽视，规范和适度的司法能动是保持司法权与行政权关系动态平衡的关键。检察机关诉前程序协同治理功能的发挥在实体上和程序上都应划定边界。

诉前程序协同治理功能的实体性边界包括公共利益的识别和不依法履职的判断标准。首先以法定的公共利益范围为限。诉前程序对公共利益救济的前提是法益客观存在。利益属于实定法的客观范畴，法律保护则是价值判断的结果，体现了立法者的主观选择[25]，纳入法律范畴的公共利益范围广泛，但适用检察行政公益诉讼司法救济的法益类型有限。《行政诉讼法》第25条规定了检察行政公益诉讼覆盖的公益类型包括：生态环境和资源保护等四大领域，后在《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》等部门法修订中拓展了检察行政公益诉讼的范围，检察行政公益诉讼对公共利益的救济首先以法定范畴为限。环境公共利益相较于其他类型公共利益的识别更为复杂，生态环境在立法层面受到还原主义影响而形成了以环境要素为区分的单行环境立法，只有将环境科学中的环境要素通过立法转换为法益，才具备获得司法救济的可能性。此外，环境公共利益的本质是环境要素的生态服务功能（生态价值），区别于环境要素同时具备的自然资源属性（经济价值），对于环境要素的自然资源属性一般通过产权制度及私益诉讼实现救济，检察行政公益诉讼应以环境要素的生态服务功能救济为限。

对行政机关不依法履职的判断以公益救济可能性为界限。根据《行政诉讼法》第25条，行政机关是否依法履职是检察行政公益诉讼起诉要件与司法裁判的核心。以环境公共利益救济为例，诉前程序协同治理功能强调结果导向，特别是职权交叉模糊、跨部门的协同执法、环境保护技术性障碍等，往往被视为行政机关依法履职的客观障碍，但诉前程序协同治理功能的价值恰恰在于通过形成治理合力以协助行政机关共同应对依法履行职责的主客观障碍。因此，阻却诉前程序协同治理功能启动的情形应只包括行政机关已经穷尽所有监管措施，或由于不以人的意志为转移的自然客观现象，包括气候、季节、距离、地质等符合自然生态规律的外在客观因素所导致的受损环境公益无法救济两种情形，本质在于环境公益的救济存在客观不能而无须借由司法判断和干预。

诉前程序协同功能的程序性限制包括及时的信息公开、磋商程序的期限设置以及民主听证程序的适用。首先，磋商本身的灵活性表明其缺乏审判机制的程序性约束，建议对磋商进行期限控制，同时以信息公开作为外部约束。从实践来看，适用磋商的案件往往案情复杂，需要协调各方利益，也难以通过一次磋商促使各方达成一致意见。因此，建议规定检察机关应在立案后一个月内会同涉案各方展开磋商程序，但不设置磋商程序的最长期限，而是每间隔一个月应将开展磋商的情况向上级人民检察院汇报，向同级党委、人大常委会和人民政府通报，并向社会公开，一方面督促检察机关及时推进磋商程序，另一方面督促涉案各方尽快达成一致意见，实现公共利益救济。其次，就独立适用磋商程序推动公共利益救济的案件，建议通过民主听证的方式检验效果并作为结案依据。从实践来看，诉前程序协同治理功能凸显公益救济结果导向和诉源治理思维，独立适用磋商程序的结案也应以公共利益最终救济的结果为判断标准，而判断的方式则可以通过民主听证的方式实现。2022年发布的《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》中明确，可以适用检察公益诉讼听证的范畴包括“整改方案是否科学合理、切实可行难以判断的”和“整改效果是否有效维护国家利益和社会公共利益需要评估的”等，建议增加一款：“独立适用磋商程序的环境行政公益诉讼案件，应当通过公开听证的方式评估环境公共利益是否得到有效维护，并以听证结果作为是否结案的依据。”

六、结语

检察行政公益诉讼诉前程序在实践中不断迸發出超越诉讼的制度张力，反映着检察机关通过法律监督职能与公益代表身份融入国家治理体系和治理能力现代化的时代愿景。本文以环境公共利益救济为例，通过对当下检察行政公益诉讼诉前程序规范、理论与实践的反思，提出了诉前程序功能的三重转变，并基于此提出了制度完善的建议，希冀能为检察行政公益诉讼制度的良性建构与运行助力，但检察行政公益诉讼诉前程序依然面临着公共利益的实体界定、司法能动与司法谦抑的动态平衡以及检察行政公益诉讼与其他公共利益司法救济手段之间的协调配合等疑难问题，这些都亟待更多的理论给养和学理积淀。

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（责任编辑：王铁军）