农民诉求的表达困境、阻滞因素与破解路径

王冉 陈小锋

摘 要：农民是乡村建设的直接参与者和受益者，从脱贫攻坚到乡村振兴，无论在哪个阶段，农民都会围绕乡村发展各个方面表达自身诉求。表达诉求并不意味着对乡村治理成效的全面否定，而是对乡村治理内容的一种映射，能够反映出乡村治理中存在的不足。本文分析了当前农民诉求的表达困境，探究了农民诉求表达的阻滞因素，并从坚持党的全面领导、发展社会组织、强化农民主体地位等方面提出了破解农民诉求表达困境的路径，以期为提升乡村治理效能、实现乡村振兴增添动力。

关键词：农民；诉求表达；乡村治理；主体地位

党的二十大报告指出，要巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴。这意味着要持续不断地推动农村建设以实现社会主义现代化的发展目标。国家资源的不断下沉为农村建设持续赋能，但是由于农村情况的复杂性，资源配置或者项目落地在农村需要变通执行，这样一来，农民围绕农村建设产生了多元化诉求。农民作为农村的主体，既是推动农村发展的建设者，也是农村发展成果的共享者。因此，有效的农民参与是推动农村建设的基本条件。诉求表达作为农民参与农村建设的途径之一，能够使基层政府准确了解农民权益缺口，及时回应民生之所需，在农村建设发展中发挥了重要作用。而囿于主客观因素，农民在表达诉求过程中存在一定的局限性。基于此，本文分析了当前农民诉求的表达困境，从农民、政府两个方面研究困境产生的原因，并探索新发展阶段农民诉求表达困境的破解路径。

一、问题的提出

2020年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，农村建设步入新的发展阶段，农民诉求的差异性逐渐变大，涉及各个方面。综合来看，农民诉求具有以下特征。一是目标性。诉求的产生具有强烈的问题导向，其出现是因为在满足主体某方面的需求上存在不足。二是多元性。随着乡村振兴的全面推进以及农民参与意识的不断提高，农民诉求日渐广泛，从单一的经济诉求转向精神文明等方面。三是互动性。诉求表达是一个“反映—回应”的过程，其中，基层政府、农村基层自治组织等是对农民诉求进行回应的主体，双方在解决诉求问题的过程中形成互动。

对相关文献进行梳理可以发现，当前学界对农民诉求表达的研究主要集中在以下方面。一是注重情境化研究，关注中央各类制度文本在农村这一场域的落实情境，讨论不同阶段，诸如城镇化建设、土地制度改革以及乡村振兴背景下的农民诉求表达情况。二是关注制度机制的建设，探讨政府的行为对农民诉求表达产生的影响，并从数字技术应用角度构建有效的诉求表达规则。三是研究农民诉求形成的原因，维权和治权成为回答“农民为何表达诉求”的主流解释。

尽管现有的文献丰富了农民诉求表达的研究视角，为本研究的展开提供了非常有价值的借鉴，但不难发现，已有文献倾向于不同情境下的个例研究，缺乏对农民诉求表达困境的共性解释。同时，从农民诉求的特征来说，静态的诉求表达困境分析难以解释诉求表达过程中出现的问题。因此，本文在以主体性视角描述农民诉求表达困境的同时也关注基层政府对诉求表达困境的回应与解决，系统地探析农民诉求表达的阻滞因素，并在此基础上提出相应的策略以解决农民诉求表达中存在的问题，提升乡村治理效能。

二、农民诉求的表达困境

随着基层治理体系不断完善，农民诉求表达的方式和程序愈加多元、規范。一方面，农民诉求表达方式多元化。基层群众自治、信访等体制机制以及政务服务平台的打造丰富了农民诉求表达的渠道，为农民诉求的表达提供了组织基础和制度保障。另一方面，农民诉求表达的程序规范化。数字技术与诉求反映受理相结合，简化诉求表达流程，从时限、程序等方面对诉求反映方和受理方进行规制，确保诉求表达的合法性、合理性。长效的基层诉求表达机制是农民表达诉求的前提，亦是公共部门行政价值的体现。现行机制下农民诉求表达渠道是否完全畅通仍值得商榷，农民诉求表达可能存在以下困境。

（一）利益关系复杂，权益主体模糊

日常生产生活中，农民诉求可能涉及衣食住行方方面面。在利益诉求上，农民诉求既包含了关于农村公共基础设施、基础保障、人居环境等与农村发展紧密相关的公共诉求，也包含了关乎农民个体现实利益的个人诉求，尤其在个人诉求表达上，有时会出现“多次上访”“越级向上反映”等问题。土地是农民赖以生存的基础，在土地制度改革背景下，多数农民享受到了改革带来的红利。但也出现了不少土地纠纷事件。一方面，失地农民要求进行经济补偿；另一方面，在土地确权过程中，由于人口增减、嫁娶、家庭分户等导致实际情况与登记信息存在偏差，土地的权属关系复杂，农民与农民、相关部门之间出现利益矛盾纠纷。

（二）农村基层群众性自治组织的悬浮运行

全过程人民民主不断发展增强了我国农民的主体意识，作为农村的主人翁，越来越多的农民认识到自身角色的重要性，积极参与农村建设，主动表达诉求、反映农村建设中存在的一些问题就是其参与意愿的体现。村民委员会是对村民进行民主管理的基层群众性自治组织，应及时向基层政府反映村民诉求。但是，在实际运转过程中，基层行政事务繁重，村民委员会更多担任着行政角色，忙于完成上级布置的行政事务，工作重心转移，对农民诉求缺少回应或者应付其诉求问题，与农民的关系越来越疏远，脱离农民群体，进而造成农民诉求表达不畅，产生表达困境。

（三）农民权利客体化与诉求主体性之间存在张力

国家持续不断地将资源下沉至基层，持续推动农村各项事业发展，让更多农民受益。农民成为受益者的同时，其权利却存在被动客体化的现象。尤其是与农村有关的公共事务上，一些村干部甚至会略过村民进行决议或过程中出现“走形式”现象，导致村民获取的信息资源相对匮乏，其自主选择权受到限制，农民被动客体化。这样一来，在关乎农民利益的公共事务上容易引发潜在利益诉求，影响政策或者项目落地，同时也会造成农民诉求表达过程中材料支撑不够、信息有限，加大了农民诉求表达难度。

三、农民诉求表达的阻滞因素

（一）部分农村管理规范性不足

农村作为一个充满复杂关系的治理场域，受传统意识和差序格局的社会关系网影响，部分农村管理缺乏一定的规范性。一方面，在农地关系上，由于传统的信息登记方式、内容规范性和科学性较低，预留了较大的利益空间，导致农民在土地利益问题上出现的纠纷较多，引发了诸多关系复杂的利益诉求。另一方面，村主任等人员选举上缺乏规范性。部分农村地区村干部的选举过程公开透明度不高，滋生了权力寻租等行为，导致有些村民对村干部的信任度不高，干群关系疏远，这成为诉求表达困境产生的原因之一。

（二）缺少代表农民这一群体的诉求表达组织

基层治理体系的不断完善，意味着多元主体应该加入基层治理过程中，进而推动治理水平和治理能力现代化。相对于城市，社会组织在农村这一治理场域的参与程度不高，尤其是在农民诉求表达上，专门化、专业化社会组织缺失，成為农民诉求表达困境产生的原因之一。从诉求主体来说，农民这一群体组织化程度较低，加之农民处于相对弱势的一方，其信息、资源的获取具有局限性，导致诉求表达多以碎片化的方式呈现。这样一来，诉求的时效性、完整性会受到较大的影响，造成诉求表达困境的产生。从治理主体来说，参与不足的社会组织不能有效分担治理压力，而基层政府精力有限，导致对农民诉求的回应具有一定的滞后性。

（三）农民自身因素影响诉求表达

首先，部分农民自身知识水平有限，难以提交诉求表达材料，往往需要他人代笔，这可能会造成诉求表达不够准确。除此之外，自身能力较低限制了对表达方式的选择，可能会提高农民的诉求成本。其次，部分农民的法律意识相对淡薄，对于“什么时候用法、如何用法”的认知模糊，导致其很少诉诸法律手段解决问题，基层政府成为农民诉求的主要回应者。表达对象的选择有误可能造成诉求处于“拉锯战”之中，影响诉求解决时效。最后，部分农民对公共事务的参与度较低以及对政策文件的感知度较低，也没有形成留存政策文件的习惯和意识，造成诉求表达材料短缺，影响诉求表达的完整性。

四、农民诉求表达困境的破解路径

（一）坚持党的全面领导，提高农村管理规范化水平

要坚持党对农村工作的全面领导，加强基层党组织建设，在乡村建设中坚持自治、德治、法治“三治”融合，运用现代化治理手段，推动村级事务管理规范化，提高各类信息掌握的精准度以及政策文件的宣传度和透明度。强化对村干部的全方位管理和监督，发挥好驻村第一书记和工作队的作用，对乡村治理中存在的问题及时整治，形成良好的干群关系，顺利推进政策或项目落地，降低基层行政成本。创新基层治理方式，利用数字技术为诉求的受理赋能，强调诉求受理过程中的留痕，以便于明确责任边界，减少诉求表达困境的出现。

（二）发展社会组织，协助农民表达诉求

正如里格斯所说：社会组织会对行政系统产生影响。合理定位的社会组织主动参与基层治理在一定程度上可以缓解基层政府的压力，提高基层治理水平。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的乡村治理体系，培育不同类型的社会组织参与乡村治理。在社会组织参与农民诉求事项上，应该根据诉求类型将社会组织分类，培育专业化、长期性的社会组织参与其中，而不是“救火式”参与。在农民诉求表达过程中，可以以自然村或村组为单位，社会组织扮演委托人角色，与农民形成“委托—代理”关系，整合其所属区域内的共同诉求向上级反映，降低诉求表达的碎片化程度，推动农民诉求有序表达，打破农民与政府之间的信息壁垒。

（三）强化农民主体地位，增强农民主体意识

在乡村振兴背景下，农民应不断增强主体意识，基层政府等治理主体也应调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性。一方面，要多措并举转变农民的意识，使其认识到自己不仅是各类资源的享有者，也是农村的建设者，应承担起共同推动农村发展的责任。农民要积极参与公共事务决策，积极行使个人权利，并对村干部的工作过程进行监督。另一方面，应充分发挥基层群众性自治组织的作用，健全村民自治、“四议两公开”制度，减少对村民自治的行政干预，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，使农民诉求表达的途径更加多元化，为农民诉求表达提供制度性保障。

五、结语

农民表达自身诉求是推动乡村有效治理的重要动力，农民的多元诉求可以反映出当前乡村建设中存在的不足，是乡村治理效果的映射。如何解决好农民诉求问题，是基层政府应该思考的重要议题，这不仅关系到农民自身的幸福感和获得感，还对基层政府的治理水平和治理能力提出了考验。因此，基层政府应化压力为动力，主动了解农民所需，及时回应农民所问，尊重农民意愿，有效解决农民诉求，以推动政府与农民之间形成良好的互动关系，提升乡村治理效能。

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[责任编辑：王芳玲]