“全国统一大市场”规划下“区域标准”的本体论探究

刘亚军 丛俊骐

内容提要：为服务“全国统一大市场” 规划，我国通过顶层设计赋予了 “区域标准” 全新的含义，并计划将其纳入我国标准化体系内进行构建。重塑 “区域标准” 的主要问题包括基础概念界定不清晰、运行机制不健全以及与现行法律体系衔接不流畅。“区域标准” 先天具备寄生性的特点，因此必须采用特殊的法律规定和运行程序加以规制。此外，“区域标准” 的构建还须考虑到如何与既有的国际相关规范相兼容。最终，“区域标准” 应起到促进我国产业发展、破除地方保护主义壁垒和提高民生水平的整体效果，确保我国实现区域范围内的协调发展。

一、构建“区域标准” 的顶层设计

“区域标准” 的传统含义是指依托于国家间签署的区域贸易协定而由缔约国共同参与制定的标准，或是区域性国际组织制定的可供全体成员共同采纳或参照的标准。①范荣妹主编：《标准化理论与综合应用》，重庆大学出版社2021 年版，第20 页。“全国统一大市场” 规划的出台标志着我国即将为“区域标准” 创造性地赋予新的含义，即依托于一国内部的行政区划，在区域内部制定、实施与流通的同时又与国家整体的标准化体系相互联动的新型标准模式。

本文试图探讨的问题是，围绕 “区域标准” 的整套运行体系应如何以可执行的方式被加以构建。具体而言，需要明确的问题包括：“区域标准” 的本质是什么？它如何融入现有的国内规范体系和标准化体系当中？它与现存的其他标准是否存在潜在性的冲突或竞合，以及能否通过机制性建设消除这些潜在障碍的发生？国家顶层设计对它的功能预期是什么，以及如何确保这种功能预期得以顺利实现？从动态运行的视角来看，它如何与国内标准化相关法律法规以及我国参与缔约的国际条约规则相对接？在经贸活动中它又如何正向促进内部经济循环与外部经济循环？在探讨上述具体问题之前，首先需要探究国家对“区域标准” 顶层设计的具体样态。

（一）国家宏观规划

早在2015 年，“区域标准” 就被学者提出并在我国局部地区进行试点，但首次以顶层设计的方式出现在国家宏观规划文件内是2021 年国务院出台的 《国家标准化发展纲要》（以下简称 《纲要》），该文件正式指出要将 “区域标准” 纳入我国现行的标准化体系当中。②参见 《国家标准化发展纲要》 第二十六条规定：“建立国家统筹的区域标准化工作机制，将区域发展标准需求纳入国家标准体系建设，实现区域内标准发展规划、技术规则相互协同，服务国家重大区域战略实施。”除缺失施政细则外，《纲要》 没有解决的重要问题是如何界定“区域” 概念。“区域标准” 介于“地方标准” 与“国家标准” 之间，但是从行政区划的角度出发，我国并没有超越省级以上的区域行政机构，③参见蔡之兵、张可云：《中国标准区域体系划分研究》，载 《学术界》 2014 年第12 期，第64 页。因此，推进“区域标准” 建设的主体单位就处于权责划分不清的状态，该状态下自然无法落实关于“区域标准”的建设。④刘莘编：《区域法治化评价体系与标准研究》，中国政法大学出版社2013 年版，第2 页。

2022 年印发的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称 《意见》）补足了这项缺陷。除其中的标准化建设条款外，⑤参见 《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》 第十六条及第十七条。《意见》 正式提出了区域合作机制建设并为 “区域” 作出了列举式的界定。⑥我国的 “区域” 概念具体包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域。参见《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》 第二十九条。“区域” 概念的明晰化是《纲要》 对“区域标准” 的设计可以顺利落实的基础。值得注意的是，《意见》 与《纲要》 对“区域标准” 建设的侧重点有所不同。《纲要》 侧重于对区域内部如何协调标准建设进行规划，即同属一个区域不同省份的标准化机构间如何消除地域壁垒进行合作。《意见》 则侧重于区域之间的协调，例如针对由同行业但位于不同区域的标准化机构出台的“区域标准”，标准化机构可以跨区域对标准认证结果进行相互承认。两份文件的问世代表了“区域标准” 将正式作为我国标准化体系中的重要组成部分参与到“全国统一大市场” 的建设当中。

（二）区域施政方针

宏观层面上，《意见》 和 《纲要》 拟定了 “全国统一大市场” 背景下构建 “区域标准” 的长期规划。在中观层面上，为了落实上述规划，需要明确具体的区域施政方针，以此为后续微观层面的法律规则构建提供方向性指引。

国家标准化管理委员会于2022 年印发的《服务国家区域重大战略实施标准化工作指南》（以下简称《指南》）肩负起了该项任务。《指南》 的创新之处在于其提供了“区域标准” 的构建框架，为后续制定微观规则打下坚实基础。框架的核心内容包含以下几点：第一，区域标准化体系构建要服务于 “全国统一大市场” 对 “区域标准” 的设计，二者是从属关系而非并立关系，因此对 “区域”概念的界定延续了《意见》 的规定。第二，所谓“协同” 建设区域标准化，具体分工是指由所在区域内的省级标准化部门自行协调的同时遵从国务院标准化部门的指导进行“区域标准” 制定工作。第三，适合普及至全国的“区域标准” 应转化为“国家标准”，只能体现区域特色而不适合在全国范围内广泛普及的标准应被制定为“区域标准”。第四，对“区域标准” 的符合性验证，即合格评定程序也应该打破跨省壁垒，形成区域一体化模式。⑦董乐群：《合格评定在中国》，中国标准出版社2020 年版，第124 页。第五，鼓励“区域标准” 与“国际标准” 的双向转化，这需要做到将“高水平开放” 的国家方针融入区域标准化建设的同时推动区域内的各类主体积极参与国际标准化建设。第六，区域内标准化机构应建立信息交互平台以提高信息透明度，降低信息壁垒。

《指南》 虽然无法直接指导“区域标准” 的机制性建设，但相较《意见》 与《纲要》，其无疑提供了区域标准化的工作方向。截至2022 年底，我国对 “区域标准” 建设的落实程度仍未能满足《指南》 要求，这表明构建区域标准化领域的微观规则迫在眉睫。⑧参见林文都、吴璐璐、郭芷贻：《长三角地方标准比对及区域标准一体化发展建议》，载 《中国标准化》 2021 年第19 期，第118 页。因为相关法律法规、部门规章及行政文件仍处于事实缺位状态，所以在进行微观规则的构建之前，必须厘清“区域标准” 在我国现行规范体系、标准化体系、国际贸易体系及区域建设协调体系中的各项具体问题。

二、规范体系中的“区域标准” 定位

（一）法律规范体系中的“区域标准” 界定

“区域标准” 旨在为所属区域提供一种对某些重要事态（行为或状态）进行合理定型的技术规范。在规范目的一致的前提下，“区域标准” 可以为立法提供 “合理事实” 的指引，为执法和司法提供有效率、低成本的 “合理事实” 的参考。⑨陈伟：《作为规范的技术标准及其与法律的关系》，载 《法学研究》 2022 年第5 期，第85 页。当 “区域标准” 从一种被设计的规范落实至一种实质的普遍存在，从而参与到社会治理的实践进程时，我们需要明确的是应该在什么样的规范体系下对其加以规制与评判。存在这样的疑问是因为“区域标准” 相较其他标准具有独特性，它同时受到多元规范的共同调节。⑩一个社会中存在着多元规范和多元秩序。现代法治理念已经不局限于法律之治，其他的多元规范体系在法治的主导下也发挥着其应有的功能和作用。刘作翔：《构建法治主导下的中国社会秩序结构：多元规范和多元秩序的共存共治》，载 《学术月刊》 2020 年第5 期，第104 页。在当前阶段，对“区域标准” 的规制主要依赖于以《意见》 《指南》 等文件为代表的国家政策规范及各省市地区等行政主体联合制发的规范性文件，⑪各区域往往依照本区域的合作诉求而制定这些规范性文件，因此这些规范性文件形式多样，较难抽离出统一共性。参见《京津冀区域共同制定地方标准有关事项的会议纪要》 《长江三角洲区域统一地方标准管理办法》 《关于共同建设粤港澳大湾区标准化研究中心战略合作框架协议》。下一阶段则是将由政策规范体系单向调控的“区域标准” 转向纳入法律规范体系。当其作为一种法律规范而普遍生效时，⑫关于标准被纳入法律体系当中发挥与法律相同的效果时，是否应被认定为法律的一种存在形式，至今仍存在理论争议。法律本位主义认为应以法律为基准判断标准的属性，也有学者从标准制定程序推导出标准并非法律的结论，或是从标准履行的规制功能，把标准视为法律规范的一种实质形式。参见宋华琳：《论技术标准的法律性质——从行政法规范体系角度的定位》，载 《行政法学研究》 2008 年第3 期，第36 页。笔者认为至少在国际法维度上，作为技术法规的标准被视为隶属于一国的法律规范体系当中，因为该项标准而导致的争端将直接导致一国可能因违背其所承诺的条约义务而招致国际法责任，进而被诉至WTO 争端解决机构。大量社会主体在对其灵活运用的过程中又会赋予其社会规范的事实地位。⑬参见刘作翔、王勇：《民主、自治与法治：“周期率” 问题再思考——关于国家与社会治理的一场学术对话》，载 《法学论坛》 2020 年第3 期，第5-18 页。这些特殊之处是诸如“国家标准” 等其他标准所不具备的特点。而当务之急是在法律规范体系当中对 “区域标准” 进行界定，使之在我国法律规范体系中获得与其他标准同等的法律地位而非独自游离于现行法律规范体系之外。

在法律规范体系中界定“区域标准” 必须明确其法律渊源所在。所谓法律渊源，就是“有效力的法律表现形式”。⑭刘作翔：《“法源” 的误用——关于法律渊源的理性思考》，载 《法律科学（西北政法大学学报）》 2019 年第3 期，第4 页。博登海默将法律渊源分为正式渊源和非正式渊源，正式渊源意指可以从官方法律文件的明确文本形式中得到的渊源，而非正式渊源意指那些具有法律意义的资料和想法，这些资料和想法尚未在正式法律文件中得到权威性的或至少是明文的阐述与体现。⑮依照博登海默的分类，正式渊源应包含宪法和法规、行政命令、行政法规、条例、自治和半自治机构和组织的章程与规章、国际条约及其他协议。非正式渊源则包含了正义标准、推理和思考事物本质的原则、个别衡平法、政策、道德信念、社会倾向以及习惯法。参见[美] E.博登海默：《法理学——法律哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987 年版，第395-396 页。“区域标准” 被率先以政策、非正式法律文件和行业习惯等形式加以构建，处于非正式渊源先于正式渊源的事实状态。要将之纳入法律规范体系中，就必须对其正式渊源加以构建。

关于如何构建 “区域标准” 的正式渊源，依照标准与法律的通常关系，“区域标准” 建设应遵循《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）规定，依法开展标准的制定、实施与执行工作。但是，我国现行《标准化法》 于2017 年修订通过，立法时间早于“区域标准” 的正式提出，这导致现行《标准化法》 中既无对“区域标准” 的强制性约束条款，也无推荐性指引条款。前者不会引发法律冲突问题，毕竟条款缺失的情况下，“区域标准” 自然不会与现行法律相抵触，但后者必须得到妥善解决。《标准化法》 的实施涉及国家对公权力的运用，需要遵循 “法无授权不可为”的基本原则。如果要将“区域标准” 纳入我国现行法律规范体系，就必须以立法的形式确认制定主体及其对应的权利与义务、实施程序、监督管理机制以及法律责任等方面的问题，否则将陷入无法可依的境地。

从条款角度出发，作为法律的《标准化法》 与作为行政法规的《中华人民共和国标准化法实施条例》 中需要全面增加 “区域标准” 的各项规定。具体而言，《标准化法》 中首先应将我国标准化体系内的五级标准制度替换为六级标准制度，在国家、行业、企业、团体、地方五层级外增加区域层级，并对所有涉及条款进行升级。

在标准性质上，应明确 “区域标准” 是否应作强制性区域标准与非强制性区域标准层级的划分。笔者的观点是“区域标准” 应统一规定为非强制性标准。理由是从立法目的视角出发，目前仅有国家标准存在强制性标准，这种设置的本意是为标准设立底线，违背了底线就代表依照此标准实施将无法确保公民最基本的合法权益得到保障。而作为底线的标准在同领域内存在一类即可，因此“区域标准” 无须介入其中。从贸易支撑视角出发，强制性国家标准在世界贸易组织（以下简称WTO）体系下被视为 “技术法规”，应遵循 《技术性贸易壁垒协议》 相关规定予以对外通报，且WTO 各成员国均负有削减技术法规数量以降低贸易壁垒的条约义务。这种义务不会因为成员国将“技术法规” 的层级从国家级下放至区域级而有所削减，因此，从履行国际条约的角度出发也不适宜在“区域标准” 一级设立强制性标准。

在制定原则与目的层面，条款应明确 “区域标准” 相较其他标准的独特性所在。此外，“区域标准” 相较其他标准的特色在于满足一定前提的情况下，它可以向其他标准转化。例如，该标准可以普及至全国，从而转化为国家标准，而这种转化需要在法律层面而不仅仅是行政层面得到确认以作为法律依据，因此，《标准化法》 中应该增加相应条款。

在标准实施层面，条款应明确“区域标准” 的标准公开机制。制定标准后必然涉及标准的社会推广，对于部分企业或团体而言，封闭式标准或许更符合其自身利益，但在区域层级进行普及的标准必然会采用开放式标准的模式，何况提高透明度同样也是我国建立“高水平开放” 标准化体系的重要目标。⑯参见刘智洋、韩振国、王淼：《RCEP 技术性贸易措施落地实施对策与建议》，载 《标准科学》 2022 年第10 期，第24 页。但采取何种方式对外公开 “区域标准” 是值得探讨的问题，具体而言可以概括为是否仿照国家标准与地方标准的模式建立区域标准信息公共服务平台。以目前的实践而言，所有参与标准制定的区域内省级标准化部门在各自省内的地方标准公布平台同时公布相同的标准即可视为区域标准。但存在的一项弊端是它无法覆盖具有区域性质的团体标准与企业标准，因为标准的供给除政府部门主导的情况外，市场主体有时也会参与其中甚至独立运作，依赖地方标准的平台会错漏这一部分标准的信息公布，即使在企业或团体标准各自的信息公布平台进行发布，也会加深 “区域标准” 的碎片化结构，不利于“区域标准” 作为我国标准化体系中独立一级的标准而存在。笔者认为，除现有的公布方式外，“区域标准” 应建立自身的标准公布平台并且在《标准化法》 中对此予以规定。

（二）其他规范体系中的“区域标准” 界定

规范体系是弥补法律体系局限性的一个新结构体系和新理论范式，是国家形成法律体系之后，在一个更加广阔的社会结构领域中，从国家和社会治理的视角对各种规范内容、种类的涵括和整合。⑰在规范体系框架下，我国各类规范可被归类为法律法规、党内法规、党的政策、国家政策与社会规范五种类型。刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度构建》，载 《中国社会科学》 2019 年第7 期，第87 页。在规范体系的范式里，“区域标准” 同时受到法律规范、政策规范与社会规范的多重规制。

“区域标准” 的构建相比其他标准有着更为明显的政策导向，即服务于全国统一大市场的国家规划。政策规范对“区域标准” 的界定也同样分为两个层级：一是国家总政策层级，二是国家具体政策。在总政策层级，政策规范形成了党的政策与国家政策的统一，例如《意见》 由中共中央和国务院共同发文，《意见》 中对区域标准化建设的设计体现了党的政策与国家政策的共同规划。⑱参见前引⑰，刘作翔文，第97 页。在具体政策层级，由国务院或其下属部门出台的例如《纲要》 《指南》 等政策类规范已经为“区域标准”塑造了雏形。而真正决定“区域标准” 实践样貌的政策类规范多为省市级行政机构间通过区域协同共同设立。⑲这些规范符合行政规范性文件的定义。参见 《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》。以长三角区域为例，“三省一市” 的行政部门共同制定、发布了《长三角地区标准一体化工作制度》，并以此为依据准备在各行各业开展具体的 “区域标准” 制定工作，且已经取得初步成果。但是，省、市、县层级所发布的行政政策类规范是否隶属于国家政策至今存在理论争议，这个问题的答案关系到 “区域标准” 是否已经完全被纳入政策规范体系。⑳参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载 《现代法学》 2016 年第2 期，第30-42 页。有学者认为数量众多的行政规范性文件早已在事实层面承担了国家政策的推广与执行功能。㉑参见罗豪才、宋功德：《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009 年版，第465 页。功能主义认为包含法律在内的各类规范均为政府的工具，其核心在于发挥管制和促进功能，以便达到既定的行政目的。㉒参见[英] 马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013 年版，第85 页。而具有即时回应性与灵活性的规范性文件是由功能主义推演出来的具象表达。㉓参见刘启川：《责任清单编制规则的法治逻辑》，载 《中国法学》 2018 年第5 期，第106 页。也有学者指出，“文件引领、法律跟进” 的治理模式在我国有着深厚的历史根基。㉔参见薛小蕙：《法律-文件共治模式的生成逻辑与规范路径——基于四十年教育规范性文件的考察》，载 《交大法学》 2021 年第1 期，第110 页。这些论述反映了随着各区域的自行探索，“区域标准” 正在以一种惯常的模式逐步融入我国的政策规范体系当中，只是当前因法律规范体系对“区域标准” 的界定尚不清晰，导致政策与法律在构建“区域标准” 问题上未能形成有效联动。

“区域标准” 是面向社会整体开放的标准，区域内包括自然人、法人在内的任何私主体都有权利参与“区域标准” 的制定、使用及修改，只是目前具体的参与程序取决于区域内各联合行政部门决定适用的相关规范，而不是由法律规范统一规制。在“全国统一大市场” 的规划下，“区域标准”肩负着在市场层面消除各类隐性壁垒的职责，这就决定了其必须具备社会规范的性质。“区域标准”被视为社会规范体系下的子类，其原因有两点：第一，“区域标准” 所涉及的相关规范会被作为一种产业领域或贸易领域中的商事习惯加以运用，例如《贵金属饰品镶嵌术语》 作为粤港澳区域团体标准，以商事习惯的形式规制了其行业内的术语运用。第二，社会组织也是创制“区域标准” 的主体之一。㉕参见龚贺、盛立新、陈培叶：《社会治理中标准与法律法规政策的协同机制研究》，载 《标准科学》 2017 年第12 期，第85 页。必须要承认，这在当前现实情况下不是必然的，社会组织究竟是主导制定还是参与制定抑或是不能参与制定 “区域标准”，这主要取决于区域通过规范性文件所自行确立的 “区域标准”制定模式，但至少在某些区域内，社会组织可以参与其中。例如，粤港澳大湾区标准创新联盟即是这样一种社会组织，该组织由社会团体、高等院校及企业等各类非政府机构组成，进行 “区域标准” 的制定，反映区域内的共同利益。按照法治化要求，社会规范的制定要遵循合法性与合理性原则。对于这些私主体制定的 “区域标准”，既要尊重其 “自治性” 的特征，也要确保其在法律规范的框架下按照政策引导的方式运行，完全放任自流无法保证其会满足《意见》 所规划的打破区域壁垒的功能设计。笔者赞同应将私主体制定的 “区域标准”，即区域团体标准或区域企业标准引入社会规范备案审查制度当中，塑造 “井然有序” 与 “生机勃勃” 的理想样态。㉖参见刘作翔：《论建立分种类、多层级的社会规范备案审查制度》，载 《中国法学》 2021 年第5 期，第152 页。具体而言，应依照《社会团体登记管理条例》，使私主体制定的 “区域标准” 受其业务主管单位事先审查，同时由其登记管理机关进行年度复审，以保证对作为社会规范的“区域标准” 进行合理纠偏。㉗参见刘作翔：《构建分种类、多层级社会规范备案审查的具体机制》，载 《法学论坛》 2022 年第2 期，第47-48 页。

三、标准化体系中的“区域标准” 定位

（一）“区域标准” 与“地方标准” 的关系

“区域标准” 与“地方标准” 之间既存在概念上的交集，又存在各自的子集。以目前实践为例，2020 年京津冀区域正式公布了三地协同立项的《医学检验危急值获取与应用技术规范》 作为区域共同标准。从实际效果出发，该项标准的成功设立反映了整个京津冀区域在此技术领域内的共同利益与立场，也符合后续出台的《指南》 中对“区域标准” 的指导性规划，因此，该项标准完全可以被视为“区域标准” 的模板式实践。但同时从程序角度出发，制定该标准采取的做法是京津冀三地的标准化部门以制定“地方标准” 的程序发布在各自的地方标准信息平台，只是在发布前通过区域内部协商的方式确立了三地协同立项、共同编制的行事方针，因此，该项标准既是京津冀地区的“区域标准”，同时也是三地各自的“地方标准”。出现此类竞合的情况缘于“区域标准” 自身的寄生特性，“区域” 概念如果没有行政实体的支撑则不可避免地会导致“区域标准” 寄生于现存的其他标准，当它寄生于“地方标准” 时，二者则产生“交集”，除此情况外，二者即为相互独立的两类标准。

但是，《医学检验危急值获取与应用技术规范》 作为成功落地的个例并不代表 《纲要》 与 《意见》 所作的顶层设计能得到完全实现并可以照此方式进行其他“区域标准” 的推广。其中的症结在于，区域内部的协调方式并没有完成机制化建设，不同区域之间的壁垒也依然存在。它表现为参与协同立项的主体并不稳定。首先，标准的制定未必是由以各地市场监督管理部门为代表的标准行政部门进行主导，还可能是由标准所涉及的专业领域部门进行制定，例如工信局会制定通信领域的相关标准。当进行“区域标准” 的协同立项时，某一技术领域的协同成功并不代表该区域已完成协同机制的建设，只有当此机制形成规范化指导规则并可以普及至区域内任何领域的标准制定时，“区域性地方标准” 才能做到规模化的推广。此外，地方协同式“区域标准” 制定仍然存在着一些执行层面的具体问题，例如标准制定时间过长。标准随着当下经济发展状况与社会现实需求而生，因此先天具备时效性。区域协同立项需要兼顾复杂的各方利益和习惯，协商研制过程繁杂，较之单纯的“地方标准”，制定周期会有所延长。此外，标准并非制定完成后便一劳永逸，还涉及后续的更新与修订。根据我国“十四五” 规划，到2025 年底，标期应缩短至18 个月为一周期，以便保持标准的生命力与时效性。而“区域性地方标准” 的采取分头发布的做法，将导致后续对标准的维护可能会出现各地方政府部门及标准化机构间的分歧与差异，除非针对同项标准进行区域内的二次协商，而这一切均依赖于一套稳定运行的区域协同机制，这将是未来一段时间我国标准化建设的重要工作目标。

（二）“区域标准” 与“团体标准” 的关系

“团体标准” 指依托于学会、产业技术联盟等社会团体自发研制的标准类型。依据 《指南》 规划，我国的标准化建设应促进社会团体依据区域产业协同发展需要进行 “区域性团体标准” 制定，并鼓励区域内各团体积极参与各类国际标准化组织，对外推广我国的 “区域性团体标准”。这是将“区域标准” 建设从政府主导延伸至市场主导的一种尝试。通常来讲，以 “团体标准” 为代表的市场标准相较其他标准具有更严格的技术指标，当它与“区域” 概念进行整合，代表国家期待以“团体标准” 助力区域产业集群发展的方式促进市场的良性发展。

但是，既然由市场主导，那么 “区域性团体标准” 就无法完全依照政府规划所预设的路线发展。毕竟市场对 “区域” 的理解依托于商业需求而非行政规划，因此，《意见》 所列举的区域范围可能无法与“区域性团体标准” 中的区域范围精准对应。例如，华北标准战略联盟的区域覆盖范围在 “京津冀” 的基础上额外增加了山西与内蒙古。㉘参见王娟、徐静萍等：《标准信息联盟式创新服务模式研究——以华北区域标准战略联盟为例》，载 《中国标准化》 2018 年第5 期，第87 页。政府不会介入其中干预具体的标准制定事项，会做的只是为区域内各类社会团体提供充分的交流沟通平台以促进潜在的 “区域性团体标准” 合作。引导“区域性团体标准” 服务于区域产业集群发展仍需后续的实施细则。笔者认为，将其按照社会规范进行备案审查是一种值得尝试的方式。此外，虽然制定区域团体标准程序各异，但应确保符合最基本的正当程序原则，做到程序公正、有效参与、程序公开等基本事项。㉙曾祥华：《论技术标准制定程序的正当性》，载 《法学论坛》 2023 年第3 期，第143-146 页。对于“区域性企业标准” 也是同理，因此不再赘述。

（三）“区域标准” 与“国际标准” 的关系

一国标准的来源除了由技术专家组依照本国法定程序或行业规范参与制定外，还有一条不可忽略的途径，即对 “国际标准” 进行国内转化。㉚中国合格评定国家认可委员会编：《法律法规对合格评定认可的采信》，中国标准出版社2019 年版，第9 页。相较于传统西方技术强国，我国作为后发国家，标准化领域起步较晚且根基较薄，反映在数据上即我国的国际标准转化率仅为75%，而发达国家的平均转化率超过90%。通过转化国际标准进行标准移植的优势在于节约时间成本，提高效率，避免出现“重复造轮子” 的情况。㉛刘智洋、王嘉宁：《“十四五” 时期国际贸易规则新态势对我国技贸措施工作的影响及对策建议》，载 《标准科学》 2021 年第5 期，第20 页。

“区域标准” 致力于促进区域产业技术发展，而除新兴技术外，所对应的产业技术往往已经存在相应的国际标准，因此，构建“区域标准” 的转化机制是十分必要的。目前我国转化的国际标准主要集中于国家标准和少部分地方标准，因社会团体和企业可以直接作为市场主体参与国际标准制定活动并表达自身诉求，且 “团体标准” 与 “企业标准” 本身不具备强制性，因此不需要直接转化。而 “区域标准” 具备市场与政府双重主导的特点，因此，其转化程序无法直接移植既有规定，在此方面需要相关法律法规予以完善。此外，《指南》 鼓励 “区域标准” 与 “国际标准” 的双向转化，这就需要我国存在稳定的“区域标准制定主体” 参与国际标准化活动，而当下“区域标准” 仍采取多方主体协同制定的方式，这种情况下，“谁能代表区域” 成为有待解决的问题。笔者认为在这一问题上应以市场主体为主、政府主体为辅。这也符合国际通例，域外甚少对标准化活动进行政府直接干预。㉜于连超：《标准支撑法律实施：比较分析与政策建议》，载 《求是学刊》 2017 年第4 期，第96 页。且市场主体比政府主体更易融入国际标准化活动。

四、条约义务下的“区域标准” 定位

（一）“区域标准” 如何落实WTO 义务

在国家内部流通的标准除不得违背本国相关的法律法规及部门规章外，同时不得违背该国对外签署的国际条约、公约及双边或多边协议等国际法义务。“区域标准” 被正式纳入我国标准化体系后同样需要遵守相应的国际规范。其中，WTO 体系下的 《技术性贸易壁垒协议》（Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT）是协调跨国贸易中各国标准化差异的基石性文件，我国需审慎对待该文件与“区域标准” 的兼容性问题。㉝WTO,Committee on Technical Barriers to Trade,Fourth Triennial Review of the Operation and Implementation of the Agreement on Technical Barriers to Trade under Article 15.4,G/TBT/19,dated 14 November 2006,available at www://docsonline.wto.org.

TBT 要求一国的标准不得对国际贸易造成不必要的障碍，这是针对“国家保护主义” 行为的限制，通常适用于一国的技术法规（强制性标准）。“区域标准” 虽然没有被《标准化法》 赋予法律强制性，但 “区域” 内各地方政府不得通过限制准入等方式强制推行 “区域标准”，否则将违背TBT义务。此外，“区域标准” 的制定过程需要遵守TBT 附件3 《关于制定、采用和实施标准的良好行为规范》 中的相关规定，具体而言，主要义务包括以下几项：第一，制定的“区域标准” 若存在对应的“国际标准”，应在其基础上进行修订。第二，“区域标准” 不得采用描述特征的方式制定，否则会产生被滥用为隐性贸易壁垒的可能。第三，“区域标准” 同样需要保持一定的透明度以削减信息壁垒，应WTO 其他成员国要求提供国际通用语言版本。

（二）“区域标准” 如何助力RCEP 倡议式条款

《区域全面经济伙伴关系协议》（Regional Com-pvehensive Economic Partnership，RCEP）已正式生效，㉞都倩仪、郭晴：《RCEP 生效对全球经济贸易中长期影响研究》，载 《亚太经济》 2021 年第1 期，第65 页。RCEP 第6 章“标准、技术法规和合格评定程序” 章节中同样涉及了部分与一国内部标准化建设相关的条款。㉟杨国华：《论RCEP 与WTO 规则的关系》，载 《国际商务研究》 2021 年第5 期，第4 页。对此可以进一步细分为对缔约国具有约束力的强制性条款与不具有约束力的倡议式条款，其中“强制性条款” 多数采纳了TBT 已有的相关规定，㊱See Haifeng Deng,Jie Huang, What Should China Learn from the CPTPP Environmental Provisions,Asian Journal of WTO &International Health Law and Policy,Vol.13,Issue 2,2018,p.522.但“倡议式条款” 是RCEP 独创的高水平合作条款，需要各缔约国依托本国标准化发展水平积极参与其中，㊲肖琬君、冼国明：《RCEP 发展历程：各方利益博弈与中国的战略选择》，载 《国际经济合作》 2020 年第2 期，第21 页。“区域标准” 的体系性构建也应考虑到助力RCEP 倡议式条款的落地实施。

具体而言，若其他缔约国提出请求，我国不仅需要提供“区域标准” 本身的信息，还需要额外提供与“区域标准” 制定程序相关的信息。这样既有助于增加对外贸易过程的信息透明度，也是在鼓励其他缔约国政府或跨国企业参与我国 “区域标准” 的制定过程，通过这种方式制定的标准代表了参与跨国贸易各方的共同利益，是“高水平开放” 的具现，这种做法也得到了《中华人民共和国外商投资法》 的确认。但是，要履行该项义务首先需要我国存在稳定的“区域标准” 制定程序，这种程序必须是规范化的流程并可以在各个区域和领域进行复现。迄今为止我国产出的 “区域标准”多为试点化的结果，各地区制定标准的程序也并不完全一致。如何将“区域标准” 的供给从一种特殊的“例外” 转变为一般性的规范是下一阶段需要解决的问题。

（三）“区域标准” 如何对接CPTPP 规则

我国已于2021 年9 月16 日正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），该协定一旦对我国生效，我国则负有遵守其第8 章“技术性贸易壁垒” 章节内条款规定的法律义务。从风险防控的角度考虑，我国应在预研过程中对“区域标准” 设计与CPTPP 的条款要求进行符合性验证。

CPTPP 通过采取吸纳部分TBT 条款而非另立条款的方式避免对标准相关事项作出创新性的强制性规定。㊳See Han-Wei Liu,Ching-Fu Lin, The Emergence of Global Regulatory Coherence: a Thorny Embrace for China,University of Pennsylvania Journal of International Law,Vol.40,Issue 1,2018,p.179.但是，对标准的验证环节，即合格评定程序，CPTPP 作出了具体而严格的要求。㊴See Collins C.Ajibo,Samuel I.Nwatu,Festus O.Ukwueze,et al., RCEP, CPTPP and the Changing Dynamics in International Trade Standard-Setting,Manchester Journal of International Economic Law,Vol.16,Issue 3,2019,p.427.其中，CPTPP 要求合格评定程序应以近似成本价格执行，也就是说，应消除合格评定机构的营利属性。㊵See CPTPP article 8.6.15.从消除贸易壁垒、降低跨国贸易成本的角度考虑，这是有必要的，但是“区域标准” 的特殊性使得该项要求存在一定障碍。到目前为止，没有独立检验 “区域标准” 的合格评定机构，“区域标准”的寄生性导致它采用的合格评定程序依托于被寄生的标准，例如“区域性地方标准” 会以“地方标准” 的形式进行合格评定程序。消除合格评定机构营利性的做法或许可以在由政府主导的“区域性地方标准” 进行推广，毕竟国家可以通过财政拨款的形式保障国有的认证部门正常运作，但对于由市场主导的“区域性企业标准” 该如何落实？第三方合格评定机构依托市场利润而生存，当其不再营利时，如何保障“区域性企业标准” 等市场标准的合格评定程序顺利进行？这是我们在未来必须解决的问题。

五、域内协调视角下的“区域标准” 构建

（一）区域联动与优势产业促进

观察京津冀区域试点采用的模式可以得出的初步结论是，我国“区域标准” 需要寄生于现有的各级标准。如果未来“区域标准” 建设正式采用这种模式，就必须对其合理性作出解释，即采用寄生式的“区域标准” 相较原有的模式，其优势或必要性在于何处。

笔者认为核心因素在于“区域标准” 是为我国国家产业政策量身定制的标准化配套措施。我国幅员辽阔，地区间风土人情不同，资源优势各异。在这种情况下，解放生产要素的最优解是发挥各地区的比较优势去建立产业政策，㊶参见覃成林、张华、毛超：《区域经济协调发展：概念辨析、判断标准与评价方法》，载 《经济体制改革》 2011 年第4 期，第36 页。而针对产业政策的宏观规划，采取区域联动的效果要优于区域趋同，因此，配套的标准化措施需要有着发挥其区域产业政策 “特殊性” 的功能，这是 “区域标准” 相较需要在全国范围内广泛普及的“国家标准” 和“行业标准” 不可替代的能力。优势产业分布与行政区划的不完全重合又导致了“地方标准” 无法完全服务于国家产业政策，因为在“地方标准” 的制定逻辑中，是否符合本地区现实需求的优先级高于是否符合国家区域产业规划的标准化需求。㊷这一客观现实更为适应现代市场经济发展要求，但同时也会对政府驱动式的 “区域标准” 制定及推广造成阻碍。参见宋华琳：《当代中国技术标准法律制度的确立与演进》，载 《学习与探索》 2009 年第5 期，第19 页。通过多方协商整合而成的“区域性地方标准”，使地方政府在标准化层面对区域产业政策提供支持与帮助。“团体标准” 和 “企业标准” 作为市场主导标准的代表，是否区域化完全取决于民间主体的商业需求，这种商业需求的扩张与区域产业规划的推进是双向促进的，㊸参见张月义、虞岚婷等：《“标准+认证” 视角下制造业区域品牌建设企业参与意愿及决策行为研究》，载 《管理学报》 2020年第2 期，第291 页。“区域性团体标准” 与“区域性企业标准” 先天有助于促进区域内优势产业的发展。因此，构建 “区域标准” 是优化我国区域产业政策的有效措施。

（二）区域协调与破除地方壁垒

“区域标准” 应服务于 “全国统一大市场” 的整体规划，而 《意见》 的工作原则部分指出，要破除各自封闭小市场和自我小循环。在这方面，构建“区域标准” 的进程必然会打破三重壁垒以推进“全国统一大市场” 的建设。

第一重壁垒即各个层级中标准制定部门与标准管理部门的壁垒。标准的制定与维护是专业性极强的工作，以市场监督管理部门为主管机关的标准管理部门无法亲自制定每一个领域的标准，将其委托给专业对口的部门进行制定是应该进一步推广的做法。而制定“区域标准” 往往涉及多方参与主体且此前并无合作基础与固定的合作方式，原来由某个标准管理部门牵头或规划、专业技术部门执行的旧方式无法完全解决“区域标准” 制定的新问题，因此，一套足以跨越省市行政区划之间内部部门既有壁垒的“区域标准” 制定协调机制是必要的。该机制一旦正式完备，不仅标准制定部门和标准管理部门之间的第一重壁垒得以打破，而且不同省市等行政区划内标准制定机构间的第二重壁垒也将随之破除。

第三重壁垒即 “区域” 与 “区域” 间的壁垒。以常理而言，某一 “区域” 制定的 “区域标准”不适宜跨区域进行适用，否则将模糊“区域标准” 与“国家标准” 间的界限。但是，某一区域内关于制定标准采用的程序、标准协调机制甚至是标准内容本身等信息都是其他区域可以参考的，“区域” 与“区域” 间可以互为试点、择优学习。同时，仿照其他标准构建“区域标准信息平台” 可以使不同区域间标准化信息的流通更为顺畅。这些非硬性合作方式至少可以削弱“区域” 之间的壁垒。

六、“区域标准” 体系化建设的理论指导

根据联合国官方定义，与标准相关的事项是隶属于科学技术活动的子概念，因此一些将技术视为研究客体的分析理论同样可以在对部分概念进行合理限缩后适用于对标准的分析。㊹联合国教科文组织（UNESCO）认为，科学技术活动可细分为研发开发、科教培训与科技服务三部分。而科技服务则包含了与技术相关的标准事项，参见https://zh.unesco.org/.“技术批判理论” 以极为审慎的态度审视“宏观技术体系” 内任意子模块在社会情境下的权利关系及其影响，该理论亦可用于分析区域标准问题。

在构建“区域标准” 问题上，依靠这一理论所提供的视角可以预警“区域标准” 体系化建设可能产生的一系列负外部性影响并及时规避。依照该理论观点，构建“区域标准” 并不是一个价值中立的行为，其构建情境决定着其价值取向及利益导向，因为任何 “中性” 的设计都包含了潜在的“无意识的偏好”，小至剪刀的无意识右手便利设计，大至整个标准化体系的整体性设计，皆是如此。㊺[加] 安德鲁·芬伯格：《技术体系：理性的社会生活》，上海社科院科学技术哲学创新团队译，上海社会科学院出版社2018年版，第3-7 页。这一观点似乎与直观的常识性理解相悖，至少从表面上看，无论是《纲要》 还是《指南》 中的文本描述都只是将“区域标准” 当作一项“价值中立” 的及“侧重工具性质” 的普遍规则，用以便利各项贸易要素在区域内自由流通。然而这一“中立” 的表象之下，其本质性内核的根本运作原理及最终的实践落实是否同样 “中立” 是非常可疑的。“技术批判理论” 旨在点明这些 “可疑” 所反映出的表里背离的实质情况，这种背离源自人类在本体论意义上的 “有限性”。作为人类，我们只能对属于自己的系统采取行动。我们诞生于我们在很大程度上认为是理所当然的文化世界里，我们在系统中作出的任何改变以某种形式从 “他者” 回馈给我们，例如，愤怒引发愤怒，善举激发善举，等。简而言之，我们是有限之人。我们的有限性在作用与反作用的相互性中体现出来。而技术体系却并非如此，技术本身是客观存在且无限延展的，人类通过技术作用于一个对象时很少体验到反馈，即主体无视了关联性。当技能性知识和日常经验不断交流时，就把从技术方法的运用中所吸取的教训融入传统，把无限的技术活动局限于有限的人类系统当中，这就是“标准化” 的实质。

从这一视角我们可以理解，在顶层设计中，“区域标准” 单纯是作为标准化领域中现代化建设的一部分被设计出来用以更好地发挥工具效能，以从整体层面打通国内标准化壁垒，助力“全国统一大市场” 的建设，进而促进社会福祉的增长。而在微观的执行层面，“区域标准” 被真正创制出的情境完全异于制定宏观计划时的设想，这种情境究竟是何种样态取决于以下要素：谁真正参与了“区域标准” 的制定？通过何种程序代表何种利益而制定？为何种目的而制定，以及制定完成后又将如何运用？当我们试图回答这些问题时就会发现似乎无法提供一个精准且固定的答案。这些问题的不同答案塑造了不同的情境，而不同情境又决定了“区域标准” 的真正价值取向而非《纲要》 及《指南》 赋予它的价值取向。例如，我们只能确定 “区域标准” 的制定者是专业技术人员，其参与制定的合理性缘于 “让专业的人做专业的事” 是对效率与整体正义的最优表达。㊻参见刘永谋：《安德鲁·芬伯格论技治主义》，载 《自然辩证法通讯》 2017 年第1 期，第124-129 页。而其社会身份可能是地方政府下属的标准化部门专家，也可能是区域内私营企业或产业联盟的技术代表，这两种不同身份完全可能影响其参与制定的“区域标准” 是致力于打破壁垒还是塑造壁垒。

总之，“技术批判理论” 让我们从顶层设计所描绘的美好愿景中抽离出来，以一种更现实的视角观察“区域标准” 的实践逻辑，清醒地认识到理论设想与实践逻辑间可能存在的背离现象并针对性地加以约束防范，两者相结合才能制定出真正服务于“全国统一大市场” 规划、服务于良性社会治理、服务于人民共同利益的“区域标准”。