“昆蒙框架”下的中国生物多样性保护

胡理乐 陈建成 张鹏骞

加拿大蒙特利尔当地时间2022年12月19日凌晨， 《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议正式通过“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”（简称“昆蒙框架”）。

在大会主席国中国的引领和推动下，参与COP15的196个缔约方在“昆蒙框架”目标、资源调动、能力建设等关键议题上达成了一致，为未来10年乃至更长时期全球生物多样性治理指明了方向，擘画了新的蓝图。

在“昆蒙框架”下，中国的生物多样性保护向何处去？

人类最具挑战性的承诺

根据联合国《生物多样性公约》，生物多样性是生物（包括动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因3个层次。生物是人类社会永续发展必不可少的资源宝库。全球约50%的GDP产出与生物多样性有关，近40%人口的生计依赖海洋生物多样性，用于治疗癌症的药物约70%来源于动植物。

然而在过去的100年里，人类活动使得物种灭绝速度是自然灭绝速度的百倍以上。联合国环境规划署于2021年2月发布的《与自然和平相处》报告指出，生物多样性丧失是人类面临的三大环境危机之一。联合国秘书长古特雷斯严辞警告，自然和生物多样性的丧失会让人类付出惨痛的代价。

全球自然生态系统退化加剧，生物多样性急速锐减，保护工作总体进展缓慢，生物多样性保护急需加大力度，全球各国雄心提振刻不容缓。

“昆蒙框架”是一个兼具雄心和务实平衡的框架，描绘了“至2030年转变人类社会与生物多样性的关系，并确保到2050年实现人与自然和谐共生”的愿景。

该框架为2050年确立了4个目标，规定了至2030年的23个行动目标，包括：至少保护和恢复30%的陆地、内陆水域、沿海和海洋区域，外来入侵物种的引入定居率至少降低50%，停止人为导致的已知受威胁物种的灭绝，将生物多样性充分纳入相关政府部门的政策和规划，加强生物多样性科研和监测能力，确保决策者、从业人员和公众能够获取最佳数据、信息和知识等。

《生物多样性公约》第十次缔约方大会制定的“爱知目标”提出，到2020年“将至少17%的陆地以及10%的海洋纳入自然保护地”。尽管绝大多数缔约方積极制定了本国的生物多样性保护政策和行动目标，在生物多样性主流化等领域取得了显著进展，但生物多样性丧失趋势尚未得到根本扭转，生物多样性仍以人类历史上前所未有的速度在全球范围恶化，大部分国家都没有完成目标。

在此基础上，“昆蒙框架”提出到2030年有效保护和养护至少30%的陆地、海洋生态系统这一承诺，意味着在未来10年，需再将超过13%的陆地和20%的海洋纳入保护范围。要实现这一目标，具有极大的挑战性。

这是人类有史以来对环境和生物多样性保护最具挑战性的承诺。

根据世界自然保护联盟（IUCN）和世界保护地委员会（WCPA）对科学文献的全面审查， 到2030年把至少30%的地球保护好，是阻止生态环境恶化、扭转生物多样性丧失趋势的关键要求。

为实现这一最具挑战性的承诺，遏制生物多样性的持续丧失，“昆蒙框架”提出以全政府和全社会的方法采取行动与合作的方式推动其实施，为世界领导人提供了一个改变自然所面临的下行轨迹，重塑人类与自然世界关系的机会。但其成功，需要政府最高一级的政治意愿和承诺，并依靠各级政府和社会所有行为体的行动与合作。

各国政府如何履行协议，并将其转化为国家层面的行动和生物多样性战略，解决在具体行动时政策执行缓慢、资源调动困难，以及实现对国际违约风险控制等……这一系列问题都可能影响“昆蒙框架”的落地。

世界各国面临严峻挑战

上一个10年，全球生物多样性保护进展远低于预期。2019年底出版的第5版 《全球生物多样性展望》指出，《爱知目标》提出的20个目标在全球层面来看没有1个完全实现，仅有6个部分实现，60个具体行动只实现了7个。

在国际层面，实现“昆蒙框架”存在的主要问题有四个方面。

一是执行生物多样性保护的政治意愿不强，利益相关方缺少积极性。国家决策者层面没有重视生物多样性保护，缺乏执行的政治意愿及执行并实施政策的动力，造成生物多样性保护政策支持力度不足。农林牧渔等与生物多样性密切相关的行业缺乏可持续利用和生产的技术，企业、科研机构、社会组织和当地社区等利益相关方参与的积极性不高。

二是目标设定不清晰，执行和评价困难。虽然科学家提出了很多可以有效评估生物多样性保护质量的指标，但这些指标往往复杂度和精确度很高，在实际执行时很难理解和评估。对保护区既要求“数量”，也要求“质量”，没有充分考虑不同生态系统的有效保护生物多样性的差异。在具体执行时，缺少具体衡量的指标，没有充分考虑地区差异，造成资金支持获取困难，最后无法问责、履约。

三是资源调动体系不完善，资金支持力度不足。对于广大发展中国家而言，生物多样性保护工作的实施很大程度上取决于资源调动和资金支持的情况。“爱知目标”没有达成的主要原因是缺乏资金和技术。世界自然基金会指出，尽管越来越多的领导人承诺达成雄心勃勃的全球生物多样性协议，但资金等关键问题目前仍未解决。

四是协同发展难以达成共识，生物多样性保护社会关注度不高。不同国家经济社会发展水平差异较大，生物多样性治理面临的主要挑战和执行能力各异，各自的优先事项和预期目标都不同，资源调动、遗传资源数字序列信息的获取利用和惠益分享等很难达成一致，协同发展存在争议；此外生物多样性及其关联的自然保护、野生动物物种保护等社会关注度、重视程度不高，社会群体权利不一致。

实现“昆蒙框架”中国任重道远

国家林业和草原局公布数据显示，中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。已记录陆生脊椎动物2900多种，占全球种类总数的10%以上，高等植物共有3.6万余种并居全球第3。

中国积极推进生物多样性保护，不断强化生物多样性保护主流化，走出了一条中国特色的生物多样性保护之路。

生物多样性保护已上升为国家战略。全国人大审议通过了《湿地保护法》《畜牧法》《种子法》，更新了《国家野生动植物保护目录》。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于进一步加强生物多样性保护的意见》。将生物多样性保护作为生态文明建设的重要内容，纳入各级政府的国民经济与社会发展计划、相关部门行业计划和工作计划中。各级政府、金融机构、企业、社会组织等对于生物多样性保护的认识显著提升。

从20世纪60年代至今，通过建立自然保护区、森林公园、湿地公园、海洋公园、地质公园，实施天然林资源保护工程、退耕还林工程，对生物栖息地进行持续的保护修复，迄今各级各类自然保护地总数量约1.18万处，占国土陆域面积的18%，海域面积的4.1%。与此同时，中国建立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林和武夷山等第一批国家公园，保护面积达到23万平方公里，全面提升生物多样性保护力度。

通过推进山水林田湖草沙一体化保护修复，中国的森林覆盖率和森林蓄积量连续30年保持“双增长”。过去10年，中国森林资源增长面积超过7000万公顷，居全球首位。

通过开展生态廊道建设、植被恢复和科学监测保护，超过90%的陆地自然生态系统类型和71%的国家重点保护野生动植物种类得到了有效保护。

许多濒危野生动植物种群稳中有升，生存状况不断改善。其中，野生大熊猫从上世纪八十年代的1114只增加到现在的1864只。

“爱知目标”在中国已实现或大部分实现。但生物多样性下降的总体趋势尚未得到遏制。实现“昆蒙框架”确立的目标，中国任重道远。

一是监测网络仍有缺失，平台管理模式老化。现有生物多样性监测网络建设缺乏系统的总体规划和大数据平台，在空间布局上存在重复和空缺，大尺度生物多样性信息的整合分析不足。由于建设与参与单位众多，标准不统一，数据共享困难。

二是不同生态系统保护力度差异明显，对海洋物种关注不够。不同野生动物类群受保护力度差异显著，哺乳动物栖息地受保护比例相对较高，海洋保护地建设的保护投入则非常有限。

三是专业技术机构和人才缺乏。自然保护地管理缺少专业机构和团队的指导和监管，主要是由当地政府部门负责和参与。由于自然保护地大多位于偏远地区，资金匮乏，条件恶劣，难以吸引专业人才。而专业技术人才和团队的缺乏，是制约保护地管理质量提高的重要因素。

四是资金投入机制单一，缺乏长期稳定的资金。近年来，中央财政投入到自然保护区的资金有所增长，但总体而言，我国生物多样性保护还是以中央财政投入为主，资金来源相对单一，社会资本的投入占比很低，公益捐赠机制缺乏法律和制度保证。此外，由于大部分保护区位于经济落后地区，难以得到足够的财政支持，资金短缺问题严重。

履行“昆蒙框架”的十个对策

未来10年，为了确保“昆蒙框架”目标落地，中国应在生物多样性保护国际舞台上继续发挥引领作用。其主要对策有：

一是发挥中国的引领作用。中国作为“昆蒙框架”的推动者和见证者，应在联合国《生物多样性公约》缔约国大会框架下，协同各缔约方凝聚生物多样性保护全球共识。倡导各国将生物多样性保护写入政府的政策和决策中。重视调动企业、科研机构、社会组织和当地社区等利益相关方的积极性，开发主流化方法和技术，为生物多样性保护工作提供理论依据、技术方法和可借鉴的经验，持续推动生物多样性保护在所有行业的主流化。

二是完善目标体系建设，设定合理、有效的执行标准。充分考虑目标的可达性、可操作性，兼顾不同国家经济发展的需求及挑战，明确量化目标，因地制宜兼顾质和量，合理设定包括规划、报告、国别审查、全球审查等方面的执行和评价标准，敦促各缔约方按照“昆蒙框架”要求更新国家生物多样性保護战略与行动计划，协同应对气候变化、生物多样性丧失等全球性挑战，确保“昆蒙框架”得到有效执行。

三是加强资源调动和资金支持力度，推动绿色转型。要以生物多样性保护为契机，加强资源调动、科学技术转让和能力建设，推动生物多样性保护在经济社会发展中的主流化，确保可持续的生产生活方式，加快推动各国发展方式和生活方式绿色转型。发挥好昆明生物多样性基金作用，敦促发达国家在资金、技术、能力建设等方面为发展中国家提供必要支持，协助发展中国家提升能力，平衡生物多样性的保护和可持续利用，给各国人民带来更多实惠。

四是促进各国协同发展，提升生物多样性保护意识。维护公平合理的生物多样性保护全球秩序，加强国家之间的交流互动，充分调动各国全面参与生物多样性保护工作；持续开展并强化宣传教育和信息分享，重视“维护各社会群体权利”，营造全社会广泛参与的良好氛围，确保土著和地方社区、妇女和女童、儿童和青年，以及全社会广泛参与，加强公众保护生物多样性的主动性。

五是持续强化顶层设计，完善法制保障。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，兼顾其他类型保护地的建设。优化自然保护地空间布局，增强现有自然保护地的连通性，为生物多样性提供更为健全的保护网络。统筹自然保护地、基本农田与其他各类国土空间，保证自然保护地的完整性。建立完善我国生物多样性保护政策法规法律体系，加快出台国家层面生物多样性保护法律，完善野生动物保护法等生物多样性保护相关法律。研究、建立执法机制和生物多样性保护方面的公益诉讼相关制度等。

六是建立多元化的长期、稳定资金支持机制。进一步促进生物多样性保护在各部门和各领域的主流化。提高生物多样性保护全民参与度。建立针对不同类型、不同保护级别保护地的生物多样性保护政策机制。在明确各种保护地保护级别的基础上，拓宽生物多样性保护的资金机制和发展模式，实现生物多样性保护的多方参与。

七是加大野外台站建设力度，开展生物多样性长期观测研究。加强生物多样性热点和敏感区域的生物多样性野外观测研究台站建设，优化生物多样性观测站点和观测样区布局，设置标准化监测方案，完善生物多样性科学观测研究网络。切实加强重点区域的保护和监管，完善珍稀濒危动植物迁地保护体系。整合大尺度监测数据，开展长期生物多样性科学观测与研究。

八是建立智慧大数据平台。利用大数据分析的优势，推动生物多样性信息共享和深度挖掘，有效整合生态系统保护和修复、生态系统调查监测、自然保护地监督管理及智慧建设等，为生物多样性决策管理的定量化、精细化和智能化提供支撑。应用无人机、激光雷达、热红外遥感和卫星数据等新技术，持续开展生物多样性本底调查、监测和评估，建立并规范生物多样性数据库。

九是加强海洋生物多样性保护。加强海洋生物多样性监测网络建设，继续开展海洋生物多样性监测与研究工作；积极推进海洋国家公园建设、海洋生态保护红线划定和实施；开展陆海统筹，加强海洋环境污染防治，有效保护海洋生物多样性。

十是强化专业人才队伍建设。鼓励公众、企业和社会组织共同参与生物多样性保护工作。建设专业化人才队伍。

（作者工作单位  胡理乐：国家林业和草原局林草调查规划院；陈建成：北京林业大学；张鹏骞：北京市科学技术研究院）