统筹发展和安全：中国式现代化新征程的战略遵循

丁忠毅

〔关键词〕统筹发展和安全；中国式现代化；总体国家安全观；国家安全体系和能力；韧性社会

安全是人的需要的重要维度。安全需要的满足是人类持续发展的前提和保障。纵观人类发展历史，有效的发展与适度的安全，始终是人类孜孜以求的目标。国家产生以后，维护国家安全、促进经济社会发展便成为国家治理的重要维度和目标。但在漫长的历史进程中，人类社会总体上处于低水平发展和安全的状态，英国等西方国家率先开启的现代化，在为发展和安全带来新的思想观念、制度规范、生产模式、物质基础、技术支撑等机遇和条件的同时，也为发展和安全带来前所未有的种种危机。全球化进程的加速，使现代化成为世界各国发展和治理的理想图景与任务使命。然而，现代化进程并非一帆风顺，而是充满风浪、布满荆棘和陷阱。对一些国家而言，现代化既未带来发展，也未增进安全。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”① 综观世界各国现代化的历史进程，无论是先发现代化国家，还是后发现代化国家，能否协调好发展和安全的关系，促进发展和安全的良性互动，是能否成功推进现代化的关键。

1840 年以降，古老的中国在外敌入侵背景下被裹挟进现代化的洪流，不同社会阶层的仁人志士为救亡图存提出了不同的现代化道路和方案，但都被残酷的现实予以否定。直至中国共产党成立，中国的现代化进程才迎来新的机遇和道路。新中国成立特别是改革开放以来，中国共产党领导和依靠人民成功开启、推进和拓展了中国式现代化。面对中国式现代化不同历史阶段的困难和挑战，中国共产党在治国理政过程中，不断深化对发展与安全多维关系及其互动规律的认识，持续创新发展和安全理论， 并以此指导实践， 创造了“ 经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”②。进入新时代，中国共产党针对现代化进程中日益复杂的挑战和风险，逐渐将统筹发展和安全作为治国理政的重大原则和中国式现代化的战略遵循。党的二十大报告明确指出：“全面建设社会主义现代化国家，是一项伟大而艰巨的事业，前途光明， 任重道远。”③“ 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”④，但实现高质量发展所面临的安全风险也日益多元复杂。在中国式现代化新征程上，只有坚持统筹发展和安全的战略遵循，以新安全格局保障新发展格局，才能实现全面建成社会主义现代化强国“两步走”战略安排所擘画的宏伟目标。

一、高质量发展和高水平安全良性互动：中国式现代化的理想治理图景

国家治理事务千头万绪，但归结起来就是发展和安全两件大事；国家的大战略涉及方方面面，但总体而言也可归结为发展战略和安全战略两个维度。⑤“发展是安全的基础，安全是发展的条件。”① 安全可以为发展提供有利环境，发展则可以提升經济社会系统应对各种风险的能力。② 从处理发展和安全的关系角度审视国家治理，一部国家的兴衰史可化约为一部国家治理主体认识、处理发展和安全的多维关系的治理史。

千百年来，国家治理的兴衰史为我们呈现出不同执政者处理发展和安全关系及成效的生动历史图景。基于国家治理的历史图景和理论抽象，从类型学角度看，不同执政者处理发展和安全关系及其成效的状态可简单概括为四种形态。③ 一是发展迟滞且安全缺失状态。1960 年代的玻利维亚便是这一治理图景的典型代表。在经济发展方面，其人均国民总产值长期低于250 美元；在政治社会安全方面，整个国家长期处于旷日持久的暴乱之中。④ 这是最不理想的治理图景，这也是失败现代化的典型案例。二是重发展但安全缺失状态。在这一治理图景中，由于安全的缺失导致发展缺乏基本的安全保障，从而使发展难以为继，甚至导致发展成果付之一炬。在中国历史上，北宋王朝便是这一治理状态的典型。从经济上看，北宋经济发展达到前所未有的高度，公元1000 年宋真宗时期的国内生产总值约占世界总量的1/4，但由于北宋采取重文轻武的治理策略，加之周边强敌环伺，导致其军事安全能力长期羸弱而遭受“靖康之耻”并最终灭亡。⑤ 在世界近代史上，路易十六统治时期的法国经济经历了前所未有的繁荣，但经济上的繁荣并未带来社会稳定和政治安全，正是在这一时期爆发了法国大革命。三是重安全但发展缺失状态。这一治理图景的特点是治理者将更多关注度和治理资源配置到国防安全，使发展受抑或畸形，从而侵蚀安全的物质基础，并最终导致发展和安全的目标两空。在大国兴衰的历史沉浮中，20 世纪70 年代中后期的苏联可谓是这一治理图景的典型代表。“20 世纪50 年代初，苏联经济以年均11%—12% 的速度高速增长”，1975 年苏联国民生产总值达到美国国民生产总值的58%，但由于长期陷入与美国军备竞赛的泥淖，加之指令性计划经济的内在局限，此后“苏联经济陷入近10 年的停滞”。⑥ 经济长期停滞、日趋白热化的军备竞赛、意识形态安全的失守等诸多因素交织互衍，最终导致苏联的解体。四是高质量发展和高水平安全状态。这是国家治理的理想图景，其特点是发展和安全得到有效统筹，二者相互促进、相得益彰。

国家治理的历史图景，既呈现出国家执政集团处理发展和安全关系的成功经验，又呈现出国家执政集团处理发展和安全关系的失败教训。国家治理的历史反复殷鉴，发展并不必然带来安全，安全也并不必然增进发展，二者之间往往存在顾此失彼的内在张力。发展和安全往往成为国家治理的两难抉择。① 在国家治理过程中，动态把握发展和安全之间的多维复杂关系，及时根据发展和安全态势及其在国家治理全局中地位的变化，合理配置治理者的关注度和治理资源②，促进发展和安全的良性互动，持续提升发展的安全性，从而促进国家长治久安，成为世界大多数国家的共同治理愿景和实践努力。

“ 现代化是世界各国的普遍追求， 但只有少数国家实现了现代化。”③ 总体而言，成功实现现代化的国家，较好协调了现代化进程中发展和安全的辩证关系。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化、是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。④ 中国式现代化在具有各国现代化共同特征的同时，还具有基于自己国情的中国特色，是对西方传统现代化道路的扬弃与超越。⑤ 适应中国式现代化的本质要求，实现中国式现代化的宏伟目标，必然要求殷鉴古今中外不同国家认识和处理发展和安全关系的经验教训，在社会主义现代化国家建设进程中更加注重统筹发展和安全，将高质量发展和高水平安全的良性互动作为社会主义现代化国家的理想治理图景。

二、中国式现代化新征程中统筹发展和安全的实践动因

改革开放以来，执政党“始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作”⑥， 高度重视处理改革发展稳定的关系， 着力促进三者的辩证统一，有效彰显了党的领导在统筹改革发展稳定中的制度优势，为现代化进程中的经济社会快速发展和社会长期稳定提供了重要保障。进入新时代，针对我国现代化进程中的发展新态势、安全新形势，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局， 创造性地提出总体国家安全观，逐渐将统筹发展和安全作为党治国理政的重大原则，既为新时代的历史性变革提供了战略保障，也为中国式现代化新征程提供了战略遵循。坚持以统筹发展和安全为重要战略遵循，既是对改革开放以来党和国家处理改革发展稳定关系成功经验的继承和坚持，也是对新时代统筹发展和安全战略思想、重大原则的践行，有着深刻的实践动因。

（一） 全球性风险的复杂多变必然要求在中国式现代化新征程中更加注重统筹发展和安全

“当今世界比以往任何时候都呈现出更加明显的量子物理特征：高度互联、充满不确定性、异常错综复杂。”① 对全球性风险而言，我们深刻感知全球社会正面临前所未有的风险和挑战，也深刻感知这些风险和挑战对一个国家发展和安全带来的危机。但客观而言，我们对全球性风险的多元性、复杂性、不确定性和危害性还认识不够，应对相关风险的经验和能力还远远不足。现代化与全球化犹如一对孪生兄弟，相互交织、相互影响。全球化进程开启后，一国的现代化便同时在全球化和逆全球化的风险场域中展开和推进，合意性推进现代化就不得不考量全球性风险对本国现代化进程带来的深刻影响。改革开放40 余年来，中国已经深度融入全球化进程，并致力于在全球化进程中为解决人类面临的治理赤字、发展赤字、信任赤字贡献中国智慧、中国方案、中国力量。全球化为中国带来巨大机遇和红利，但全球性风险综合体影响中国式现代化的速度、深度、广度也前所未有地增加。

盡管我们难以全面、系统地把握和言说全球性风险，但总体而言，中国式现代化新征程至少面临以下系统性风险：一是全球权力格局“东升西降”进程中以美国为代表的西方国家与中国之间的结构性矛盾升级对中国式现代化的冲击；二是百年疫情冲击下世界经济复苏乏力和不平衡对中国经济高质量发展的制约；三是周边国家（地区） 的冲突与矛盾，以及我国与周边国家潜在的领土主权争端对国家安全与发展的掣肘；四是全球气候变暖、公共卫生安全等非传统安全风险在时空高度压缩条件下的级联效应和蔓延效应对国家发展和安全的挑战；等等。有效应对全球性风险所带来的发展和安全风险综合体，内在地要求在中国式现代化新征程中将统筹发展和安全作为重要战略遵循。

（二） 国家发展“高位求进”的特征必然要求在中国式现代化新征程中更加注重统筹发展和安全

从国家发展的历史经验来看，在“高位求进”的发展阶段，国家往往面临着不进则退的巨大压力及其潜藏的巨大风险，从而引发社会动荡而迟滞或中断发展进程。正如托克维尔对法国大革命的历史经验所总结的那样：“ 社会动乱往往并不是发生在经济长期停滞和落后的国家，而是发生在经济迅速增长后突然出现的那个拐点。”① 同时，经济社会迈向高质量发展的进程中可能面临各种阵痛，甚至集中爆发各种矛盾，如社会变迁中的贫富差距与公平公正问题、产业转型中的人口失业问题、资源能源环境约束问题等等。这些阵痛和矛盾极易与全球性风险交织叠加， 对一国政治安全和社会稳定带来严重冲击。一言蔽之，“ 发展起来以后的问题不比不发展时少”②。经过长期持续发展，“ 我国经济实力实现历时性跃升”，“ 经济总量占世界经济的比重达百分之十八点五”，“ 稳居世界第二位”，③“完成了消除绝对贫困的艰巨任务”④，全面建成小康社会，综合国力和世界影响力持续增加，比历史上任何时期都更加接近中华民族伟大复兴的目标，中国式现代化进入“高位求进”新阶段。其他国家在这一发展阶段面临的发展和安全风险与挑战，同样可能困扰我国现代化进程的推进。特别是“我国十四亿多人口整体迈进现代化社会， 规模超过现有发达国家人口的总和”， 并致力于实现“ 全体人民共同富裕”，“艰巨性和复杂性前所未有”。⑤ 同时还面临日趋严峻的资源能源和环境约束，且新的生产生活及国家治理场域中的新兴社会风险日益增多⑥，“黑天鹅”“ 灰犀牛” 事件随时可能发生， 发展和安全的不确定性特征日益显著⑦。因此，有效防范现代化新征程中的风险和挑战，以新安全格局保障新发展格局，以高质量发展促进高水平安全，必然要求将统筹发展和安全作为中国式现代化新征程的战略遵循。

（三） 补齐国家安全体系和能力现代化建设的短板必然要求在中国式现代化新征程中统筹发展和安全

国家安全是民族复兴的根基， 社会稳定是国家强盛的前提。”① 推进国家安全体系和能力现代化是中国式现代化的题中之义。世界百年未有之大变局的加速演进、生态环境的日益脆弱、新一轮科技革命和产业革命的深化、全面深化改革进程中各种利益矛盾的交织、发展不平衡不充分等多种因素，使国家安全的场域与内涵前所未有地拓展和延伸， 影响国家安全的风险触发点更多、敏感度更高、关联性更强。② 以习近平同志为核心的党中央坚持以底线思维、系统思维谋划国家安全战略， 提出总体国家安全观，“ 科学回答了中国国家安全的一系列理论问题”③，“把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程”④，重塑国家安全领导体制机制、健全国家安全法律制度、强化国家安全风险预警、强化国家安全教育，推进平安中国建设，持续推动国家安全体系和能力现代化水平不断提高。但相较于实现中国式现代化这一宏伟目标的实践需要，当前我国国家安全体系和能力还存在一些短板。党的二十大报告专章对“ 推进国家安全体系和能力现代化”进行部署，既全面总结了新时代我国安全体系和能力建设的经验，又对国家安全体系和能力现代化建设作出战略部署，充分彰显党对中国式现代化新征程中国家安全治理的高度重视。但客观而言，一些领域的具体部署正是当前国家安全体系和能力建设的薄弱环节：国家安全法治体系、战略体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系还不够健全；大安全大应急框架建设亟待加强；一些领导干部统筹发展和安全的能力仍然较低； 等等。因此， 必须在中国式现代化建设全局中，始终坚持统筹发展和安全的战略遵循， 加快补齐国家安全体系和能力建设的短板。

三、中国式现代化新征程统筹发展和安全的实践方略

在中国式现代化新征程中，以统筹发展和安全为战略遵循，具有多重实践意蕴。其总体要求在于把握现代化进程中发展和安全之间存在的“相互依赖关系和非线性反应”①，坚持以总体国家安全观和习近平关于统筹发展和安全的重要论述为指导，树立底线思维、系统思维，坚持全领域统筹、全场域统筹、全要素统筹、多主体统筹和全周期统筹，不断提高各级领导干部统筹发展和安全的能力，着力实现发展和安全的动态平衡，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，维护和塑造安全性发展，着力构建韧性社会、韧性国家，为中国式现代化建设宏伟目标的实现提供战略保障。具体而言，统筹发展和安全涉及理念革新、领导体制机制变革、政策工具创新、主体能力培育等多个维度和领域。在宏观和中观层面，以下方面的实践意蕴尤为值得关注。

（一）有效发挥中国特色的党政体制在统筹发展和安全中的显著制度优势

中国共产党领导人民确立了新中国的基本政治制度，“建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构”，在这一结构中，“执政党全面进入国家系统，占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能”。② 党政体制为党总揽全局、协调各方，实现全面领导提供了基础性保障，并为中国国家治理赋予整体性治理基因和特色。统筹发展和安全，其基本要求在于多元治理主体从整体和全局视角审视发展和安全的辩证关系并合理配置治理资源，具有鲜明的整体性治理诉求。因而，面对发展和安全的统筹悖论和治理难题，在中国特色的党政体制下，坚持党建引领发展和安全，通过动员各级党组织特别是规模庞大的基层党组织并发挥其组织优势，可将党中央关于统筹发展和安全的战略部署和实践要求，转化为各级政府和自治组织的公共政策和实践行动，落实到经济社会的各个领域和神经末梢。由此，执政党的整体主义及其治理机制在一定程度上克服了不同行政主体、社会群体的认知与利益局限，克服了政府纵向和横向分工带来的责任、目标和利益冲突问题③，从而有助于在治理体制层面克服统筹发展和安全进程中的碎片化治理困境，实现发展和安全的源头性、体制化统筹。在全面推进中国式现代化建设新征程中，需进一步挖掘中国特色党政体制在统筹发展和安全中的显著制度优势，不断创新党建引领统筹发展和安全的实践路径。

（二）以纵向分层差异化策略推动统筹发展和安全战略部署的深入落实

统筹发展和安全既是宏观战略，又需要在国家治理的全過程、全领域、全方位、全周期中予以创造性落实。从国家治理权力运行的纵向维度来看，统筹发展和安全战略部署的有效落实，需要中央、地方和基层分层施策，上下贯通联动，形成合力。

对于中央而言，顶层设计和战略规划是其最为重要的职责和治理使命。“统筹是一种总体性的顶层设计。”① 统筹发展和安全，需要党和国家根据现代化进程中发展和安全态势的变化强化顶层设计和战略供给，加强对不同领域和省级行政单位落实中央政府有关顶层设计与战略部署执行情况的督查，协调有关价值理念、职能职责和具体利益的冲突。

地方党委和政府既是中央有关统筹发展和安全的顶层设计和战略部署的重要执行者，又是其辖治范围内发展和安全事务的主要责任者，其承担的统筹发展和安全治理任务和使命兼具宏观和中观特点。不同政治地理空间的地方党委和政府主政者能否在把握中央有关顶层设计和战略部署的总体要求基础上结合其辖治范围的发展和安全态势，有效推动统筹发展和安全的理念和战略部署具体化，创新统筹发展和安全的政策工具，推动统筹发展和安全的制度化和常态化，是统筹发展和安全战略部署能否取得预期效果的关键。

基层社会是贯彻落实统筹发展和安全战略最末端的环节，但又是最为关键的环节之一。一方面，统筹发展和安全战略的成效需要在基层民众的获得感和安全感的满足中予以检验；另一方面，基层民众是统筹发展和安全、人人共治共享最深厚的社会力量，只有发挥广大民众的主体性动能，才能凝聚社会共识、汇聚社会合力。而从实践来看，基层社会面对统筹发展和安全的宏观战略要求，既面临因政策工具不足、实践抓手不多而导致的“老虎吃天，无从下口”的困境，也面临基层民众安全意识不足、参与不足等问题，从而导致统筹发展和安全战略部署在一些基层社会出现“ 口号化” 和“ 悬浮化” 的现象。因此， 完善基层利益协调、权益保障机制，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断增强人民群众的获得感和安全感，便成为统筹发展和安全在基层社会有效落地生根的实践路向。

（三）发挥基本公共服务均等化在统筹发展和安全中的枢纽性作用

统筹发展和安全，既要关注重点领域，又要聚焦经济社会发展的阶段性特点，找准统筹发展和安全的枢纽性平台，从而既实现发展和安全的融合性推进，又带动经济社会发展和安全治理整体水平的提升。基本公共服务涵盖公共教育、公共医疗卫生、基本社会保障等诸多方面，旨在实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”①等社会发展目标，从而保障人的基本生存和发展权利，满足人民群众日益增长的美好生活需要。同时，基本公共服务支出绝非纯消费性支出，而是重要的社会性基础设施建设投资，在人力资本积累、促进经济社会发展成果共享等方面具有重要正向功能。总之，基本公共服务具有显著的托底与共享功能，在国家治理中，既有助于防范民生风险、促进社会和谐稳定，又有利于促进人力资本积累， 推动经济发展方式转变， 增强经济发展的内生动力。②

在中国式现代化新征程中，无论是促进高质量发展，还是防范经济社会转型过程中的民生风险；无论是托住社会公平正义之底，还是促进共享发展和共同富裕，都需要高度重视基本公共服务的基础性作用。根据相关研究成果对2015～2020 年间1466 个县的面板数据的计量分析，我国“县域间基本公共服务均等化指数大致处于74%-94% 的范围内，普遍呈上升态势”③。但基本公共服务在城乡、东中西部地区之间的非均等供给特征仍较明显。在中国式现代化进程中，尤需进一步发挥基本公共服务均等化在统筹发展和安全中的枢纽性作用，着力“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”④，切实发挥基本公共服务均等化促进经济社会发展、增进社会安全的正向功能。

（四）以适度安全化塑造经济社会发展的韧性

在统筹发展和安全背景下，安全问题被置于前所未有的高度，需要对特定社会问题动态进行“安全化”与“去安全化”，⑤ 适度安全化则是贯穿其中的基本原则。“安全化”与“去安全化”均是安全治理能力和水平的体现，但在对特定问题“安全化”的过程中，往往过犹不及。特别是在国际社会层面，过度的安全化必然带来国际主体间关系的紧张和国家治理资源的浪费，并带来新的安全困境。其重要原因在于：一方面，安全治理必然产生治理成本，过度安全化必然带来高昂治理成本；另一方面，过度安全化不利于经济社会发展韧性的提高，反而损害动态而持续的安全。因而，在统筹发展和安全进程中，尤其需要以适度安全化塑造经济社会发展的韧性。韧性概念最初源自材料科学。在经济社会发展领域，韧性是指“在冲击之后做出响应和回弹的能力”①，以及“面对逆境继续发展的能力和从困境中恢复的能力”②。统筹发展和安全，构建韧性社会、韧性国家，并不意味着完全规避风险，而是要在应对风险和不确定性的过程中，提高社会主体、社会系统的“反脆弱性”，从而提升经济社会发展的韧性。③ 以适度安全化塑造具有韧性的社会与国家的实践要求至少包括两点：一是适度容忍经济社会发展中所谓的“混乱”和看起来的不稳定现象④，辩证处理活力与秩序的关系，切实提高治理主体和社会民众的抗风险能力和治理体系适应性，着力提高化危为机的能力；二是安全战略和政策的制定需与经济社会发展水平和治理能力相适应，并根据治理情势着力提高相关安全战略和政策的弹性。