超大型城市韧性城市建设存在问题及对策建议——以深圳市为例

◆李 威 裴喜华

根据2022 年国民经济和社会发展统计公报显示，2022 年年末全国常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.50 个百分点，而深圳市2022 年城镇化率为99.79%，是我国人口密度最高的城市。城市面临地震、台风、暴雨等自然灾害，或者是大规模的传染病等突发事件等众多挑战，迫切需要弥补和完善城市应急能力建设的差距，关键在于韧性城市建设。

一、韧性城市理念

韧性（Resilience）这个概念最初用于描述物质或有机体的柔韧性（Pliant）或伸缩性（Elastic）。“韧性城市”最早来源于2003 年Godschalk 提出的一项降低城市安全风险的全面战略，其旨在创建能够抵御自然灾害和恐怖主义的韧性城市[1]。2016 年，第三届联合国住房与可持续城市发展大会提出建设“韧性城市”的概念。通过研究国内外文献发现，对“韧性城市”的界定各有不同，但是综合来看主要是指城市能够有效应对各种变化或冲击，减少发展过程的不确定性和脆弱性，保持其主要特征和功能不受明显影响并能快速恢复过来的能力。

2017 年6 月，中国地震局在《国家地震科技创新工程》中提出“韧性城乡”计划，这是第一个国家层面上提出的韧性城市建设。2020 年10月，党的十九届五中全会首次正式提出“建设韧性城市”。2021 年4 月，深圳市第七次党代会明确提出“提升城市安全韧性水平”，为韧性城市规范、有序、健康发展提供有效支撑。2021 年11月，北京发布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，成为全国首个将“韧性城市”建设纳入新一轮城市总规划的城市。2022 年，国家发展改革委发布的《‘十四五’新型城镇化实施方案》，进一步强调加快转变发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。党的二十大报告中指出，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

近年来，韧性城市建设越来越成为城市可持续发展的焦点问题之一，其主要内内涵就是要有效应对城市发展过程中面临的各种不确定性，降低城市发展过程中的风险，减轻城市发展脆弱性[2]。北京、上海、广州、深圳、杭州、郑州等地相继出台建设“韧性城市”的城市发展总体规划，建设“韧性城市”业已成为国内各大城市发展的必然选择。

二、深圳市韧性城市建设情况

2022 年深圳市政府工作报告提出，“要扎实推进宜居城市、枢纽城市、韧性城市、智慧城市建设，建设一流的韧性城市。”深圳的城市安全防御正在从综合防灾减灾转变为韧性城市建设，并做出了一些有益探索。

（一）健全完善法规政策体系

近年来，深圳充分利用经济特区立法权的优势，先后颁布实施《深圳经济特区城市安全发展条例》《安全生产监督管理条例》《自然灾害防治条例》《应急救援条例》《消防条例》等条例，在全省率先制定印发《关于推进全市应急管理基层基础工作的暂行意见》，并出台了《深圳市台风暴雨预警信息发布若干规定》《深圳市防汛防旱防风工作约谈制度》《深圳市三防指挥部台风暴雨灾害防御应急响应操作指令》等制度文件，基本构建了一套系统完备、规范有效的法规政策保障体系，着力提升韧性城市法治发展水平。

（二）持续加大城市安全投入

深圳市历届政府高度重视安全生产投入，专门修订出台《深圳市安全生产专项管理办法》，不仅明确经费的使用原则、使用范围、申报实施程序和监督检查职责，规范专项经费的使用，还保证安全生产专项经费逐年增加、足量足额。2022 年，深圳市安排城市公共安全支出283 亿元，其中全市财政安排121.3 亿元。持续健全公共安全体系，加强应对安全生产类、自然灾害类等突发事件，推动全市综合减灾社区创建达标全覆盖；加大“瓶改管”工程投入，新增管道天然气用户44.7 万户，完成103 公里老旧燃气管道改造，福田、罗湖、盐田、南山实现瓶改管“清瓶”目标[3]。

（三）加强城市基础设施建设

近年来，深圳市以开展基础设施高质量发展试点为契机，全面加强基础设施建设力度，巩固提升城市韧性水平。以2022 年为例，全市完成全市病险水库除险加固工作，改造老旧供水管网63 公里，新增海绵城市面积60 平方公里，消除城市易涝积水点102 个，新建改造公园32 个，新增碧道210 公里，新增非机动车道530 公里，全线开放大沙河生态长廊。实施“瓶改管”攻坚计划，清除液化气瓶61 万个，新建市政中压燃气管网142 公里，新增管道天然气用户114 万户。建成国家新型互联网交换中心，新建5G 基站5018个、多功能智能杆7106 根，深汕特别合作区在全国率先实现农村5G 网络全覆盖。

（四）率先创建综合减灾社区

2007 年，深圳启动全国综合减灾示范社区创建工作，是全国最早开展减灾社区建设的城市之一。2022 年9 月，深圳率先颁布实施地方标准《综合减灾社区创建指南》，并被国家标准化管理委员会列入第八批社会管理和公共服务综合标准化试点项目[4]。深圳在综合减灾社区创建中，明确要求每个社区都有防灾减灾救灾主题宣教场地、建立常态化应急值守队伍、2 公里范围内设有专门的医疗救护站、配备定量的AED、建立“应急第一响应人”机制、使用智能化设备和技术、做好家庭应急物资储备等。截至2022 年，深圳已有175 个社区获得“全国综合减灾示范社区”称号，计划到2023 年实现全市综合减灾社区全覆盖。

（五）加强应急管理信息化建设

2020 年，深圳市上线了“智慧三防”应用系统，集成了防御部署、灾害预警、指挥动态、抢险救灾、靠前指挥等多个模块，还开通了“深圳应急一键通”APP，基本形成事前有预警，事中有决策，事后有应急指挥的全过程三防业务体系。2021 年，建成深圳市应急管理监测预警指挥中心，具备风险管控、监测预警、值班值守、应急指挥等多功能，并推进11 个区级应急管理监测预警指挥分中心建设，初步形成全市“1+11+N”监测预警指挥体系。同时，通过城市安全运行监测平台，接入政法部门“雪亮工程”、公安部门“天眼”等20 多个部门的视频监控数据，已汇聚应急管理、住房建设、交通运输、气象、燃气、水务等部门业务数据总量超796 亿条，日新增数据超2 亿条，日均调用次数约2.6 万次。

（六）加强应急救援力量建设

2022 年7 月，深圳发布《深圳市应急管理系统队伍规范化建设指引（2022-2025 年）》，为市、区、街道应急管理队伍建设工作提供指导和遵循。据有关部门统计，全市共组建17 支应急抢险队伍，15 支供排水应急救援队伍，各区、街防汛抢险应急队伍超18400 人[5]。截至目前，全市灾害信息员达到1297 名，森防专业队伍12 支572 人，半专业队伍1500 余人，全年365 天、每天24 小时在岗在位[6]。同时，深圳突出应急能力建设，通过开展应急演练提升年、“盲演拉动”“大比武”等活动，以练为战提升应急处置和救援能力。

三、存在的问题

（一）韧性城市建设法规标准不足

日本2013 年颁布实施《国土强韧化基本法》，2014 年发布《国土强韧化基本规划》[7]，而我国现行城市规划相关法规尚未结合韧性城市理念及目标进行适当修订，仅在2022 年发布《安全韧性城市评价指南》（GB/T 40947-2021），至今仍未从法律层面对“韧性城市”进行约束和规范化。深圳在韧性城市建设方面虽然取得一定成效，但是停留在防灾减灾方面涉及韧性城市的相关要求，尚未组织有关部门编制韧性城市建设总体规划，缺乏韧性城市相关的技术行业规范和标准。

（二）韧性城市基础设施有待加强

深圳作为沿海城市，由于城市过度开发建设、填海工程等导致地形地势改变，城中村、老旧小区等局部区域排水管网破旧、堵塞导致内涝多发，且存在多处低洼易涝点，安全风险较多。深圳存在较多的城中村、“三小”场所等，因其建设年代较早，消防设计与建造先天性不足，消防设施欠缺，应急疏散能力薄弱。部分河道未达到防洪标准，排涝工程设施建设标准较低，洪涝灾害风险高。城市生命线工程存在一定短板，如能源、交通、电信、给排水等管网建设滞后问题比较突出，改造升级有待加强。

（三）韧性城市信息化建设不全

随着城市治理业务数字化和数据资源爆发式增长，对韧性城市信息化支撑能力提出更高要求，但是深圳市信息化基础设施容量承载力不足，如全市已建成的128 个数据中心，其中小型数据中心70 个，占比近60%，且规模小、布局零散，以自有业务难以满足应急场景下的云计算服务。目前，全市各领域、各部门应用系统大多数分散独立建设，导致数据标准不统一、统计口径不一致，搭建综合性应用平台的应用对接和数据融合存在一定困难。应急管理装备技术支撑不足，遥感监测、物联网、超前感知系统等科技和信息化手段应用水平不高。

（四）韧性城市产业发展质量不高

虽然深圳市高端制造、新一代信息通信等产业发展势头良好，但是韧性城市建设相关的产业规模偏小，门类较多，发展方向较为分散，产业关联度较小，尚未形成明显的集聚效应。产业发展创新载体较少，韧性城市人才队伍建设主要依托深圳市城市公共安全技术研究院建设，高层次、高技能人才短缺，尤其缺少领军的高层次人才。政府资金扶持力度不够，自主创新能力弱，缺乏创新发展韧性城市产业的有效方法和途径，产业发展环境不够理想。

（五）韧性城市安全文化发展不够

深圳素有移民城市之称，流动人口达到800 多万，安全防范意识欠缺，对韧性理念的认识不够，韧性城市安全文化尚未普及到位。即使通过短信、微信、新闻和社交媒体广而告之，但多数市民对韧性城市建设的重要性认识不够，对预警信息重视不足，时常出现意外伤亡事件。从近年来举办的应急安全宣传活动现场参与人数可知，多数群众缺乏参与韧性城市建设的积极性，不掌握减灾防灾、应急自救知识，全民安全文明素质尚待提升。

三、提升韧性城市建设水平的对策建议

（一）完善韧性城市法规标准体系

建议国家层面尽快从法律层面对韧性城市建设进行系统谋划。深圳尽快组织编制韧性城市建设总体规划，明确建设韧性城市的战略目标、指导原则、行动计划和实施方案等，做好韧性城市规划建设的顶层设计。完善韧性城市建设法规，及时修订地方性法规和政府规章中有关灾害防治、安全发展、应急管理等韧性相关内容，将韧性理念、韧性策略融入到城市建设制度体系中。在国家标准《安全韧性城市评价指南》（GB/T 40947-2021）基础上，对标全球标杆城市，借鉴韧性城市建设先进做法，总结深圳自身建设管理经验，提炼本地化的韧性城市建设评价指标，尽快完善深圳韧性城市规划指标体系。加快推进城市高层建筑、户外运动、新能源设备、电动自行车等重点领域制定韧性建设标准，并上升为地方标准。积极引导各行业领域制定韧性建设标准，鼓励本土企业、社会团体制定实施高于国家强制性标准的企业标准、团体标准。

（二）加快推进基础设施建设

积极推进海绵城市建设，加强能源、交通、电信、给排水等管网建设，提高基础设施改造升级标准，推进城市易涝积水点综合治理，提升城市防汛排涝能力。高标准建设灾害防御设施，提高灾害监测预警设施和海堤、水库、河道等防御工程设防标准，持续推进水库除险加固，优化防洪排涝通道和蓄滞洪区。加强城市生命线工程安全建设，完善应急电源、热源调度和热、电、气联调联供机制，拓展生命线周边环境风险感知能力、通信保障能力、防灾韧性能力等。

（三）加强韧性城市信息化建设

发挥5G、云、网、数据中心等新一代信息基础优势，加快各行业领域大数据中心建设，健全视频联网整合应用服务平台，通过算法服务整合共享设备、视频、数据等资源。依托“1+11+N”监测预警中心平台，探索城市运行“一网统管”管理运营模式，加强大数据生命周期系列标准化建设，使用规范、统一的应急安全领域硬件设备技术、清洗与分析方法、系统开发与测试等，实现应急通讯一网联动、应急资源一图管理、现场处置一屏可视、应急指令一键下达，提高应对突发事件的效率和精准度。针对韧性城市建设风险感知的需求，推广使用机器人、无人机、物联网等高端装备技术，持续提升城市应急预警和监测水平。

（四）支持韧性城市产业发展

加大韧性产业发展资金投入，设立韧性城市发展专项扶持资金，配套定向风投基金，鼓励金融机构、社会资本、优质资源参与到韧性城市建设。规划建设产业园区，吸纳韧性城市高精尖企业，孵化一批瞪羚企业和独角兽企业，构建韧性城市产业共同体。深化产城融合模式，打造韧性城市科技成果转化和产业集聚中心，培育韧性城市相关领域创新创业示范基地和国家高新技术企业。依托国资国企优质资源、先进制造业工业园区，借助产业链、创新链以及人才链等，加强人工智能、5G、工业互联网等新技术与制造业深度融合，孵化一批研发制造应急物资装备、信息化技术服务、专业救援服务的企业。

（五）积极培育韧性城市安全文化

发展城市韧性安全文化，健全韧性城市安全文化教育体系，创新韧性城市安全文化宣传方式，增强群众对韧性城市理念和政策的认同感，引导市民积极主动参与韧性城市建设，提升全民防灾避险意识和能力。加强全民安全韧性培训，不断推进线上线下宣教平台建设，针对企业人员、社会公众，分级分类分层次开展教育和培训，常态化“韧性+”知识宣传普及工作，提升公众安全意识及自救互救技能，全力培养“第一响应人”，营造全社会安全韧性城市建设文化氛围。持续完善韧性社区建设，以社区生活圈为基本防灾单元，充分利用全国防灾减灾日、消防安全宣传日、安全生产宣传月等活动，积极通过线上转发和线下宣传等途径，扩大应急安全知识宣传范围，引导每个居民成为韧性城市建设的参与者、推动者。