乡村振兴视域下农村土地要素市场化配置的制度构建

唐珊瑚

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

一、问题的提出

党的二十大报告提出要“全面推进乡村振兴”。实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手。一直以来，土地是乡村最重要的生产资源，也是乡村各类空间的载体，土地管理制度的创新已经逐渐成为推动乡村转型的重要途径。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确规定了乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。其中，“产业兴旺”以土地空间为基础；“乡风文明”与“治理有效”以土地空间为平台；“生态宜居”与“生活富裕”以土地空间为保障①龙花楼，张英男，屠爽爽.论土地整治与乡村振兴［J］.地理学报，2018（10）.。土地作为联结农业、农村和农民之间的纽带，要实现乡村振兴的总要求，许多举措都离不开土地，并最终会落实到农村土地资源的利用上。因此，激活农村土地要素，优化农村土地资源配置无疑是实现乡村振兴的突破口②赵龙.为乡村振兴战略做好土地制度政策支撑［J］.行政管理改革，2018（04）.。

近年来，从“家庭联产承包制”到“三权分置”等一系列土地改革措施的实施，在很大程度上优化了乡村的资源配置与空间布局。但是，随着城镇化进程的加快，农村土地利用出现了许多诸如耕地撂荒、宅基地闲置、集体土地权能落实不到位等新问题，如果这些问题得不到解决，将会阻碍乡村振兴战略的实现。针对这些问题，学者们围绕着农村土地要素配置与乡村振兴的关系，从土地整治、土地利用、土地流转等方面展开研究。在土地整治方面，刘天科①刘天科，周静.全域土地综合整治差别化路径选择——以乡村振兴为视角［J］.中国国土资源经济，2023（08）.、董祚继②董祚继，韦艳莹，任聪慧等.面向乡村振兴的全域土地综合整治创新——公共价值创造与实现［J］.资源科学，2022（07）.、刘永强③刘永强，戴琳，龙花楼等.乡村振兴背景下土地整治模式与生态导向转型——以浙江省为例［J］.中国土地科学，2021（11）.等从乡村振兴与土地整治的互馈关系出发，结合相关土地整治经验，提出土地整治的实施路径与模式；在土地利用方面，谭林④谭林，陈岚.乡村空间重构与土地利用转型耦合机制及路径分析［J］.自然资源学报，2022（07）.、陈坤秋⑤陈坤秋，龙花楼.土地系统优化助推乡村发展转型研究进展与展望［J］.地理研究，2022（11）.等强调国土空间规划对土地利用的指导作用，提出了优化农村土地利用推动乡村转型发展的制度化机制；张慧利⑥张慧利，夏显力.乡村振兴背景下农村土地要素市场化联动式改革探索［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2023（04）.、唐克俊⑦张克俊，唐新.我国城乡要素市场的二元性再分析与统一建设取向［J］.中州学刊，2019（11）.、李江涛⑧李江涛，熊柴，蔡继明.开启城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革新里程［J］.管理世界，2020（06）.等总结了现行土地流转存在的问题，探讨打破土地城乡市场二元性的可行性路径。已有研究主要从宏观视角出发，在现行的土地法律制度下探讨农村土地相关改革政策的实施对促进乡村振兴的作用，没有针对农村土地要素市场化配置提出具体的制度设计。

在现代社会，土地法律制度设计一直追求实现土地资源上权力与权利配置的平衡。但在我国现行土地法律制度安排下，因土地用途管制权、土地规划权等公权力的规制，导致土地用途管制目的的实现和土地权利人利益保护的矛盾突出。土地开发权是以土地用途变更或土地开发利用强度提高为内容的财产权，其与现行的土地法律制度所追求的目标一致，都包括了配置土地资源。英美国家建立了土地开发权转移制度，通过土地开发权在不同地域空间的流转，实现了对土地资源的优化配置。虽然我国也有姜楠⑨姜楠.英美法系土地发展权制度的经验与启示［J］.法治现代化研究，2020（02）.、张先贵⑩张先贵.中国语境下土地开发权内容之法理澄清——兼论土地资源上权利群与权力群配置基点的转型［J］.法律科学（西北政法大学学报），2020（05）.等学者对土地开发权进行了研究，但其关注的仍然是土地开发权的内涵、法理溯源、国际经验等内容，没有对引入土地开发权理论构建相关土地利益协调机制以促进乡村振兴等问题展开论述。因此，如何突破现行土地法律制度对农村土地要素流转的制约，构建符合乡村振兴战略实施要求的农村土地要素市场化配置制度等是目前实践当中迫切需要解决的问题。基于此，本文以农村土地要素配置与乡村振兴的互动关系为视角，以土地开发权为理论基础，在尊重现行土地用途管制制度和城乡二元土地所有制的基础上，探索建立农村土地要素市场化配置制度，以协调落实规划管控目标和保护集体土地权利人利益之间的矛盾，促进乡村振兴战略的实现。

二、制约农村土地要素市场化配置的制度因素

“要素市场化配置是指根据市场交易规则，将作为权利客体的各类资源在不同的主体之间流转，使资源通过市场机制反映的需求与供给变动引起的价格变动，实现资源的分配、组合及再分配与再组合，进而使资源在不同主体和领域中的分布合理。”①许明月，卞开星.资源市场化配置下农业用地产权法律制度的体系建构与完善［J］.甘肃政法大学学报，2022（02）.土地是乡村最重要的资源，通过市场配置农村土地资源是激活农村土地要素的关键手段，也是乡村振兴战略实施的必然要求。但是，农村土地长期受土地用途管制制度和城乡二元土地所有制的影响，导致市场化配置效率较低，难以满足乡村振兴战略的需求。

（一）土地用途管制制度下农村土地要素自由流通受阻

为了优化国土空间资源配置，提高国土空间资源的利用效率，促进经济发展与环境保护协调发展，国家制定了严格的土地用途管制制度。土地所有权人和土地使用权人必须严格遵循土地用途管制制度，在法定条件下开发利用土地或流转土地使用权。土地用途管制制度一定程度上阻碍了土地要素的自由流通，由此造成了不同类型的农业用地转换和城乡土地要素之间的流通存在困难。一方面，从理论上使得大量的农村集体土地不能被有效利用，另一方面，实践中普遍存在非法占用农村集体土地的现象。

从农业用地保护和利用方面来看，制度僵化一定程度上导致了农业用地要素配置不合理。长期以来，国家实施最严格的耕地保护政策。在2021 年，自然资源部、农业农村部和国家林草局联合发布了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号），明确要求严格落实永久基本农田特殊保护制度，严格管控一般耕地转为其他农业用地。因此，如果设施农业用地之类的其他农业用地在一般情况下无法通过流转基本农田或一般耕地来获得，基本上来源于一般农业用地。此外，由于缺乏相应的制度创新和政策实施细则，一般农业用地无法通过指标流转或调剂的方式成为其他农业用地发展的土地要素来源，从而导致农业用地内部出现要素配置失衡的问题②孔祥智，周振.我国农村要素市场化配置改革历程、基本经验与深化路径［J］.改革，2020（07）.。

从集体建设用地的利用方面来看，要素市场化改革不深入导致供需不平衡。近年来，在城市扩张与农村建设的双重压力侵蚀之下，乡村振兴战略实施面临着建设用地紧缺的问题。尽管2019 年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定集体经营性建设用地可以与国有建设用地同价同权进入市场，打通了乡村振兴用地供应渠道，但乡村振兴建设用地“用地难”的局面并未得到根本扭转。原因在于，一方面是长期以来实施的土地用途管制制度阻碍了城乡不同类型土地之间的流通；另一方面，城乡二元的社会结构使农村土地资源承载了除经济功能之外的社会保障功能③耿卓，孙聪聪.乡村振兴用地难的理论表达与法治破解之道［J］.求是学刊，2020（05）.。当前法律政策虽然开放了集体经营性建设用地进入市场交易，但是当前城乡统一的建设用地交易市场并未建立起来。另外，关于非经营性集体建设用地能否流转以及互相转换的问题，目前我国法律没有明确规定，再加上集体土地还承担着社会保障功能，致使其未被赋予完整的产权，导致农民难以通过转让土地获取资金④耿卓.农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应——以农村集体经济有效实现为视角［J］.法学研究，2014（05）.，因而，集体土地之间的转换存在困难，导致建设用地配置不合理。

因此，乡村振兴“用地难”问题的关键不是集体土地总量供给不足，而是由于农村土地制度市场化改革不够深入，在现行略显僵化的土地用途管制制度下，城乡土地要素的流动通道未被打通，闲置宅基地、农村集体公益性建设用地等闲置土地资源作为乡村振兴产业发展建设用地来源的通道也未被打通，最后造成了土地要素市场化配置失衡。

（二）城乡二元土地制度下农民享有的土地权能不对等

我国法律规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，该法条可视为我国城乡二元土地制度的本源。虽然国有土地和集体所有土地是土地公有制的两种形式，但实际上这两种土地权能并不对等。土地要素市场化配置是由市场主体（即土地要素的所有者和使用者）进行的，因而，土地要素的市场化配置要求市场主体享有对等的权利。由于城乡二元土地所有制下土地权能不对等，因而农村土地的市场化改革难以推进，阻碍农村集体土地的流通，农民无法通过流转土地获得增值收益①徐竹青.城乡一体化从区域治理到国家战略［J］.浙江社会科学，2016（01）.。这主要体现为以下两个方面：

一方面，城乡土地二元所有制下农村土地资本化受限。实施乡村振兴战略需要资金和土地保障，集体土地作为农村集体经济组织和农民拥有及能够利用的基本资产，其增值收益应成为乡村振兴最重要的资金来源②兰红燕.乡村振兴视域下的农村集体土地法律制度完善［J］.河北法学，2019（04）.。在现行土地法律制度安排下，城市市民虽然不享有土地所有权，但可以通过市场转让土地使用权获取收益；而集体土地所有权属于农民集体所有，农民虽然享有宅基地和集体土地的承包经营权，但因集体土地流转受限，有些权能不能得到真正的落实③许经勇.我国城乡二元土地制度的负面效应与改革路径研究［J］.东南学术，2016（01）.。农村集体土地仅能在法定条件下对法定形式的土地及相关财产进行处分，除集体经营性建设用地外其他类型的集体土地不能像城市建设用地一样自由地流转或抵押融资。实际上，集体土地所有者只被赋予名义上的土地处分权④陈晓军.我国土地二元所有制的失衡与立法矫正［J］.北方法学，2010（06）.，这就导致农村土地资源的财产性价值无法体现出来，农民从流转土地中获取的财产性收益有限，因而导致农村土地资本化受限，不利于乡村振兴战略实施。

另一方面，土地征收制度导致农民难以获得合理的经济性补偿。城乡二元土地制度下，作为土地权利主体的国家和农民集体的地位并不平等，这阻碍了市场发挥对土地要素配置的决定性作用。国家对集体土地的征收转变了集体土地的用途和性质。政府不但垄断了非农业用途土地市场，并从农村集体土地用途转变中获得了巨大的增值收益，这在理论和实践上都导致了土地征收公共利益范围的扩大化。但是，在土地征收过程中，农民往往难以获得合理的经济性补偿，并且农民也无法享受因农村集体土地用途转变所带来的升值收益，这造成了农民权益受到损害。由于土地作为农民最重要的生产要素的价值被严重低估，不仅导致了耕地等农业用地的过度转用，还导致农村经济错失了发展的良机，使得城乡差距呈现日益扩大的趋势。

三、农村土地要素市场化配置的优化路径：引入土地开发权

乡村振兴战略的实施，要求解决农村土地碎片化难题，盘活农村土地资源，发挥市场对资源配置的决定性作用。土地开发权转移理论在英美国家形成制度化体系，在我国引入土地开发权，有利于破解阻碍农村土地市场化配置的制度因素，实现城乡土地开发权的公平配置，促进乡村振兴战略的实现。

（一）土地开发权的来源及内涵

土地开发权的概念和制度最开始来源于英国。在20 世纪30 年代初，英国政府为了缓和土地利用方面的矛盾，特设了三个委员会进行专题研究。在1940 年至1942 年期间，依次发布了《巴罗报告》《斯科特报告》和《阿斯瓦特报告》，这三份报告书深刻影响了战后英国重建的土地利用规划政策的制定，其中，《阿斯瓦特报告》首次提出了土地开发权的概念，并将其界定为改变土地使用性质或提高土地使用强度而产生的权益①Frank H.Stephen.Property Rules and Liability Rules in the Regulation of Land Development： An Analysis of Development Control in Great Britain and Ontario ［J］.International Review of Law and Economics， 1987（7）.。在1947 年，英国通过了《城乡规划法》，明确规定一切土地开发权的转移归国家所有。之后，英国逐渐对土地开发权相关法律进行完善，在1990 年《城乡规划法》中规定了因土地用途保留而遭受的损失或者因政府规划变更导致土地现有价值降低所造成的损失，政府都应该给予补偿②李凤章.土地开发权：保护模式与权利归属［J］.社会科学，2015（04）.。在美国，土地开发权是从土地产权体系中剥离出来的一种独立的、可转移的财产权，其涵义主要包括两个方面：一是经济层面的市场流转，期间伴随开发权的变更；二是区域层面的空间转移，期间伴随开发权归属地的变化③王文革.国外空间规划法研究［M］.北京：法律出版社，2020：224.。总之，英美两国都将土地开发权视为一种独立的、可流转的财产权。

我国立法中没有明确规定土地开发权，也没有对土地开发权的内涵进行科学的界定。但是，纵观我国土地法权利体系，其实土地开发权在我国存在广泛的规范表达。例如，我国《中华人民共和国土地管理法》第四条明确规定国家实施土地用途管制制度，严格限制农业用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；《民法典》第350 条规定了建设用地使用权人不得擅自改变土地用途，应当依法经有关行政主管部门批准。这体现出国家通过法律法规的制度设计来规范配置土地开发权，在我国土地开发权实质上归属于国家。结合我国的具体情况来看，土地开发权的内涵应该包括两个方面：（1）不同类型土地之间用途性质的转换；（2）不同区域之间容积率指标的转换。我国目前以土地用途管制为核心构建相关的土地管理法律制度。在法律层面上，围绕土地用途的分类和变更等不同情形分别设置了土地规划权、土地用途管制权、土地用途变更许可权、土地征收权等不同类型的土地管理权④张先贵.权力束视角下我国土地管理行为法权表达及意义——立足于《土地管理法》修改背景下的审思［J］.社会科学辑刊，2016（05）.。土地开发权是土地私权利群中的一项权利，土地开发权人应当在严格遵守耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界红线等国土空间用途管制的前提下，转变土地用途性质或变更土地利用强度。其中，现行土地开发强度大小即容积率指标是由相关行政部门综合各种因素予以确定的，土地开发权人不能随意变更土地开发强度，只能根据其所取得的特定地块的开发强度进行开发建设。

（二）土地开发权下土地要素市场化配置的运行逻辑

土地要素市场化配置制度的逻辑起点源于土地法权与土地管制的二元构造⑤李蕊.农业用地转用领域土地要素市场化配置的制度逻辑［J］.安徽师范大学学报（人文社会科学版），2021，49（02）.。土地是珍贵的自然资源，具有极大的财产价值，其承载的不仅是私人土地权益，更涵括社会保障、生态保护、粮食安全等诸多公众利益。因此，土地上的权利和权力天然具有复合性，必然兼具公权和私权的双重法权结构。由于受土地资源稀缺性和土地上所承载社会的功能的限制，政府需要对土地资源的开发利用进行管制。土地管制权实质是对土地用途或土地开发强度变更的土地开发权进行管理约束的规范表达⑥张先贵.土地开发权与土地发展权的区分及其法律意义［J］.内蒙古社会科学（汉文版），2015，36（04）.。因此，农用地转为非农用地的限制，其实质上是对农业用地上土地开发权的限制。在城乡二元的土地管制下，土地要素的市场化流转不畅，尤其是农村土地要素市场领域改革推进相对滞后。在乡村振兴的背景下，加快建设城乡统一的建设用地市场改革具有必要性。在当下以行政管制为核心的农业用地领域，土地要素市场化配置的关键就在于农业用地转用指标的市场化，也即需要建立土地开发权交易平台。

土地开发权交易的运作思路可以概括为：将土地开发权从土地所有权剥离出来作为一项独立的权利，根据其特点搭建相应的市场交易平台和建立相关的市场规则，使土地开发权可以在特定区域内进行自由流转。在这种市场化交易模式中，政府、土地开发权人和土地开发商都可以从中获得利益。在适度的行政管控下，可以通过土地开发权交易制度实现对土地要素市场化配置。实质上，土地开发权是一个虚拟的产权概念，只有通过规划界定土地用途性质、容积率等指标手段而“实体化”，它是为适应土地用途管制和耕地保护的需要而设立的。例如，在农业用地转用领域，通过市场交易活动，将农业用地开发权从开发强度需求低的生态环境保护区引至开发强度需求大的城市建设开发区，在该过程中，政府可以有效地动态调控特定区域的开发强度和空间布局，实现规划管理的保护目标；农业用地开发权人因土地用途管制丧失了对该农业用地的开发权，但可以通过农业用地开发权交易从中获得相应的经济补偿；土地开发商通过购买农业用地开发权，可以超出规划限定范围提高土地利用程度来追求土地收益最大化。

（三）土地开发权下土地要素市场化配置对乡村振兴的意义

在土地开发权理论的运行逻辑下，农村土地要素市场化配置对乡村振兴的积极作用在于通过市场化的手段转移集体土地开发权，能够兼顾土地所有权人或土地使用权人的权益保护和满足开发建设需求的目标，有利于解决土地用途管制和城乡二元土地制度所带来的土地要素流转受阻和土地增值收益分配不均等问题，进而为农村发展、耕地保护、农民权益保护提供制度保障，以解决乡村振兴战略实施中“用地难”与“资金难”等问题。具体表现如下：

1.设立土地开发权有利于促进农村集体土地要素的自由流通。在我国，城乡土地要素之间的流转主要是行政主导下的有限市场化，而不是产权自由交易下的充分市场化①孙建伟.土地开发权应定性为新型用益物权［J］.华东政法大学学报，2019，22（06）.。在土地用途管制制度下，政府垄断了建设用地的一级市场。一方面，政府需要花很大的成本来监管土地市场；另一方面，行政主导的资源配置模式较为僵化，制约了土地资源的交易与流转，而且过于严格的土地用途管制可能对土地所有权人和土地使用权人的利益造成损害。基于土地开发权的土地要素市场化配置能够形成有效的约束机制和激励机制，促进农村集体土地要素的自由流通。一是对土地开发方向与程度有明确的限制，能激励权利所有人最大限度地利用土地，促进土地资源配置优化；二是还能通过转让集体土地开发权对农村土地用途被限制给予经济补偿。

2.设立土地开发权有利于保障农村集体土地增值收益的公平分配。集体土地保护作为一项具有正外部性的经济活动，旨在保护耕地，维护生态平衡，保障公众健康。然而，由于城乡二元土地制度的制约，集体土地保护这个恵及全社会的公益行为并不是由社会来共同承担的。农民的土地在城市化进程中被征收或者转让，不一定得到合理的补偿，从而导致了集体土地增值收益分配不公平。农民土地权利的缺失是致使农民贫困的重要原因之一。所谓农民土地权利的缺失是指农民对土地的使用权、处分权和收益权等被排斥或剥夺②刘明明.论我国土地发展权制度的构建［J］.安徽农业科学，2008（15）.，因而不能公平地参与利益分配和享受土地转让收益。土地开发权可以进行市场化交易。设立土地开发权后，集体土地在转让和征收的过程可以获得市场价位标准，进而使农民可以分享集体土地增值收益。

综上所述，转移土地开发权是土地要素市场化配置改革的重要手段，是优化农村土地资源配置的有效措施。土地开发权转移制度通过流转农村土地开发权，使不同区域内的开发容量得到优化配置。该制度的运行，能够有效破解阻碍现行农村土地流转的制度因素，既可以释放城市建设开发区的旺盛开发需求，又能满足农村生态保护区环境保护的需要，实现了优化土地资源配置、节省政府财政支出、平衡各方主体利益等多维目标。因此，建立合理的农村土地开发权转移制度，能够合理配置农村集体土地资源，妥善处理经济发展、耕地保护与生态安全之间的矛盾，进而实现公权与私权、公益与私益的平衡，促进乡村振兴战略的实现。

四、土地开发权下农村土地要素市场化配置的制度构建

为促进乡村振兴战略实施，可以通过构建集体土地开发权转移制度来实现农村土地要素市场化配置。集体土地开发权转移制度通过转移开发权对集体土地用途被限制给予经济补偿，有利于激活农村土地资源，优化农村集体土地要素配置，实现城乡土地要素的公平配置。农村集体土地开发权转移制度可以根据集体土地开发权转移的运行机理，依照“分区—确权—交易”的步骤进行构建。

（一）确定开发权转移“发送区”与“接收区”

土地开发权转移的核心问题将某地区的土地开发权转移到另一个地区，这就需要确定土地开发权的“发送区”和“接收区”。土地开发权的“发送区”是指因受国土空间用途管制而发展受限的区域或者因土地利用开发程度不高而开发容量充足的区域。我国农村集体土地开发权转移的“发送区”包括农业用地、生态敏感区、历史遗迹保护区、农村建设用地等类别。虽然这些土地被赋予开发权，但是发展机会受到抑制，通过转移和交易土地开发权以获得经济补偿。不同类型的集体土地作为“发送区”，其可发送的比例和数量不能单一地按照土地类型来确定，而应当具体结合其所在区域内的土地资源拥有量、所承载的社会功能等因素进行综合判断①张占录.土地发展权与农村居民点整理利益分配［M］.北京：光明日报出版社，2021：43.。“接收区”是开发建设需求大但因自身土地开发权不够用，需要通过购买土地开发权来提高该地区土地开发密度和强度的区域。虽然“接收区”可以通过购买土地开发权来提高其开发强度，但其开发建设强度必须在政府规定的该区域环境承载能力的范围之内。土地开发权转移制度在空间层面上将土地划分“发送区”与“接收区”，通过市场交易使得开发权在不同区域空间流转，优化土地资源的配置，在有效地利用土地资源的同时，整体开发容量甚至还会有所提升。由于土地开发权“发送区”的空间形式包括了农业用地、生态保护功能区、历史古建筑村落等具有重大保护价值或整治潜能空间，因土地开发权转移制度既满足了“接收区”的开发需求，又到达了“发送区”的保护需求，有利于平衡各方利益需求。

（二）赋予集体土地使用权人享有土地开发权

确定土地开发权的归属，是保障权利主体支配和利用这一权利、实现定纷止争、确定社会基本的财产支配秩序的基础。在实践当中，集体土地常被征收程序转变了性质用途，转变后土地增值收益为国家所有。根据2019 年新修正的《中华人民共和国土地管理法》第63 条第1 款的规定，集体经营性建设用地的所有权人，可以通过出让、出租等方式流转土地使用权。但根据2019 年新修正的《中华人民共和国土地管理法》第44 条的规定，建设占用土地，涉及农业用地转为建设用地的，应当办理农业用地转用审批手续。这说明国家对农村集体土地开发权的交易市场并未完全放开，也就意味着国家仍独享土地开发权带来的巨大经济价值，不利于调动农民参与乡村振兴建设的积极性。

赋予集体土地使用权人享有土地开发权才能具体落实集体土地的处分权能，也更符合乡村振兴战略下土地改革的发展趋势。首先，产业振兴是乡村振兴的首要任务，发展乡村产业必须盘活农村土地资源。赋予集体土地使用权人享有土地开发权，促进动态土地开发权的流动，这样才能充分发挥集体土地的利用价值，增加农民收入，吸引农村人才的回流，促进乡村产业兴旺和城乡融合发展。其次，保障农民的权益是实现乡村振兴的重点工作。土地是农民的安家之本，赋予集体土地使用权人享有土地开发权，从根本上讲，是保护农民的土地财产权之需，也是让农民公平分享集体土地增值收益之需。再者，治理有效是乡村振兴的重要保障。赋予集体土地使用权人享有土地开发权是我国农村土地管理制度改革的突破口，能够真正实现农村土地的有效治理。因此，立足于土地开发权视角，赋予集体土地使用权人享有农村土地开发权，并以此为突破口，重塑我国农村土地管理制度，无疑是平衡农业用地上权利群与权力群配置，兼顾多元土地财产权益结构的最有力举措。

（三）建立集体土地开发权交易市场

允许农村土地开发权入市交易，实质上是将农村土地开发权与国有土地开发权平等对待。但由于农村土地开发权的流转存在诸多特殊的因素，要建立集体土地开发权交易市场，在制度设计上就需要考虑农村土地开发权交易的特殊性。具体而言，可以从围绕农村土地开发权流转交易主体、交易客体、交易机制等方面展开。

1.市场交易主体界定。土地开发权流转的交易主体包括发送方和接收方。因土地开发利用受限而出让土地开发权的一方为发送方。农村土地开发权的发送方为集体土地所有权的享有主体和权利的行使主体，即农民集体和集体土地使用权人。根据《中华人民共和国民法典》第262 条的规定可拟定，若农村土地开发权所依附的土地属于村农民集体所有，其发送方应为村集体经济组织或者村委会；若农村土地开发权所依附的土地属于村内两个以上农民集体所有，其发送方应为村内各该集体经济组织或者村民小组；若农村土地开发权所依附的土地属于乡镇农民集体所有，其发送方应为乡镇集体经济组织。购买土地开发权增加土地利用集约度的是接收方。参考现有国有土地使用权出让时对受让方无主体资格和范围限制的规定，农村土地开发权流转的接收方也不应作相应的限制，符合法定条件的自然人、法人和其他组织都可以成为接收方。但需要注意的是，由于集体土地所有权主要是为保障集体组织范围内集体成员的生存目标而设置的①韩松.农民集体土地所有权的权能［J］.法学研究，2014，36（06）.，因而在转让农村土地开发权时，赋予集体成员优先购买权具有正当性。

2.市场交易客体确定。为确保乡村振兴战略目标的实现以及保障国家粮食安全，我国对农村集体土地资源的利用和管理实行不同于其他要素的管理制度，其中永久基本农田保护制度和农业用地用途管制制度是最核心的制度。为了确保集体土地开发权转移制度不会给这些制度造成负面影响，应该对农村集体土地开发权交易客体作特殊的规定。土地开发权的交易内容主要包括两个方面：一是土地用途性质的变更；二是土地开发利用强度的变更，实践主要表现为容积率的变化。根据集体土地开发权的内容的不同，可以将农村集体土地开发权市场交易客体分为两种情况进行探讨：（1）若农村集体土地开发权交易客体涉及集体土地用途性质的转变，则农村集体土地开发权的转移应该严格遵守耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界红线等国土空间用途管制的要求，除法定情形外，农业用地不能转为建设用地，开发权交易手续应履行相关的审批程序；（2）若农村集体土地开发权交易客体仅涉及土地利用强度的改变（即容积率的变更），一般而言，对该类农村集体土地开发权交易客体不作特殊的限制，在符合法定条件下，无论是承包地开发权、宅基地开发权还是集体建设用地开发权等，都可以允许入市交易。但农村集体土地开发权进行转让后不得再进行开发，后因政策变化等原因需要进行开发的，应购买新的土地开发权。

3.市场交易机制构建。首先，政府可以设立统一开放、便利高效的土地开发权交易平台。发送方和接收方可以根据各自的意愿和需求在土地开发权平台上进行交易。虽然允许发送方和接收方在遵循依法、自愿、平等的基础上进行交易，但应重点确保集体土地开发权向国土空间开发需求量大的城镇集中建设区和乡村振兴发展区等倾斜。其次，政府应当承担市场失灵纠正者的角色和功能。这主要体现在：（1）政府应当维持土地开发权交易市场的信息完全、对称，充分利用大数据等现代技术，尽可能规避区域之间的信息不对称、价格失灵等问题，推动实现人口规模大、开发强度高的城市建设区域与经济欠发达地域、生态保护敏感区或农田保护区的土地开发权对接与实际交易；（2）政府应当强制购买因出于公益目的被政府规划限制或剥夺开发权的区域（如基本农田保护区、生态保护区、历史文化遗迹保护区等）的土地开发权，以确保土地开发权的配置符合社会整体利益。对于农村集体土地的开发权，无论是采取政府强制购买还是市场交易的方式，都应当受到集体土地开发权转移制度的约束。由于土地的开发利用受国土空间用途规划的规制，地块处在政府规划的开发建设区域内才能进行发展建设，土地开发权转移也必须要满足国土空间用途管制的要求，然后根据该地块的未来用途（公益性项目或非公益性项目）决定采用政府强制购买还是市场交易。

结语

乡村振兴战略的实施，需要用地与资金的保障，这要求盘活农村土地资源，解决农村土地碎片化难题。激活农村土地要素的关键在于激活农村土地权能，提高农村土地资源利用效率。然而，长期受土地用途管制制度和城乡二元土地所有制的影响和制约，我国农村土地市场化配置效率较低，难以满足乡村振兴战略的需求。为了破解当前农村土地要素市场化配置的掣肘，本文尝试引入土地开发权转移制度，通过转移集体土地开发权对农村集体土地要素进行市场化配置，这样既能够更好地维护集体土地所有权人或土地使用权人的权益，又能满足开发建设的需求。因此，在乡村振兴背景下，土地开发权转移制度的创设，有利于调动农村集体组织及其成员参与乡村振兴建设的积极性，同时能提升政府管制实施的有效性，促进耕地保护、社会发展及生态安全的协调发展。本文提出的集体土地开发权转移制度，只是一种理论设想，有待通过实践去验证，还需要不断批判与完善。