科学系统推进山水林田湖草沙一体化保护与治理

◎ 杨 艳 谷树忠

提 要:当前，我国山水林田湖草沙一体化保护与系统治理仍面临一些问题与挑战，突出表现在财政专项支持政策、市场化投入机制、生态保护修复治理标准、修复目标可及性等方面。站在新的历史起点，需要以习近平生态文明思想之生态系统思想（观）为指导，持续扎实有效推进山水林田湖草沙一体化保护与系统治理：一是建立健全各级财政支持机制；二是建立健全市场化的投入机制；三是制定实施生态保护修复标准和规章；四是加强对生态保护修复工作的指导；五是进一步加强地区间部门间协商合作。

习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循，特别是其中以“山水林田湖草生命共同体”为核心内涵的生态系统思想观，是我国新时期科学、系统、有效地推进国土空间生态保护修复治理的科学指引。

党的十八大以来，习近平同志在不同场合、不同语境下，从什么是山水林田湖草生命共同体、为什么要坚持山水林田湖草生命共同体的理念、如何推进山水林田湖草沙一体化保护与系统治理等方面，对“山水林田湖草生命共同体”的生态系统思想观作了全面、系统、深入的阐述。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调，要“坚持山水林田湖草沙一体化保护与系统治理”。

一、坚持山水林田湖草生命共同体的生态系统观

关于什么是山水林田湖草生命共同体，习近平同志着重从山、水、林、田、湖、草等生态要素的内在关系，进行了富有哲理和逻辑的阐述，强调了这些生态要素相互间的依存、转化关系，强调了人对田（“民以食为天”）、田对水、水对山、山对林草的依附关系，还强调要算大账而不能只算小账，要算长远账而不能只算眼前账，要算整体账而不能只算局部账，要算综合账而不能只片面算账。

关于为什么要坚持山水林田湖草生命共同体的理念，习近平同志重点从系统工程和全局角度，阐述了生态系统保护、修复、治理的必要性、不可或缺性，强调了包括生态保护修复治理在内的整个生态文明建设要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程地推进。

关于如何推进山水林田湖草沙一体化保护与系统治理，习近平同志在不同场合多次对山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的基本路径作了阐述：要进一步优化生态安全屏障体系，建设各类自然保护地，构建生态廊道和生物多样性保护网络；要开展国土绿化行动，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化湿地保护和恢复，加强地质灾害防治，提升生态系统质量和稳定性；要划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，加强红线管控；要严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度；要建立市场化、多元化生态补偿机制，等等。当然，最为重要的是，要“以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”。

二、深刻领会“山水林田湖草生命共同体”科学内涵，把握山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的实践要求

一是牢固树立山水林田湖草生命共同体的理念

要始终坚持系统思维。牢固树立自然生态系统、人与自然复合生态系统的意识，坚持系统思维，系统地保护、修复、治理生态系统，消除地域间、部门间、过程间的割裂，实现全方位、全地域、全过程的保护修复。当前，尤其要加强基于美丽中国、生态文明建设全局下的生态系统保护修复，不过度追求单一生态要素的性状改善，而是注重生态系统功能和品质的提升。

要按规律推进生态系统保护修复。始终树立生态系统的理念，尤其要注重人与自然复合生态系统的维系、保护和修复，把握和遵循自然规律，以及经济规律和社会运行规律。坚决避免、制止违背规律、特别是自然规律，过度干预自然的行为和现象，如沙漠人造景观、长距离引水植树等。

全国各地要深刻领会“山水林田湖草生命共同体”科学内涵，把握山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的实践要求。图/中新社

尤其要加强基于美丽中国、生态文明建设全局下的生态系统保护修复，不过度追求单一生态要素的性状改善，而是注重生态系统功能和品质的提升

二是科学界定山水林田湖草沙一体化保护与系统治理

山水林田湖草沙一体化保护与系统治理，是指按照山水林田湖草是生命共同体的理念，依据国土空间总体规划以及国土空间生态保护修复等相关专项规划，在一定区域范围内，为提升生态系统自我恢复能力，增强生态系统稳定性，促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供应能力的全面增强，遵循自然生态系统演替规律和内在机理，对受损、退化、服务功能下降的生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理的过程和活动。

山水林田湖草沙一体化保护与系统治理一般包括以下重点内容：一是实施矿山环境治理恢复；二是推进土地整治与污染修复；三是开展生物多样性保护；四是推动流域水环境保护治理；五是全方位系统综合治理修复。

三是明晰山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的目标和原则

坚持美丽中国目标导向。瞄准天蓝、地绿、水清、土净、景秀、田沃等美丽中国愿景，推进重点国土空间单元的美丽中国建设，重点推进美丽乡村、美丽城镇等建设，以此统领生态系统保护修复。同时，也要兼顾保障国家粮食安全（食物安全）、国土安全、资源安全等方面的目标需求。

坚持四项重要原则。坚持科学实用的基本原则，尊重规律，根据技术、经济等多方面的条件，科学实用地确立生态系统保护修复的目标，坚持量力而行，注重系统保护与重点保护相结合。坚持自然修复为主、人工修复为辅的原则，凡是能自然恢复的生态系统，交由自然恢复其应有的数量、质量、性状，避免过多的人造生态，努力做到事半功倍。坚持因地制宜、循序渐进的原则，根据各地的自然、经济、社会等条件确定保护修复的方向、目标、路径和模式，不要生硬地照搬、套用。坚持用途导向与问题导向相结合的原则，既始终坚持美丽中国、生态安全、资源安全及粮食安全（食物安全）等目标导向，也要坚持瞄准主要问题、症结、短板进行有针对性的攻关。

四是生态系统保护修复必须坚持因地制宜和规划引领

坚持规划引领、标准规制。制定实施国家、区域、流域、地区层面的生态系统保护修复的规划体系，制订实施国家、区域、流域、地区层面的生态系统保护修复的技术标准体系。

坚持因地制宜、循序渐进。加强对重点区域、重点流域生态系统的调查评价诊断，针对功能定位和关键问题，推进重点区域、重点流域的生态系统保护与修复。

开展重点国土空间单元的生态修复。当前，重点在青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等重要生态功能区，有针对性地开展重要生态系统保护和修复重大工程。

推进美丽国土空间单元建设。在当前及今后一个相当长的时期内，多部门联合推动包括美丽乡村、美丽城镇、美丽县域、清洁园区等美丽国土空间单元的建设。

五是生态系统保护修复必须发挥财政的引领作用

要充分发挥财政资金、特别是中央财政资金在重点区域、重点流域重要生态系统保护修复中的统领性、聚合性作用。“十三五”时期开展的三批山水林田湖草生态保护修复工程试点，已经证明、并将继续证明，中央财政资金在坚持生态系统思维、系统推进国土空间生态保护修复治理中的作用是基础性的、不可或缺的。

三、坚持以习近平生态文明思想为指引，科学系统推进山水林田湖草沙一体化保护与系统治理

党的十八大以来，中央和地方全面践行“山水林田湖草生命共同体”理念，包括山水林田湖草生态保护修复工程在内的一系列生态保护修复重大重点工程的实施，对提升区域生态系统服务功能和生态环境质量发挥了重要作用。与此同时，要清醒地认识到，当前我国山水林田湖草沙一体化保护与系统治理仍面临一些问题与挑战，突出表现在财政专项支持政策、市场化投入机制、生态保护修复治理标准、修复目标可及性等方面。站在新的历史起点，需要以习近平生态文明思想之生态系统思想（观）为指导，持续扎实有效推进山水林田湖草沙一体化保护与系统治理。尤其需要重点做好如下方面的工作。

一是建立健全各级财政支持机制。进一步加大财政资金统筹力度。按照“职责不变、渠道不乱、资金整合、打捆使用”的原则，整合各级财政用于矿山地质环境恢复治理、水质良好湖泊生态环境保护、高标准基本农田建设、农业综合开发、中小流域整治、生态林建设、大气污染治理、农村环境综合整治等的相关专项资金，优先支持山水林田湖草沙一体化保护与系统治理生态修复项目。设立国土空间生态保护修复专项资金。

二是建立健全市场化的投入机制。全面落实《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》。尤其要鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目的投资、设计、修复、管护等全过程，以自主投资、PPP、公益参与等方式，参与生态产品开发、生态产业发展、生态科技研发、生态技术服务等活动。鼓励和支持社会资本全领域全过程地参与生态保护修复。充分发挥各类金融机构对生态保护修复的融资支持作用。强化生态治理义务人的主体责任。鼓励和支持组建生态保护修复专业实体。

三是制定实施生态保护修复标准和规章。制定实施科学可行的生态保护修复标准。在《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》相关规定的基础上，进一步因地制宜、因类制宜地提出定量与定性相结合、绝对量与相对量相结合、短期与长期相结合的评价标准，必要时可以分区、甚至分亚区制定可操作的生态保护修复标准。修复标准不宜过低或过高，要实事求是。

四是加强对生态保护修复工作的指导。指导各地制定科学可行的保护修复规划。发挥《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》的指导作用，重点针对规划编制不科学、修复目标不可行的问题，充分发挥业务和管理专家的作用，指导生态保护修复规划的编制，加强对生态保护修复规划的专家论证，加强对生态保护修复目标的论证。适时总结推广生态保护修复示范项目经验做法。在试点基础上，以流域为单元控制实施范围和规模，启动一批生态保护修复示范项目，以示范和样板引导鼓励全国各地积极、有效地开展生态保护修复。

五是进一步加强地区间部门间协商合作。进一步加强部门间的协商合作。建立多部门协同推进机制，统筹各类规划、资金、项目。进一步加强地区间的协商合作，建立健全山水林田湖草沙一体化保护与系统治理的联动、协作机制和风险预警防控体系。进一步提高生态保护修复领域的财权事权匹配度，进一步优化项目运行过程中的纵向与横向的财权、事权分配，避免过度修复和形成地方政府隐性债务。