南北经济差距产生原因及对策建议

◎ 田珍都

提 要:2008年国际金融危机前后，我国南方经济发展质量效益明显提高，并逐步超过北方。相关数据显示，2013年以来南方经济增速快于北方，2014年起南方地区人均GDP开始高于北方。目前不论是GDP总量、税收，还是科技创新能力水平等，北方均弱于南方。南北经济差距已引起各方关注和热议。

概括起来讲，中国南北经济差距不仅与原有工业结构有关，也是地方政府贯彻落实新发展理念效果的较劲，更是改革开放力度、探索创新精神的较量。说到底，是南北地方政府驾驭经济能力的比试。推动南北经济协调发展，重在提高一些地方政府驾驭市场经济能力水平，推动北方加快经济转型升级，加大制度创新，健全完善干部评价任用机制，优化营商环境，尽快形成与构建新发展格局相适应的经济治理体系和治理能力。

一、南北经济差距产生原因

客观而论，南北经济差距并不完全是由产业结构决定的，也并非简单的市场化改革不足导致，而是产业结构、生产要素结构、政策措施及领导干部思想观念综合作用的结果，其中地方政府驾驭经济的能力水平至关重要。

（一）南北工业产业结构差异较大。这是从当前经济结构横断面，也就是静态角度来查找南北经济发展差距根源。尽管南北一直都在积极发展新产业，但北方工业企业还是以资源、重工业等传统产业为主，科技创新能力较弱，行业企业多处于价值链中低端。而南方一些省份人工智能、计算机、通讯产业等产业比重较高，企业科技创新能力较强，许多行业企业处于价值链中高端。且不说广东、浙江、江苏大力发展新产业，就是西南一些省市也是如此。如贵州抢先发展大数据产业，重庆、成都大力发展新一代信息技术产业。可以说，南北经济差距是南北工业结构差异的反映。

（二）南北生产要素结构质量差距较大。南北经济除产业结构不同外，发展动力也存在差异，这直接影响双方经济未来发展趋势。南方一些省份科技投入大，高端人才聚集，而北方许多地方科技创新投入不升反降，高素质人才外流严重。与之相匹配，南北经济发展模式、发展动力不同，南方经济发展更多依靠科技创新，而北方依然更多依靠资金投入，一些资源型产业科技创新程度低，处于价值链低端。即使同一行业，与北方企业相比，南方企业更加注重科技创新，处于价值链相对较高位置。从国际经验看，相对于传统资源型产业，新技术产业更能扩大地区发展差距，伴随南北企业科技创新投入、效果的差距拉大，双方经济差距将进一步拉大。因此，将南北经济发展差距仅归结为产业布局差异，则忽视了南北科研创新投入不同，完全忽视了南北经济发展质量的差异。正如到南方考察过的一些北方地方领导所讲的：南北经济已处于不同发展层次，不可同日而语。

（三）地方政府推动经济转型升级的时度效差距较大。造成当前南北工业产业结构、生产要素结构质量差异，固然有资源禀赋、地理条件、国家政策安排等客观原因，也有地方政府推动经济发展的理念、思路、力度等主观原因，而且后者为主要原因。南北原先工业结构虽有差异，但经济发展水平、产业竞争力大同小异，南方企业多是来料加工企业，产品技术水平也不高，也多处于价值链中低端。但2008年国际金融危机前后，南方许多省份忍痛承受经济增速下滑带来的压力，把转换经济发展方式、推动经济增长动力升级作为头等大事，苦干实干真干，经济发展逐步实现了升级换代。浙江早在2004年就提出要痛下决心，以凤凰涅槃、浴火重生的精神推进经济增长方式转变。2008年以来广东大力转变经济增长方式，加快经济结构调整，推动产业转移和产业升级。而北方一些地方仍满足于甚至沉醉于暂时的经济高速增长，对推动经济转型升级的紧迫性重要性认识不到位，经济基本延续原有发展模式、原有发展路径，经济结构调整主要采取技改方式，培育发展新产业新业态力度不大。待浙江、广东、江苏等地经济完成转型升级，加上国家实行环保督察，北方一些地方才意识到经济必须要转型升级，才真正下功夫推动新旧动能转换。可以说，正是由于地方政府对经济发展趋势把握的敏锐性和工作推动力度差别较大，导致了南北经济发展差距拉大。

不同区域的地方政府推动经济转型升级的时度效差距较大。图/中新社

（四）南北制度创新成效差距较大。南方许多地方为推动经济发展，在国家政策允许范围内，结合地方实际，大胆创新，建立健全与新发展阶段、新发展理念、新发展格局相适应的制度体系，加快推进经济治理体系和治理能力现代化。在此过程中，北方一些地方往往以有无国家政策、别的地方有无先例为依据，较难领创新风气之先。而且，对于别的地方已经实施且行之有效、符合规律的做法，北方多采取谨慎采用的做法，以至于北方一些地方尽管派出大量人员到南方学习，外出学习的人一拨又一拨，但归来后仍旧按原有模式运转，学习形式热热闹闹，学习效果冷冷清清。从本质上讲，北方一些地方政府还不敢于和善于建设经济发展所需要的适宜的制度环境。正如北方有的地方领导所指出的：“南方是‘法无禁止即可为’，北方是‘法无授权不可为’。”由于制度创新跟不上，无法充分挖掘现有各类生产要素潜能，资源要素利用率有待提高，经济发展潜力难以较快充分释放，南北经济发展差距扩大局面较难改变。

南方许多地方为推动经济发展，在国家政策允许范围内，结合地方实际，大胆创新，建立健全与新发展阶段、新发展理念、新发展格局相适应的制度体系，加快推进经济治理体系和治理能力现代化

二、北方追赶南方经济过程中存在的薄弱环节

目前北方许多地方已认识到南北经济差距问题及根源所在，并积极推进产业转型、动能转换，但思想认识、工作方法、法治观念等方面还存在不少问题，驾驭经济的能力和水平有待提高。

（一）贯彻新发展理念的境界有待提高。经济发展理念是影响经济发展质量的重要因素。南北经济发展差距实质反映了南北一些地方经济发展理念上的差别。从宏观方面讲，北方一些地方践行新发展理念不够坚决不够彻底，只要能增加GDP,只要国家不明令禁止，依然走高投入、高能耗、高污染的经济发展老路。热衷于规模扩张，而不注重提高经济发展的质量。虽然也注重科技投入、人才聚集，但只是为了这两方面的数字好看，并不在乎其在经济发展中的作用发挥如何。从微观方面讲，推动经济发展追求大呼隆、造声势，热衷于作秀、博取媒体舆论高度评价，而对静下心来研究解决当地企业发展面临的具体繁琐问题兴趣不高；热衷于靠引进几个大企业项目快速实现经济结构焕然一新，而对培育新企业新业态缺乏足够耐心。2018年第四次全国经济普查后，北方15省中有12省GDP下调，而南方16省仅有2省下调，南北地方政府政绩观差距显而易见。践行新发展理念境界不高，必然会导致经济发展方向有偏差，影响经济发展的质量和效益，追赶南方经济只能是南辕北辙。

（二）运用法治手段管理经济的能力有待增强。市场经济是法治经济。地方政府只有牢固树立法治意识，切实运用法治手段，才能推动经济健康发展，才能为经济发展注入持久旺盛动力。经济发展过程中法治建设滞后或不到位，会破坏经济发展秩序，损害经济主体发展活力。判断一个地方的法治环境，一方面要看地方政府依法执政情况，另一方面要看司法审判情况。目前北方一些地方尽管也按国家要求推进产权、要素等市场化改革，但个别政策文件又与产权、要素市场化改革的要求和宗旨背道而驰。一些地方政策缺乏严肃性，对一些经济行为，一会儿支持，一会儿反对，严重损害投资者权益。需要指出的是，一些地方没有处理好政府和市场关系，动辄运用行政手段分配资源，甚至侵害企业财产权益，其本质就是缺乏法治意识，没有分清哪些事情是政府职责范围内的，哪些事情是由市场主体决定的。另外，一些地方商事审判的公正性有待增强，对损害市场经济秩序、失信行为处罚存在姑息现象。一些地方市场秩序较乱，假冒伪劣产品屡禁不绝，商业违法行为非常猖獗，一个重要原因就在于司法审判没有发挥应有作用。

（三）鼓励支持干部干事创业的干部评价及晋升机制有待健全。推动经济发展既要靠市场主体，也要靠广大干部。没有广大干部的兢兢业业、认真负责，就很难有良好的营商环境。目前，北方个别地方干部评价晋升还没有与其自身能力、业绩紧密挂钩，激励约束机制不健全，干部推动经济发展的内在动力不强、用心不够。一是宽容干部干事创业失败的政策制度不健全。对干部做事要求过于严格，凡失败、出了事情，倾向于处理干部，加之，凡事皆要求有国家或上级具体政策文件为依据，出于自保，干部不求有功但求无过，探索创新劲头不足，影响了推动经济发展的制度创新。一些地方的政策文件尽管也提出要宽容失败，但由于规定较粗，可操作性不强，并不能让广大干部不考虑成败而大胆去闯去试。二是市场主体对经济干部评价缺乏话语权。一些地方对经济干部的评价不是市场说了算，而是领导说了算，导致经济干部一切围绕领导转，领导关注的事情就好好抓，领导不关注的，就不认真对待，市场主体发展中遇到的一些困难有时得不到干部重视。三是经济干部晋升有时不看能力、业绩，其结果是干好干坏一个样、干与不干一个样，经济干部推动经济发展的热情不高。一些地方经济干部之所以对新模式、新产业、新业态一知半解又不肯学习，原因就在于学的好坏、干的好坏与个人职务晋升关系不大。

目前，鼓励支持干部干事创业的干部评价及晋升机制有待健全。图/中新社

（四）对国家扶持政策的过度依赖症有待消除。比较而言，国家层面相关改革试点更多赋予南方省份，比如经济功能区南方多于北方，究其根源，这是南方地方经济发展需求的真实反映，是地方经济发展实际需求与国家政策供给之间的有效对接。然而北方个别地方把经济发展的希望过于寄托在国家政策倾斜，而对精心培育自身经济发展实力不够重视，满足于得到国家政策倾斜、得到国家探索试点牌子，而没有充分挖掘国家已赋予的相关政策的制度红利。一个地方的经济发展，虽然需要国家相关政策的扶持，但如果自身经济发展基础达不到该政策发挥作用的条件，政策本身的实际效果就会大打折扣。

（五）求真务实的工作作风有待增强。经济要发展，既需要及时进行科学决策，也需要坚决果断执行。北方一些地方在向南方学习过程中，满足于了解南方出台了多少政策文件，而对政策背后所体现的发展理念、工作思路把握不准不深，追赶南方也仅满足于制定了相关政策，至于政策符不符合当地实际，是否需要改进，并不十分关心。同时，个别地方虽然制定了不少推动经济发展、优化营商环境的政策措施，也切合实际，但没有得到切实落实执行，文件实施效果不如人意。另外，个别领导习惯于报喜不报忧，对问题轻描淡写、遮遮掩掩；个别领导干部喜欢听奉承话，缺乏接受批评意见的胸襟，这些均导致经济发展中的新问题不能及时上报，影响问题解决。

三、加快北方经济发展的建议

应该讲，南北经济差距是能够逐步缩小的。完全可以相信，北方只要发挥自己的比较优势，经过一段时间努力，南北方人均经济收入会趋向一致，推动南北经济协调发展。缩小南北经济发展差距，关键是提高北方地方政府驾驭经济的能力水平。要借鉴国际上推动区域经济协调发展的成功经验，督促引导北方地方政府加快思想解放，健全完善工作机制，增强干部干事创业活力，加快推进新旧动能转换，推动经济实现高质量发展。

（一）坚决践行新发展理念。把经济转型发展作为地方政府绩效考核指标，特别是加强对制度创新、政策落实情况的考核，引导地方政府坚决摒弃依靠扩大投入的传统发展方式，更多依靠科技创新驱动发展，加快实施创新驱动战略。要引导地方政府改进工作作风，将精力放在扎扎实实解决企业反映的实际问题上。要引导地方政府把发展的主要力量放在健全完善市场经济体系，而不是过度依赖国家政策倾斜。

（二）加快推动产业升级、动能转换。这决定经济发展能否快速转到高质量发展路径上。无论是推动传统产业升级，还是培育发展新产业，都要充分尊重市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要坚持运用环保、安全、质量、标准等方式推进去产能，加快推动传统产业转型升级。在推动新产业发展中，不以政府选择代替市场选择，既积极扶持新产业新业态，也避免一哄而上，既注重引进新产业新业态的大项目，也要培育发展本地新产业新业态的小项目。对所有企业不论所有制性质、规模大小，均实行统一的扶持标准，营造公平竞争的市场环境。

（三）持续优化营商环境。一是建立企业有呼必应机制。对于企业反映的问题，地方政府要充分重视，合理的要积极推动解决。对企业普遍反映的问题，只要国家法律法规没有明令禁止，就要努力想办法出台政策予以解决。二是加强市场法治环境建设。坚持以法治手段保护各类产权，坚决杜绝以行政手段侵害企业、公民个人合法权益。强化司法公正审批，以法治手段维护好市场秩序。三是加强市场监管。严格对企业产品和服务的质量监管，强化信用监管，用良好的消费环境倒逼企业更加注重产品质量和服务。四是建立健全工作督导机制。把政策的有效性针对性作为政策评价的主要依据，不能满足于出台了多少政策。对已出台的各项政策的落实情况及时进行督导，不完善的要加快调整，不落实的要严格督办，确保政策取得预期效果。

各地要强力推进科技创新，强化企业创新主体地位，激发科研人员科技创新内在动力。图/中新社

（四）强力推进科技创新。一是强化企业创新主体地位。严格落实企业研究开发费用税前加计扣除政策，加大对企业研发投入的财政补贴，引导企业持续加大科技研发投入，增强企业科技创新能力。二是健全完善高校、科研院所、企业科研人员评价办法和科技成果转化收益分配实施办法落实细则，建立不同类别工作评价机制，激发科研人员科技创新内在动力。三是建立宽容科研投入失败的考核机制。要制定具体可操作的政策措施，对财政补贴、政府设立的基金投资的科技项目，对国有企业科技创新，即使创新失败，但负责人履行相关责任、未图私利，应免于追责。

（五）营造鼓励干部干事创业的环境。总的要求是，建立科学合理的干部评价选拔机制，使干部想干事、会干事、能干事、干成事。一是要将工作业绩、工作能力作为干部评价、晋升的主要依据。根据干部业务能力安排岗位，而不是简单按级别安排岗位，推动干部主动学习经济建设新知识，提高驾驭经济的能力水平。二是建立有效的干部激励机制。“法无禁止即可为”，允许干部在国家政策允许范围内，大胆创新，为领导干部探索创新松绑解缚。三是建立健全宽容干部干事创业失败的实施细则。只要不违反国家法律政策规定，未谋私利、勤勉尽职的，即使改革探索出现失误，也应免于追究责任。对于市场主体反映的干部不作为乱作为问题，要本着对干部负责的态度认真调查，属实的予以处理，不属实的予以澄清。