依法治校视角下高职院校党政议事规则制定现状与对策

梁恒

（东莞职业技术学院，广东 东莞 523808）

习近平总书记指出，办好中国特色社会主义大学，要坚持和完善党委领导下的校长负责制。因此，2019 年中共中央组织部、中央教育部印发《普通高等学校党委常务委员会会议和校长办公会议议事规则示范文本的通知》（以下简称“《示范文本》”），要求各高校对照示范文本修订两个议事规则。2020 年教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，明确要健全校党委全委会、党委常委会、校长办公会议等议事范围和规则，并印发《高等学校法治工作测评指标（试行）》（以下简称“《测评指标》”）。经过2～3 年的实践，各高校形成了一些经验做法，但也存在一定的问题。按照依法治校的要求完善和落实好党政议事规则，有助于学校更好地落实党委领导下的校长负责制，提升治理水平，进而实现更高质量的发展。

1 高职院校党政议事规则的本质要求

1.1 服务于党委领导下的校长负责制的落实

2014 年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），明确“党委领导下的校长负责制是党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义方向的重要保证”。2021 年，中共中央《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称“《工作条例》”），明确“高校实行党委领导下的校长负责制”。总的看，党委是学校领导核心，校长是法定代表人，依照党章党规和国家法律行使职权。从实践层面看，党政议事规则是保障党委依法领导、校长依法负责的重要制度，以确保党委会（常务委员会）、校长办公会两个核心会议在党规法纪的指引和约束下高效运转。公办高职院校建立健全党政议事决策制度，须牢牢把握“坚持和完善党委领导下的校长负责制”这一核心。

1.2 服务于依法治校水平的不断提升

前教育部副部长田学军指出：“加强法治工作，是高校落实依法治国方略的重要任务，是推动高校改革发展的内在要求，是高校防范法律风险提高治理能力的基本方式”[1]。当前职业教育进入高质量发展新阶段，学校也从扩容向提质、升本迈进。无论是办学模式、育人方式、人事制度、保障机制等改革的推进，还是师生日益增长的民主、法治、公平、正义等方面需求，学校都要把依法治校摆在更突出的位置。党政议事决策制度是现代大学制度的重要组成部分，更是推进依法治校的制度基础。公办高职院校建立健全党政议事规则，须把法治元素融入其中，不断提升党政领导依法民主科学决策的水平，确保在法治轨道上行稳致远。

1.3 服务于内部治理关系的妥善处理

一是处理好党委领导与校长负责的关系。议事规则应清晰界定党委会（常委会）、校长办公会的决策范围，区分清楚“党委会直接研究决定的事项”“先经校长办公会再提交党委会研究的事项”“校长办公会可直接决定的事项”，避免出现党委不能总揽全局或包揽行政事务、校长脱离党委领导或缩手缩脚等问题。二是处理好民主与集中的关系。民主集中制是党的根本组织原则，体现到党委议事中，须按集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则。不同的是，党委会表决事项以超过应到委员半数以上为通过；校长办公会是在广泛听取与会人员意见的基础上做出决定。三是处理好党委书记与校长的关系。无论是哪方面的重要议题，党委书记、校长的一致意见是形成班子共识的坚实基础[2]，他们应在会前充分沟通，意见不一的要暂缓上会。

2 高职院校党政议事规则的实施问题

各高校在《示范文本》印发后均修订了党政议事规则。对此，笔者随机抽取了10 所公办高职院校（“双高校”和非“双高校”各5 所；其中广东3 所、福建、安徽、湖南、江西、四川、重庆、辽宁各1 所）在官网公示的党政议事规则（均为2019 年12 月后修订）进行比较，并结合调研和工作实际探讨了实施问题。以上10 所学校均未设立常务委员会，党委会在党员大会闭会期间领导学校工作。因此，下文讨论的党政议事规则均指党委会和校长办公会议事规则。

2.1 对标法规文件不够严谨

部分学校在制定党政议事规则时不严谨，对相关法规条款不熟悉，简单套用《示范文本》，把一些本属常务委员会的议事规则直接用于党委会。其议事规则主要问题有：①7 所学校（“双高校”3所）“党委选举党的委员会书记、副书记和其他委员”，这明显违背《工作条例》中“高校党委由党员大会或党员代表大会选举产生”的规定。②10所学校（“双高校”5 所）“党委讨论决定党委会工作报告”，但《工作条例》明确“党委对党员大会或党员代表大会负责并报告工作”，全委会讨论决定常委会工作报告，党委会工作报告应由党员代表大会或党员大会听取和审议。③8 所学校（“双高校”4 所）写明“会议须有半数以上党委会委员到会方可召开”，但《实施意见》明确“全委会必须有三分之二以上委员到会方能召开”“常委会必须有半数以上常委到会方能召开”“不设常委会的党委，其会议制度和议事规则参照常委会会议有关规定执行”。一些学校不知如何把握条款要求，有的并未设置常务委员会、学位委员会，但在议事规则文本中却出现这些字眼。

2.2 议事决策边界不够清晰

《示范文本》虽指出党委会、常务委员会、校长办公会的议事决策范围，但落实中仍存在一些问题。一是存在“模糊地带”。如10 所学校均明确校长办公会研究提议事项包括教学、科研、行政管理的重要规章制度；校长办公会讨论决定事项是以上方面的具体规章制度。但各校对“重要”“具体”理解不尽相同，实操也因人而异。二是存在职能缺失的“真空地带”。如4 所学校在党委会讨论事项中，漏掉了“增补和撤销党委委员”或“推选出席上级党的代表大会或代表会议的代表”的重要职能。还有6 所学校的议事规则未明确“需要推荐到市厅级表彰的事项”，只明确党委会讨论决定“省部级以上重大表彰推荐，校级重大表彰事项”。三是存在“重叠地带”。如10 所学校的党政议事规则均为“讨论决定学校安全稳定重要事项”，如何界定这一事项，操作中需根据实情灵活把握。

2.3 配套制度机制不够健全

《实施意见》和《示范文本》明确党政议事规则应建立健全配套机制，但部分学校落实不到位。一是会前决策咨询机制不健全。一些学校既未明确哪些决策应经专家论证、风险评估、合法性审查和师生参与，也未明确具体落实办法和要求，决策程序不够清晰[3]。二是会上师生参与机制不健全。10 所学校党政议事规则均明确涉及师生切实利益的重大议题可邀请师生代表列席，但对重大议题界定不清，往往是规章制度类的征求教师意见，其他事项听取师生特别是学生意见的不多，邀请师生列席会议则更少。三是会后督办反馈机制不健全。某些高校对集体决定的事项执行不到位[3]。有的分工不明确，部门之间推诿扯皮；有的缺乏反馈，未形成工作闭环；有的不从严问责，工作落实与否一个样。

2.4 依法决策水平有待提高

对表《测评指标》，高职院校法治工作体制机制尚不完善，制约了领导班子依法决策水平的提升。一是领导干部法治素养参差不齐。有的领导法治观念不强，虽然上级要求将法治观念和素养纳入领导干部考核内容，但往往定性多定量少，实操中难以有效实施。二是法治工作机构负责人参与学校决策落实不好。由于既定编制架构的制约，大多学校没有独立的法治机构且挂靠其他部门，但兼任法治机构负责人的领导大多没有法学专业背景或法律实务经验，即使列席学校决策会议也不具备提出建设性意见的能力。三是合法合规性审查落实不好。学校对重大决策的合法性审查多局限于合同签署、经费使用、违纪处分等议题；审查时大多只听取相关职能部门的意见，未发挥法治工作机构和法律顾问的作用；对规范性文件的合法性审查也流于形式，且某些学校党政议事规则错误明显，甚至违反上级文件规定。

2.5 既定议事规则执行不力

一是对民主集中制落实不到位。有的党委委员对重大事项在会前个别酝酿不够，出现反复讨论、反复上会、议而不决的现象；有的对议题有意见，会上不说会下说时有发生[3]。有的议题在党委做出决策后，由于分工不明确、班子成员没有主动担当，出现推诿扯皮、敷衍塞责的问题。二是对动议程序执行不到位。有的分管领导把关不严，未充分征求意见的议题就提交上会；有的相关部门为“省事”或对规则不了解，涉及学术方面的重要议题未经学术委员会讨论就上会；有的部门做事拖沓、缺乏计划，不能将议题和相关材料按时提交党政办。三是对上会议题把关不到位。有两类情况：一类是不需上会的也提交会议研究。有的校长办公会可直接讨论决定的事项也提交党委会研究。有的属于学校领导自身职权范围内就能决定的事项，但为“保险起见”也把问题摆到会上。另一类是该上会的未按要求上会。如《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》明确“党委会、校长办公会每学期至少研究一次法治工作”，但一些学校没有做到。

3 高职院校党政议事规则的纾困之策

3.1 对标法规，确保议事规则的合法合规性

学校在修订党政议事规则时，应先明确制定依据，将这些法规认真学习对标并落实到位。这些依据主要有：一是《党章》。明确规定了党的组织制度、基层组织设置和职能，这是最根本的依据。二是《中华人民共和国高等教育法》。明确了校长六方面职权。三是《工作条例》。明确了高校党组织工作应遵循的原则、组织设置规范以及党委主要职责。四是《实施意见》。明确了党委统一领导学校工作以及校长主要职责，并提出了健全党委与行政议事决策制度的具体要求。五是各省出台的相关规定。如广东省《关于进一步规范和完善普通高等学院党委会议、校长办公会议制度的实施办法》等。六是各校的《章程》。这是高校内部制度体系的根本制度，党政议事规则的修订要与其保持一致性、衔接性。

3.2 明晰内容，提高议事决策范围可操作性

结合学校实际对党政议事决策范围做出进一步明确，根据议事规则讨论决定重大问题，做到不缺位、不越位、不错位[4]。可配套建立三类清单：一是“重要事项清单”。梳理哪些是校长办公会决定的“重要事项”，哪些是党委会研究的“重要或重大事项”，特别要明确“重要改革措施”“重要规章制度”“重要工作计划”“重要办学资源配置”“重大合资合作项目”等表述中“重要”的界定。二是“必须上会清单”。各部门认真梳理本领域上级文件要求，确定“哪些事项一定要上会、要上哪个会”。如广东省教育厅明确要求各校每年上报《招生章程》前需经校长办公会研究。三是“定期议题清单”。根据上级文件或学校规定，确定每年（每学期）党建、思政、学生、法治等议题。如教育部《高等学校思想政治理论课建设标准（2021年本）》要求“校党委（常委）会议、校长办公会每学期至少召开一次专题会议研究思想政治理论课建设”，该议题就需列入清单、抓好落实。

3.3 健全机制，提高议事决策会议质量效率

会前准备和会后落实在很大程度上决定了整个议事决策的质量。应建立健全以下机制：一是议题呈报机制。明确上会议题的具体要求，包括程序、时限、内容、发言等，让与会人员清楚了解其背景、现状、问题、意见及建议，以便会前有充足时间沟通酝酿。二是决策咨询机制。明确哪些事项须经调研、合法性审查、专家论证、风险评估、听取师生意见等程序，形成一整套规范性的动议材料，杜绝不成熟议题上会。三是民主监督机制。涉及多部门的议题应要求相关部门列席；涉及师生利益的重大议题应有师生代表列席。同时发挥好党务校务公开、教代会、团代会、学代会等作用，以群策群力、凝聚人心、推动发展[5]。四是会后落实机制。包括督查、评估、反馈、复议、问责机制等，发挥好党政办、纪委及相关部门的职能，加强会后跟进督办，力戒决而不行、行而无果。

3.4 强化保障，提升学校领导依法决策水平

依法决策，既是对党政领导班子议事决策的原则性要求，也是提高依法治校水平的重要途径。一是提升领导干部法治素养。学校领导既要带头学法懂法还要用法守法，加强领导干部依法履职情况考核，细化考核指标。党委书记和校长要有很强的法治观，把合法合规性作为决策的基本依据。副校长和部门负责人要加强对分管领域规章制度的学习，对上级文件要求了如指掌。二是发挥法治工作队伍作用。学校应为法治部门配备具有法学专业背景或法律实务工作经验的负责人；没有条件的，要配备具有法学专业背景的专职副职人员协助负责人开展工作。同时建立法治部门负责人（专职副职）列席学校决策会议的机制，让其充分发表意见并发挥好法律顾问的作用。三是认真梳理两份法治清单。一是法律风险清单，包括招生、学生管理、教育教学、社会服务、国际交流合作、人事管理、后勤管理、知识产权保护等方面的法律风险[1]。二是合法性审查清单，即明确需经合法性审查的事项，重点审查内容，需关注的法律风险等，为领导依法决策提供参考。

3.5 加强测评，督促领导班子落实议事规则

一是明晰检查指标。党政议事规则的落实情况要看其文本是否符合上级文件要求、决策范围是否清晰界定可操作、各议题提交是否符合规定条件程序、决策过程是否落实民主集中制原则、会议纪要是否清晰明确、议定事项是否真正落实到位等。可以若干高职院校为试点，制定更加明晰的测评指标，提高检查的精准度。二是采取多种方式。学校可要求班子成员在年度个人述职和民主生活会中报告议事规则落实情况，学校党委也应每年向上级党组织报告相关工作。同时加强自上而下的检查，把高职院校落实党委领导下的校长负责制作为巡视巡察[6]、班子考核、依法治校测评、党建工作检查的重要内容。三是注重成果运用。在检查评估中，对好的经验做法，要多宣传推广和学习交流，并将其固化为长期制度；对发现的问题，要紧盯不放，抓好整改落实。

4 结论

在我国职业教育高质量发展的大背景下，公办高职院校要提质培优、增值赋能，离不开党对学校的坚强领导和依法治校的有力保障。党政议事规则作为“推进党委领导下的校长负责制和依法治校有机统一”的重要载体，各高职院校应当认真检视议事规则在运行中存在的问题，通过不断健全完善和抓好贯彻实施，提升治理水平，确保学校在党的领导和法治轨道上实现高质量发展。