我国检察机关支持起诉制度探析

傅贤国，罗 微

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

一、问题的提出

所谓支持起诉，是“指对于损害国家、集体或个人民事权益的行为，受损害的单位或个人不敢、无力或不便提起诉讼的，机关、社会团体、企业事业单位可以支持其向法院起诉的一项法律制度”[1]。从历史分析尤其是法系考察的角度来看，检察机关支持起诉并非中国自创的法律制度，而是对苏联的社会干预制度进行本土化实践之结果[2]。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（本文简称《民事诉讼法（试行）》）第十三条首次规定了民事私益诉讼中检察机关支持起诉制度，现行《中华人民共和国民事诉讼法》（本文简称《民事诉讼法》）第十五条沿用了《民事诉讼法（试行）》第十三条之规定，仅将原条文中的“团体”修改为“社会团体”①《民事诉讼法（试行）》第十三条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”。据此，民事私益诉讼中检察机关支持起诉制度在中国正式确立并延续至今。《民事诉讼法》虽然历经2007年、2012年、2017年、2021年、2023年五次修改，但其第十五条的内容均未发生任何变化。2017年《民事诉讼法》修改时增设了一款作为原第五十五条第二款②2017年《民事诉讼法》第三次修改后新增的原第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”2021年《民事诉讼法》第四次修改时，将原第五十五条调整为第五十八条。，首次就民事公益诉讼中检察机关的支持起诉问题作了规定。至此，《民事诉讼法》分别通过第十五条、第五十八条第二款对民事私益诉讼、民事公益诉讼中检察机关的支持起诉进行了规定。2021年11月1日，最高人民检察院第十三届检察委员会第七十六次会议将李某滨与李某峰财产损害赔偿纠纷支持起诉案等五件案例作为第三十一批指导性案例予以发布，这为中国检察机关支持起诉制度的创新发展提供了重要契机。本文在论述《民事诉讼法》确立检察机关支持起诉制度之必要性的基础上，就检察机关支持起诉制度遭遇的现实困境提出相应的突破建议。

二、检察机关支持起诉制度之必要性

新的法律制度是在社会矛盾纠纷产生并提出调整需求后才得以确立[3]，检察机关支持起诉制度也并不例外。中国现代化进程的推进与社会主义市场经济的发展一定程度上导致社会矛盾纠纷井喷式的增长，诉诸法院的各类纠纷也不断增多，引发所谓的“诉讼爆炸”①诉讼爆炸，不仅因为诉讼数量多能量大，已超过民事诉讼制度负荷，还因为诉讼及其运作机制已对整个国家的社会生活产生了深刻影响。现象。接踵而至的便是“诉讼昂贵”“诉讼迟延”等问题，给当事人寻求司法救济带来极大的阻力。在此背景下，中国检察机关支持起诉制度极大地缓解了由“诉讼爆炸”带来的诉讼压力，也为维护特殊弱势群体的诉讼权益、社会公共利益提供了坚实的法律保障。

（一）为保障特殊弱势群体权益、社会公共利益提供法律救济途径

一是在维护特殊弱势群体的权益方面。一般而言，在特殊弱势群体权益保障案件中，处于相对弱势地位当事人的诉讼能力往往不及对方当事人，若其仅凭个人的力量通过民事诉讼程序获得救济是困难的。自《民事诉讼法》第十五条规定支持起诉制度以来，检察机关进行了许多行之有效的探索和努力②最高人民检察院披露的数据显示：2019年全国检察机关共受理民事支持起诉案件18 510 件，支持起诉15 419 件；2020年全国检察机关共受理民事支持起诉案件32 546 件，支持起诉24 355 件；2021年1月至9月全国检察机关受理民事支持起诉案件41 966 件，同比上升87.9%；支持起诉29 303 件，同比上升70.1%。参见薛应军：《今年前9 个月检察机关受理民事支持起诉案件4 万余件》，《民主与法制时报》2021年12月31日第1 版。，为特殊弱势群体维护自身权益提供了有益的帮助，可以解决特殊弱势群体在寻求司法救济时求助无门的困境。

二是在维护社会公共利益方面。2012年《民事诉讼法》第二次修改后增设之原第五十五条（现第五十八条第一款）③2012年《民事诉讼法》第二次修改后新增的原第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”确立了民事公益诉讼制度，赋予“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼的资格。但是，由于“法律规定的机关”至今未实际提起过诉讼，而有关组织专业性程度不高、难以有效保护社会公共利益，往往需要检察机关介入。在2015年7月至2017年7月为期两年的检察民事公益诉讼试点中，绝大多数民事公益诉讼案件由检察机关提起。鉴于此，《民事诉讼法》于2017年第三次修改时增设了原第五十五条第二款，即检察机关可以依职权对“法律规定的机关和有关组织”提起的民事公益诉讼支持起诉，极大地增强了对社会公共利益的检察保障。该条款同时也厘清了检察机关提起民事公益诉讼与支持起诉之间的关系：检察机关只能在没有“法律规定的机关和有关组织”或者“法律规定的机关和有关组织”不提起诉讼的情况下，才可以向法院提起诉讼；一旦“法律规定的机关和有关组织”提起诉讼的，检察机关不可以再提起诉讼，但可以支持起诉。

（二）为维护社会秩序稳定及国家长治久安提供有利保障

近年来，检察机关通过发展新时代“枫桥经验”，并充分利用调解、和解以及公开听证等在内的多元化纠纷解决机制，积极引导当事人化解矛盾纠纷，对维护社会秩序稳定提供了有利保障。譬如，在胡某祥、万某妹与胡某平赡养纠纷支持起诉一案中④参见最高人民检察院指导性案例第123 号。，检察机关依申请介入后，充分考量传统人伦情理、案件纠纷解决效率等因素，开展了一系列有针对性的矛盾化解工作——向胡某平夫妇等群众普及赡养老年人相关法律知识，邀请胡某平夫妇亲戚、邻居参与矛盾化解工作等，解决案件纠纷之际亦注重帮助胡某平夫妇修复受损家庭关系。此外，检察机关支持起诉的工作并非止步于“就案论案”“案结事了”，也应注重考量案件的办结效果。譬如，在支持起诉工作办结后积极开展案件回访，及时解决新矛盾新问题，巩固办案效果[4]，为社会秩序的稳定及国家法治工作的有序运行奠定了坚实的基础。

（三）有益于构建相互衔接的诉讼制度，推进中国法治建设进程

检察机关在民事诉讼程序中分别承担着督促起诉、支持起诉、直接起诉职能，而这三项职能的相互衔接主要在民事公益诉讼中得以呈现。“‘支持’‘督促’与‘直接’只是表述、手段、途径、阶段等层面的差异，本质都是为了保护社会公益，践行检察担当使命。”[5]正是在这三种救济途径的多元互动、多重保护下，检察机关方能在民事公益诉讼中有所作为。换言之，检察机关履行民事检察支持起诉职能，是新时代检察机关法律监督职能的应有内涵，是实现检察机关法律职责的有效途径。为此，检察机关支持起诉制度的完善作为相互衔接的诉讼制度中不可缺少的一环，为维护当事人合法权益、社会公共利益提供了保障，也在不断完善中国民事诉讼制度的过程中推进了中国法治国家建设进程。

三、检察机关支持起诉制度之现实困境

任何一项立法理念良好的法律制度，都必须接受司法实践之检视，才能得到不断完善、向前推进。中国检察机关支持起诉制度在立法确立之后的一段时间并未得到普遍适用。有学者认为，中国民事公益诉讼制度的确立带动了支持起诉制度的复兴[6]。在笔者看来，中国检察机关支持起诉制度复兴的原因不仅限于民事公益诉讼制度的确立，还与“以人民为中心”法治理念的践行以及对特殊弱势群体权益保障的需要等密切相关。遗憾的是，中国检察机关支持起诉制度的法律规定较为原则，使得该制度在适用中遭遇了诸多的困境。

（一）检察机关支持起诉案件范围相当有限

如前所述，根据《民事诉讼法（试行）》第十三条、《民事诉讼法》第十五条之规定，检察机关支持起诉的范围主要为民事私益诉讼领域。但是，实践中检察机关支持起诉的案件范围却主要限于国有资产流失[7]。2012年《民事诉讼法》修改之后，检察机关可以支持起诉的案件类型限定为污染环境与侵害众多消费者合法权益的民事公益诉讼案件，但这并不代表检察机关支持起诉职能效用的发挥仅及于侵权法律关系中[8]。基于社会发展的需要，司法实践中，检察机关支持起诉的案件范围不断扩大，逐渐涵盖残疾人权益保障案件、未成年人以及老年人权益保障案件等特殊群体权益保障案件，有个别检察机关还创造性地将案件范围进行了一定程度的扩展。譬如，佳木斯市人民检察院将社会生活中与人民群众密切相关的公共服务领域的案件（如因供水、供热、供电等引发的公共性、群体性纠纷）纳入支持起诉的案件范围，意图通过支持起诉工作常态化，切实维护弱势群体合法权益[9]。

但是，鉴于《民事诉讼法》第十五条迄今未对民事私益诉讼中检察机关支持起诉的案件范围作出明确规定，第五十八条第二款仅将检察机关支持起诉的民事公益诉讼案件范围限定为污染环境与侵害众多消费者合法权益两种情形，小于为期两年（2015年7月至2017年7月）的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》涉及的案件范围，也与后续《中华人民共和国个人信息保护法》（本文简称《个人信息保护法》）第七十条①根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，为期两年的检察民事公益诉讼试点案件范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域；根据《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条，起诉主体分别为检察机关、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织。所规定的个人信息保护民事公益诉讼的适格主体起诉顺位存在冲突，导致现阶段检察机关的支持起诉工作处于尴尬境地：能否在《民事诉讼法》第五十八条的规定之外进行探索，存在目标不明之弊且有“于法无据”之虞。

（二）检察机关支持起诉适用程序有所缺失

《民事诉讼法》第十五条、第五十八条第二款分别赋予了检察机关在民事私益诉讼和民事公益诉讼中支持起诉的权力，但均仅作了原则性的规定，未对检察机关支持起诉的适用条件、支持起诉的方式、支持起诉时的诉讼地位等程序规范作出详细的描述，导致检察机关的支持起诉工作因无规则可依而处于进退两难之境，最终很有可能会减损“立法者的价值期待”。

一是就民事私益诉讼领域的检察机关支持起诉而言，自《民事诉讼法（试行）》颁行至今，除了“团体”被修改为“社会团体”、条文序号从第十三条改为第十五条，立法者并未在《民事诉讼法》分则部分针对总则部分的原则性规定作出细化规定，呈现出“常年抽象化与极简概括性”[10]29的特征。长此以往，使得检察机关即便出于对特殊弱势群体权益的保护之考虑而决定支持起诉，还是面临如下诸多问题：检察机关能否主动介入民事纠纷？还是说必须以受害人的申请为前提？检察机关支持起诉的环节或阶段是什么？若检察机关决定支持起诉，应以何种方式进行？检察机关支持起诉时，能否派员出席法庭？如果派员出席法庭，出席法庭的检察官在诉讼中是何身份？等等。

二是就民事公益诉讼中的检察机关支持起诉来说，虽然根据《民事诉讼法》第五十八条第二款，检察机关在民事公益诉讼领域可以支持起诉，但案例并不多见。经笔者在中国裁判文书网的查询得知：检察机关支持起诉的民事公益诉讼案件局限于该制度的发展初期。譬如，在广东省消费者委员会诉史某清、洪某文生产、销售假盐一案中，广东省广州市人民检察院支持起诉，派员出席法庭并发表支持起诉意见①参见广州市中级人民法院（2017）粤01 民初386 号民事判决书。。由于《民事诉讼法》第五十八条第二款仅对检察机关支持起诉与提起民事公益诉讼之间的关系作出规定，而未涉及检察机关决定支持起诉之后的程序规范问题，导致人们不得不对实践中已经出现或者将来还会继续出现的如下问题进行思考：检察机关支持起诉的条件是什么？检察机关支持起诉工作应否局限于诉前阶段？检察机关是否应当派员出席法庭？出席法庭的检察员属于何种身份？出席法庭的检察官应从事何种诉讼行为？其诉讼行为的法律属性又应如何界定？等等。

（三）检察机关支持起诉介入限度不够明确

检察机关支持起诉时的介入限度，与前述检察机关支持起诉之适用程序存在一定的关联，一直是学界、实务界争论不休的问题。学界围绕检察机关支持起诉时能否参与质证、辩论环节和是否应延伸到二审乃至执行阶段展开激烈讨论，并形成反对、赞成、中立三派观点。反对派认为，若检察机关参与质证、辩论环节以及后续的二审以及执行程序，势必会破坏平等的诉讼构造，难以维护司法公正[11]。赞成派认为，检察机关支持起诉工作应贯穿整个诉讼阶段[12]；若仅将检察机关出庭的职责限定为宣读支持起诉意见书，则派员出庭的必要性就会大打折扣[13]179；检察机关支持起诉介入二审、执行阶段是支持起诉制度之价值所在，唯此方能确保特殊弱势群体利益及社会公共利益得到实质性保护[14]。而持中立态度的学者则认为，检察机关支持起诉的参与程度需根据案件实际情况而定，可以仅参与某一个程序或阶段，也可以全案、全程参与[15]。

可见，检察机关介入诉讼的限度至关重要。然而，由于中国有关法律对此缺乏明确规范，更多的是依靠检察机关进行“自由裁量”，导致检察机关在支持起诉工作中难以合理地把握权力行使的边界，介入程度存在重大出入。譬如，陕西省西安市临潼区人民检察院在办理农民工张某与包工头史某建筑工程劳动报酬纠纷一案中不仅派员出庭支持起诉，还在后续的庭审过程中对证据逐一进行质证②宁军：《全国省首例！检察机关支持农民工起诉，欠薪包工头当庭偿还》，http：//news.hsw.cn/system/2019/0119/1057439.shtml，访问日期：2022年4月10日。；安徽省检察机关在撤销李某某监护权纠纷案①《安徽发布民事支持起诉6 起典型案例》，http：//www.ahwuwei.jcy.gov.cn/zyaj/202105/t20210528_3258735.shtml，访问日期：2023年3月23日。、江苏省检察机关游某主张赡养费案②《江苏省检察机关民事检察支持起诉工作新闻发布会典型案例》，http：//jsjc.gov.cn/jsjcxwfbpt/sjcyfb/dxal/202004/t20200 427_1013345.shtml，访问日期：2023年3月23日。中，被指派出庭支持起诉的检察官参与了诉讼全过程；在中华环保联合会诉浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂环境污染纠纷案二审程序中，检察机关虽派员出庭支持起诉，但未进行实质性的工作③参见山东省高级人民法院（2017）鲁民终1577 号民事判决书。。不可否认，检察机关在支持起诉时如果参与后续的质证、调解、二审程序乃至执行阶段，对社会公共利益、特殊弱势群体权益的保护无疑会取得更好的效果。但是，人们也必须认识到检察机关不能为了凸显自身在民事支持起诉工作中的作用而忽视其本身应有的“谦抑性”地位而过于积极地参与民事纠纷庭审活动[16]。检察机关开展支持起诉工作必须遵循民事诉讼规律，遵循民事诉讼程序中平等的当事人诉讼构造，将支持起诉工作掌控在一个合适的限度之内。

（四）检察机关支持起诉工作联动机制有所失灵

按照《民事诉讼法》第十五条之规定，支持起诉工作并非检察机关一家之法律责任，也非检察机关凭一己之力即可完成的。检察机关履行支持起诉职能时，除了需要充分发挥检察机关的能动性，还需要相关社会团体、企业事业单位的参与以及相关司法行政部门的协助。目前，检察机关在支持起诉时普遍面临着内外联动机制失灵、不畅的问题。

一是检察机关内部机制问题。在民事私益诉讼领域，检察机关支持起诉程序均应依当事人申请而启动，但这并不妨碍检察机关能动司法的发挥。检察机关在履行法律监督职责期间发现特殊弱势群体权益遭受侵害的，可以协调有关部门组织当事人进行和解抑或调解；若未能有效解决，可在尊重特殊弱势群体方当事人之真实意愿的前提下，依法支持其起诉维权。然而，中国检察机关获取支持起诉线索的渠道有限，无法给予特殊弱势群体及时有效的帮助，这是由中国检察机制的局限性所决定的。在中国，法院和检察院均肩负着维护社会稳定和保障社会公平正义实现的重任，而“案多人少”问题不仅存在于法院系统中，同样存在于检察系统中。可以说，“案多人少”是中国司法实践在特定语境下所实际面临的问题。

二是检察机关外部联动机制问题。《民事诉讼法》第十五条虽明确规定了支持起诉的主体为机关、社会团体以及企业事业单位，但在司法实践中却仅有检察机关实际地担负了支持起诉的重任，其他机关、社会团体以及企业事业单位均极少参与。此外，针对支持起诉所需的线索发现、案件移送以及后续的一系列维权事项，检察机关与司法行政部门之间缺乏相应的联动机制，使得检察机关的支持起诉工作遭遇了不少阻力，影响了制度实效的发挥。

四、检察机关支持起诉制度之完善路径

完善检察机关支持起诉制度是中国未来的重要任务之一。破除司法实践中检察机关支持起诉遭遇的制度困境，实现检察机关支持起诉工作流程的规范化，才能确保特殊弱势群体维权有门、维权有路，体现检察机关支持起诉制度的应有之义。

（一）扩大检察机关支持起诉之案件范围

当前，《民事诉讼法》第十五条只是将支持起诉的范围限定为“受损害的单位或个人”，原则性的规定致使检察机关所作支持起诉案件探索陷于“于法无据”的风险之中。检察机关对维护特殊弱势群体权益和社会公共利益负有义不容辞的责任。结合检察机关支持起诉工作常态化的探索历程来看，支持起诉的案件范围既包括侵权类民事案件，也包括合同纠纷引起的民事案件，主要涉及特殊弱势群体权益与社会公共利益维护。基于此，中国在未来修改《民事诉讼法》时，应明确检察机关支持起诉的案件范围——将特殊弱势群体权益受损害和社会公共利益受损害案件一并纳入检察机关支持起诉的案件范围①据此，应协调、处理好检察机关与“法律规定的有关组织”同为起诉主体，但检察机关排序在前时，当其他的起诉主体已经起诉的前提下，检察机关究竟是支持起诉还是作为共同起诉人一起参与诉讼的问题。譬如，根据《个人信息保护法》第七十条规定，若法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织已经提起诉讼的前提下，检察机关应该提起诉讼还是支持起诉，并不明确。笔者认为，这主要是由于《个人信息保护法》第七十条所作规定异于《民事诉讼法》第五十八条的规定所致，也与实践习惯不符，亟须更正。傅贤国：《论个人信息保护民事公益诉讼之起诉主体——兼论〈个人信息保护法〉第七十条之不足与完善》，《河北法学》2023年第2 期。。如此，既可克服检察机关在进行支持起诉案件范围探索时面临的法律缺失的窘境，同时也可以规避检察资源浪费，真正实现对特殊弱势群体的诉权保障以及社会公共利益的有效维护。

（二）规范检察机关支持起诉之适用程序

鉴于《民事诉讼法》第十五条、第五十八条第二款分别针对民事私益诉讼、民事公益诉讼中检察机关的支持起诉作出规定，并呈现出前述不完全一致的问题，就此有必要区分不同情形来寻求解决方略。

一是就民事私益诉讼中的检察机关支持起诉制度之设立目的而言，在于支持“不敢、无力或是不便提起诉讼的单位或者个人”，通过在精神上、物质上、法律上、技术上对相关单位或者个人提供帮助，打消顾虑、消除恐惧、解决困难，使其最终向法院提起诉讼即可②按照第三十一批指导性案例的运行样态来看，检察机关支持起诉的方式具体包括提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见书、协调提供法律援助、出庭宣读支持起诉意见书等。。此时，检察机关的职能定位在于“支持”而非“替代”[17]。同时，“检察机关并不能依据自身判断而主动启动支持起诉程序，必须将被支持起诉主体对支持起诉这一需求的申请作为前置程序”[18]。也就是说，检察机关支持起诉应以当事人申请为原则，应充分尊重当事人的诉讼主体地位，不得自行介入民事私益诉讼。即使支持起诉案件线索是检察机关在履行职责的过程中发现的，也应充分尊重当事人享有的申请或不申请支持起诉的决定权，不得主动支持起诉甚至代为提起诉讼。而且，民事私益诉讼中检察机关支持起诉仅仅局限于诉前环节，旨在消除特殊弱势群体行使诉权的障碍，检察机关不可再行介入起诉后任何环节或阶段，以免影响到法院审判权的行使抑或导致新的诉讼失衡现象的产生[10]32。当权益受损的单位或个人向检察机关申请支持起诉时，检察机关需要先对支持起诉的必要性进行审查，再根据审查结果决定是否启动支持起诉程序。当检察机关在受理当事人支持起诉的申请之后，要审查案件是否属于支持起诉的案件范围以及申请人的诉讼能力，只有符合支持起诉的案件范围，申请人属于特殊弱势群体范围且确因客观原因难以维护自身合法权益的，才有支持起诉之必要。

二是在民事公益诉讼领域，因涉及对社会公共利益的保护，检察机关可依申请也可依职权主动支持起诉。此时，检察机关无须对起诉主体的诉讼能力进行审查，仅需关注其他主体已经提起诉讼的案件是否属于法律规定的可以支持起诉的民事公益诉讼案件范围，检察机关调查核实后可自行决定是否支持起诉。一旦检察机关决定支持起诉的，鉴于《民事诉讼法》第五十八条第二款并未明确规定，故而检察机关的支持起诉是否应当局限于诉前程序，还是可以延续到实质审理阶段，并不明确。就此而言，需要警惕支持起诉的检察机关过多地介入后续诉讼中，动辄派员出席法庭，不仅发表支持起诉意见，甚至就案件基本事实、委托鉴定损害情况、适用法律依据等事由在法庭上予以举证说明[19]。如此做法，不仅背离了《民事诉讼法》第五十八条第二款的立法初衷，实质架空了“法律规定的机关和其他组织”作为法定的民事公益诉讼起诉主体资格，还在事实上混淆了检察机关支持起诉职能与起诉职能之间的差异。

三是无论是在民事私益诉讼还是民事公益诉讼案件中，即便检察机关认为需要派员出席法庭，出席法庭的检察员在诉讼中只能是“支持起诉人”，其所从事的诉讼行为局限为“宣读支持起诉意见书”，不能代替当事人行使诉权，不得参与庭审中的举证、质证等活动，以免影响法院的中立审判。当然，为了确保支持起诉案件的审理质量和审判效果，支持起诉主体应持续关注案件审理进程并巩固办案效果，跟踪了解生效裁判的执行情况。如发现任何违法之处，检察机关可依法启动审判监督程序或制发检察建议，确保支持起诉取得实际效果[10]32。

（三）明确检察机关介入诉讼之限度

在民事诉讼程序中，质证是双方当事人维护自身合法权益的重要手段，亦是诉讼程序中至关重要的一环。从当前中国法律规定来看，双方当事人及其诉讼代理人都是质证的主体。检察机关虽在支持起诉中协助弱势群体收集证据，并不当然具有出庭质证的资格，同样也无权参与到法庭辩论中。有学者指出，如果检察机关介入程度低，不利于确保案件裁判的实质正义[13]175-176。与之相呼应的是前述检察机关支持起诉是否需要延伸至质证、辩论、二审以及执行阶段的讨论。对此，笔者认为检察机关支持起诉应围绕移送案件线索、提供法律指导、协助调查取证、提交支持起诉意见、派员出庭支持起诉方式等进行，而不应逾越应有的限度。其理由在于，作为国家公权力机关，检察机关并不是诉讼当事人，不具备在民事支持起诉程序中质证或是辩论的主体资格。因此，检察机关在行使权力时应保持谦抑性，不得过度介入当事人的矛盾纠纷中。当事人通过委托诉讼代理人，由委托代理人代为质证、辩论，已在有形中补强弱势当事人的诉讼能力。即便没有委托诉讼代理人，在检察机关支持起诉时，更应该考虑当事人诉讼主体地位的保障以及遵循相应的民事诉讼规律，而非为了实现所谓的“实质正义”而一味地扩大检察机关介入诉讼的深度。根据《民事诉讼法》第十四条，检察机关有权对民事诉讼实行法律监督，而这里的“民事诉讼”不仅包括民事审判活动也包括后续的生效法律文书之执行。既然检察机关的法律监督职能完全可以覆盖、延伸到二审、执行阶段，取得支持起诉所不能实现的效果，且不会导致检察资源的浪费，此时更能说明检察机关支持起诉无须介入二审、执行阶段。

（四）完善检察机关支持起诉之内外联动机制

在内部联动方面，主要针对检察机关内部机制问题。由于实践中检察院“案多人少”矛盾问题突出，检察机关需不断推进员额制改革，适当增加基层检察院的员额比例，缓解诉讼压力。此外，检察机关应在切实履行检察监督职能的同时不断拓展支持起诉的案件线索、来源，确保特殊弱势群体合法权益得到及时、有效的保护。为此，检察院内部刑事检察部门与民事、行政（公益诉讼）检察部门需全力协作，在刑事检察部门履职过程中发现符合支持起诉的民事线索时，将该线索及时移交民事、行政（公益诉讼）检察部门，由民事、行政（公益诉讼）检察部门依法履职，维护特殊弱势群体民事权益。不仅如此，民事、行政（公益诉讼）检察部门亦应将履职过程中发现的违法犯罪线索及时移交刑事检察部门，通过案件线索对接以充分保障当事人的诉讼利益，推进检察工作的有序进行。另外，检察机关在办理支持起诉的案件过程中，不应只注重与案件纠纷的解决，亦要持续跟进案结后的社会宣传，通过扩大支持起诉案件的社会影响力，为类似受害者提供维权途径指引。

在外部联动方面，要完善检察机关外部联动机制，激励有关机关、社会组织、企事业单位积极参与支持起诉工作亦是缓解检察机关诉讼压力行之有效的办法。检察司法资源有限，而社会力量的加入正好弥补了这一不足。因检察机关地位的特殊性，若检察机关动辄支持起诉，会破坏平等的诉讼构造，有损案件裁判的实质正当性；而社会力量参与支持起诉并不存在类似问题，且更容易使人民群众信服。除此之外，可以在检察机关、法院以及司法行政部门之间建立特殊弱势群体维权信息交流互享、线索移送平台，及时获取民事支持起诉线索，以便检察机关在支持起诉过程中协助收集证据、协调法律援助等工作的开展。在具体实践中，检察机关亦可在遵循在线调解规则的前提下联合法院开展线上调解，为双方当事人提供便利，将案件纠纷化解在诉前，有效缓解法院线下诉讼压力，在此基础上有力推进中国检察机关民事支持起诉工作规范、高效地开展。

五、结语

历经40 多年的发展，作为舶来品的检察机关支持起诉制度早已完成了“中国化”的“变身”。在深入推进依法治国的进程中，检察机关支持起诉制度对中国而言具有重要的政治意蕴和明确的现实意义，该制度的完善为社会特殊弱势群体利益、社会公共利益的保护提供了坚实保障。现阶段，中国检察机关支持起诉制度虽面临案件范围有限、适用程序缺失、介入限度不明以及联动机制失灵等一系列困境，但随着立法进程的加快，上述困境有望突破，检察机关支持起诉制度也必将焕发新的生机。在未来的发展中，可在保证检察机制合理运行的基础上加大检察机关支持起诉工作的力度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到检察温度与检察温情，实现检察机关支持起诉工作服务大局与保障民生的深度融合，进一步实现国家治理能力和治理体系现代化。