我国境外经贸合作区数字化建设之法律保障问题研究

安文靖 刘涛

摘 要：我国倡导建设的境外经贸合作区是“一带一路”建设的重要承接点，数字经济的发展为境外经贸合作区的建设与发展带来了新的机遇与挑战。目前，国际多边规则存在立法缺失，区域性规则各异，我国的立法也刚刚起步，缺乏对此问题的专门调整。我国作为数字经济迅猛发展的发展中国家的代表，未来可通过参与制定数字经济多边规则，参与加入更多的区域性规则，完善国内立法等路径，为境外经贸合作区数字化建设提供更有利的法律保障与支持。

关键词：境外经贸合作区；数字经济；数字贸易；RCEP；DEPA

本文索引：安文靖，刘涛.我国境外经贸合作区数字化建设之法律保障问题研究[J].中国商论，2023（10）：-054.

中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）05（b）--04

境外经贸合作区是我国企业高质量“走出去”的重要模式，随着全球数字经济的迅速发展，境外经贸合作区的数字化转型是大势所趋。数字经济、数字贸易的发展将为我国境外经贸合作区建设注入新的活力。然而，由于數字经济发展刚刚起步，我国境外经贸合作区数字化建设的法律规制尚不完备，国际及国内规则亟待确立。

1 我国境外经贸合作区数字化发展趋势

境外经贸合作区是我国企业参与“一带一路”建设，加强国际产能合作的重要载体，既有利于促进东道国经济发展，又有利于我国企业“走出去”[1]。近年来，随着我国数字经济进入快速发展的新阶段，商务部、中央网信办、工业和信息化部于2021年印发了《数字经济对外投资合作工作指引》，提出要加强境外经贸合作区数字化发展，推动数字经济对外投资。境外经贸合作区建设由来已久，也发挥着日益重要的作用。根据商务部数据统计，截至2021年底，被纳入商务部统计的境外经贸合作区分布于46个国家，累计投资达到507亿美元。近年来面对新冠疫情的冲击，部分合作区通过数字化转型，与入驻企业共克时艰，拓展市场资源，得到了长足发展。

境外经贸合作区数字化发展根据各东道国的特点，呈现出不同的特色类型发展模式。第一类为科技型境外经贸合作区发展模式，如中国-比利时科技园，是我国首个设立在欧洲的科技型园区。该园区聚焦生命科学、信息通信、智能制造三大产业集群，以科技研发为导向，致力于搭建中欧高技术行业双向绿色通道，入驻该园区的企业包括多家比利时与中国的医药类龙头企业、上市企业。第二类为境外经贸合作区与国内自贸区等双区联动发展模式，如中埃泰达苏伊士经贸合作区。该园区结合了天津自贸区与泰达合作区的资源、区位优势，共同推动天津滨海新区与埃及苏伊士运河走廊建立双区联动，力主实现我国与东道国龙头企业及其上下游配套企业在合作区的聚集与数字化发展。截至2021年12月底，该合作区已吸引123家企业入驻，实际投资额超13亿美元。第三类为数字化产业链、供应链合作区发展模式，如2017年开工建设的中非合作示范性项目吉布提国际自贸区。该园区拟建设成为东非地区重要的物流、商贸和金融中心，吸引了大批企业入驻。例如，2023年1月，埃塞最大的服饰厂傲凡服饰决定在该园区设立公司，通过组建跨境物流车队，打造吉埃全链条的供应链体系，为埃塞工厂和贸易企业提供端到端的供应链服务。同时，建设商贸城，将义乌等地的小商品引入吉布提国际自贸区，借助园区优势，与自贸区共同打造非洲区域展示和分拨配送中心。此外，还有的园区通过对传统制造业的数字化管理、改善数字基础设施建设等方式进行数字化建设改造与升级。总之，随着数字经济的发展，境外经贸合作区建设逐渐进入了数字化发展的新阶段。

2 我国境外经贸合作区数字化建设面临的法律困境

我国境外经贸合作区的数字化发展离不开法律规则的约束，然而由于数字经济刚刚起步，具有约束力的法律规范尚在初步形成中，国际规则与国内规则亟待构建与完善。

2.1 国际层面面临的法律困境

近年来，国际社会对数字经济日益关注，然而专门调整数字经济、数字贸易的国际规则并不多见。全球多边规则处于整体缺失状态，区域性规则虽开始关注数字经济，但因制定国家不同，不同规则体现的原则、理念并不一致。对于我国分布于几十个国家的境外经贸合作区数字化建设而言，在规则适用方面制造了诸多障碍，适用的规则需根据其所处的东道国加入的国际条约、国际组织及国内的法律适用规则加以判断，因此国际法律规则适用问题较为复杂。

首先，全球多边规则面临整体缺失的局面。在全球多边规则中，WTO规则隐含了部分数字经济规则，但由于谈判难度，目前WTO框架下并无专门协定或章节规范数字经济，针对跨境投资中的数字化发展也无专门规定。对于科技型合作区，WTO中的《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）与其相关，对于产业链、供应链数字化发展的合作区，目前主要通过《服务贸易总协定》（GATS）予以调整，GATS对服务贸易提供方式的分类中，跨境交付、境外消费、商业存在等方式可能涉及数字经济问题[2]。然而由于WTO对服务类型的划分并未做到与时俱进地更新，与数字流动相关的新兴业态较难纳入原有的服务部门进行规范，如Tik Tok提供的短视频服务目前较难纳入WTO原有的服务部门分类体系，因此对于此类数字化服务的管理，数字化企业的海外投资等，在WTO框架下并无强制性规范的调整。

其次，区域性或双边规则对数字经济的规范并不一致。由于WTO框架下的谈判进展较为缓慢、难度较大，各国更倾向通过区域性或双边谈判对数字经济问题加以规范。目前，区域性或双边规范已形成了几类具有代表性的规则：一类以美国等发达经济体为代表，如2019年美国与日本签署的《美日数字贸易协定》，2020年美国、墨西哥、加拿大达成并生效的《美墨加协定》（USMCA）等，其中USMCA通过专门章节对数字贸易问题进行了规定。美国汇集了大批数字化巨头企业，因而倡导的数字贸易规则强调数据的自由流动[3]。诸如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），美国最终虽未加入，但其前身TPP规则的制定深受美国理念的影响，因而对数字贸易开放的要求较高。另一类以欧盟为代表，其与美国倡导的规则并不相同，欧盟更强调对隐私权、消费者等利益的保护，而目前中国更为强调对数据主权的治理。我国已加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）对数字经济、数字贸易的规范较为灵活、宽松，要求标准相较CPTPP更低。在上述国家或地区出现差异的前提下，2020年6月智利、新西兰和新加坡签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）被视为推动数字经贸规则的第四种力量[4]。作为专门调整数字经济的区域性协定，DEPA重点规范了数字贸易便利化、跨境数据流动等方面的问题，细化了CPTPP有关数字贸易的条款，确立了数字经济监管的框架，调整范围广于USMCA，是较为全面的区域性数字经济协定。因此，我国致力于加入CPTPP、DEPA，提高自身在数字经济规则参与与制定方面的影响力。然而整体来看，区域性规则存在碎片化的特征，目前并未形成较为统一的规则，这对我国境外经贸合作区数字化发展确实存在法律适用上的不便。处于不同国家的合作区遵守何种规则，需根据东道国加入的协定及东道国国内的国际私法规定等加以判断，无疑增加了我国数字企业“走出去”面临的法律风险，也对企业本身提出了更高的要求。

2.2 国内层面面临的法律困境

我国倡导建设境外经贸合作区已有十几年的时间，然而对境外经贸合作区进行专门规定的法律规范相对较少，无论是全国性规范还是地方性规范，均呈现出政策性、原则性的特点，针对数字化建设的规范更是处于较为缺失的状态。

首先，全国性规范的立法层级相对较低，规范内容较为原则性。根据北大法宝数据库的检索，如图1所示，截至2023年2月1日，全文中出现“境外经贸合作区”的法律文件共计164件，其中全国人大的工作文件5件，全国人大主要是在2021年、2019年、2018年、2012年的年度发展计划执行情况与新一年发展计划中提及了境外经贸合作区建设。国务院的规范性文件22件，涉及自贸区与境外经贸合作区双区联动发展、供应链创新、对中小企业纾困帮扶等相关内容。部门规范性文件24件，其中有多个文件专门对境外经贸合作区建设问题进行了规范，如商务部办公厅2020年公布的《关于加强境外经贸合作区疫情防控工作的通知》、2015年商务部公布的《境外经贸合作区服务指南范本》等。与境外经贸合作區数字化建设直接相关的是2021年商务部等公布的《数字经济对外投资合作工作指引》，其中在重点工作中的第（六）个问题专门谈到了建设数字化境外经贸合作区的问题。总体而言，全国性规范数量并不少，但专门性规范较少，且专门性规范的立法层级并不高，主要为部门规范性文件，其他文件中只在相关问题中提及境外经贸合作区，数字化建设问题的规范数量较少。

其次，地方性立法分散，数字化建设的专门性规定数量较少。根据北大法宝数据库的检索，截至2023年2月1日，地方性立法中全文出现“境外经贸合作区”的法律文件共计846件。通过进一步限定，同篇同段落中出现“境外经贸合作区”“数字”两词的文件，即对境外经贸合作区数字化建设进行规范的文件骤减至36件，其中地方规范性文件12件，地方工作文件24件。其中，规范性文件主要是各地的“十四五”规划，如四川省、福建省、广东省、安徽省、浙江省、天津市、成都市等，其在数字经济发展建设中提及境外经贸合作区问题。地方工作文件涉及的内容包括自贸区改革创新、加入RCEP后的工作方案、法治政府建设、政府工作报告等，在其中谈及了数字化发展境外经贸合作区的问题。36个文件是由16个省、自治区、直辖市制定，如图2所示，说明目前全国已有一半以上的省份开始关注数字化发展境外经贸合作区的问题。其中，制定规范数量最多的是浙江省，不仅在省级的“十四五”规划中谈及数字化建设境外经贸合作区问题，还在《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》中涉及了此问题。此外，在绍兴市、温州市等的“十四五”规划、加入RCEP的工作方案等规范中也规定了相关问题。但总体而言，地方性规范的规定较为分散，现有规范较少提及境外经贸合作区数字化建设的问题，并无细化方案，且全国仍有多个省份并未对此问题形成专门规范，数字化建设的专门性规定较为少见。

3 我国境外经贸合作区数字化建设的法律保障策略

3.1 国际层面的法律保障

首先，针对全球多边规则的缺失问题，我国作为发展中国家中数字经济发展崛起的代表，可秉承网络空间命运共同体的理念，释放更大更强的国际法变革话语权[5]。在多边规则框架下，如联合国、WTO等具有较强国际影响力的平台中发挥更大的引领作用，贡献中国智慧与中国方案，代表发展中国家提出繁荣发展数字经济的理念与规则，促成互利、共赢、合作、包容的多边规则。全球多边规则的统一，对我国境外经贸合作区数字化建设的指引起到明确的规范性作用，有利于政府、企业对规则的遵守。

其次，目前现有的区域性及双边规则在数字经济规范方面日益发挥愈加重要的作用，在多边规则缺失的背景下，先行参与制定区域性规则势必对未来多边规则的形成产生重要影响。我国已加入的RCEP中有专章关于数字经济问题的规定，但其标准相较CPTPP、DEPA等规则要求较低。目前，我国正在申请加入CPTPP、DEPA，专家学者也在致力于研究此类规则的规定对我国的影响。加入CPTPP、DEPA，需要进一步调整我国立法、执法等环节存在的与规则不符的机制和内容。我国在境外建立的经贸合作区，很多设立在上述协定的参加国，因此对于此类合作区，未来会有更为明确的规则约束。我国可在未来通过与更多国家与地区签订区域或双边数字贸易相关协定，对境外经贸合作区数字化建设问题予以更加明确的规定。

3.2 国内层面的法律保障

首先，全国性立法规范中已开始出现针对境外经贸合作区数字化发展加以调整的规则，即《数字经济对外投资合作工作指引》，其性质属于部门规范性文件。该规范提出了科技研发型境外经贸合作区建设、双区联动型合作区建设等相关问题，为未来数字化境外经贸合作区发展提供了规范指引。数字经济是未来我国乃至全球经济发展的必然选择，因此我国国内立法需针对数字经济发展制定效力级别更高、更加具有可操作性的规范，既要注重网络安全、数据信息及隐私权的保护，又要为数字经济的自由、开放发展留足空间。针对境外经贸合作区的发展，我国需制定更多针对企业“走出去”的扶植及管控规则，一方面鼓励企业“走出去”的同时，保护“走出去”企业在海外的合法权益。

其次，针对地方性立法分散、数字化建设立法数量相对较少的现状，各地方政府可根据当地企业“走出去”的发展需要，利用自身的地理与资源优势，组织筹划建设境外经贸合作区，积极制定相关政策。针对境外经贸合作区数字化建设问题，由于数字经济发展尚处于起步阶段，因此可以抓住机遇，为本地企业组团出海提供有力的政策支持。目前，已有省份对参与建设国家级、省级境外经贸合作区的本地企业进行奖励的政策。此外，对于我国已生效的RCEP规则及我国力主加入的CPTPP、DEPA等规则，各地政府可制定更有针对性的政策与规范，各地可结合本地企业科技研发能力、自贸区建设需求等，引导本地企业对标相关规则，提高企业及相关产品、服务的竞争力，同时利用规则维护自身的合法权益。

4 结语

总之，我国境外经贸合作区数字化建设尚处于起步阶段，面临诸多考验，多边国际规则缺失，区域及双边规则各异，国内规范效力层级较低，有针对性的规则较少。可通过提高我国在数字经济国际规则制定中的话语权，推动全球多边规则的制定，积极加入或制定区域性协定，完善国内相关立法，为我国境外经贸合作区数字化建设提供更加充分的法律保障。

参考文献

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