高素质农业劳动力培育：进程、困境与模式构建

马寒 张宁

摘要：高素质农业劳动力作为乡村人才振兴的关键，对推进农业农村现代化具有重要作用。中华人民共和国成立以来，我国农业劳动力培育经历了由知识型农民培育到农民职业化教育再到高素质农业劳动力培育等阶段，积累了丰富的历史经验。当前，由于农业吸引力降低、城镇化进程加快、农村家庭结构变化、农业职业教育滞后等问题，我国农业产业整体发展出现了农业劳动力留不住、转移快、青年少、素质提升难等多重矛盾。面对这些问题和矛盾，未来高素质农业劳动力培育的模式构建应立足农业现代化发展实际，整合政府部门、涉农组织、教育机构等多方资源，在政府主导下构建具有中国特色和时代特点的多元培育模式。

关键词：高素质农业劳动力；培育模式；农业农村现代化；乡村振兴

中图分类号：D601；C911

文献标识码：A

DOI：10.12186/2023.02.006

文章编号：2096-9864（2023）02-0042-08

中共二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村……加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。全方位夯实粮食安全根基……”［1］中华人民共和国成立以来的70多年，虽然第一产业增加值占国内生产总值的比重由1952年的50.5%下降到2022年的7.3%，但我们党始终把解决以提升农业生产力为中心的农业农村农民（以下称“三农”）问题作为全党工作的重中之重。坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化建设，最终实现城乡居民共同富裕，是我们党的重大战略举措和矢志不渝的奋斗目标。实践证明，落实“三农”重大战略举措关键在人，关键在于培育一大批“有文化、懂技术、善经营、会管理”的高素质农业劳动力。

改革开放以来尤其是进入新世纪以来的20多年，随着非农产业发展和城镇化建设步伐的加快，农村劳动力非农化转移的数量不断增长，越来越多的高素质农民远离土地。这一方面造成了农民“土地情结”的弱化淡化，另一方面也直接造成了农业生产力整体水平的下降，“土地谁来种、如何种好地”已经成为迫切需要解答的重大问题。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时明确指出：“要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体。”［4］为深入贯彻习近平总书记关于推动乡村人才振兴的重要指示精神，党中央、国务院先后出台并实施了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等文件。除宏观政策外，中共十九大后各类专门针对农业劳动力培育的具体性政策密集出台。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，就加快培养农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才5个大类20个小类的具体培育培养任务进行了部署。同年4月，教育部等四部门又联合印发了《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，把加强涉农职业院校建设，作为人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、巩固拓展脱贫攻坚成果的重要举措，提出了推动职业院校发挥培训职能，与行业企业等开展合作，丰富培训资源和手段，广泛开展面向“三农”、面向乡村振兴的职业技能培训等一系列重大举措。2022年中央一号文件，又列出专节对加强乡村振兴人才队伍建设进行部署。这些政策举措表明，面对我国农业发展模式由粗放型向集约型转变的现实和趋势，要提升农业劳动生产率，使我国大踏步地迈向世界农业先进国家行列，就必须推进农业劳动力供给由数量向质量转变，即培育大量适应未来农业发展要求的高素质农业劳动力。

一、我国农业劳动力培育的历史进程

中华人民共和国成立以来，我国农业劳动力培育经历了一个由知识型农民培育到农民职业化教育、再到高素质农业劳动力培育的发展演进过程。

1.知识型农民培育阶段

中华人民共和国成立之初，我们党在全国进行了轟轰烈烈的以废除封建土地制度为核心的土地改革运动，使1.45亿老解放区农业人口和2.9亿新解放区农业人口得到了土地，极大地解放了农业生产力［5］。但由于农民文化水平较低（文盲率高达80%）［6］，如何以提升农民文化水平来推进农业生产力发展的问题被提上了议事日程。针对这一问题，党中央提出了培育“知识型农民”的要求，即通过一系列的举措快速提升农民的文化素质。从1950年开始，党中央号召利用农闲时间着力开展文化普及教育，并在各地农村普遍开展了文化扫盲运动，“1950年全国农民上冬学的达2500万人以上，1951年上常年夜校的农民有1100余万人。新的科学知识开始传播，劳动光荣逐渐成为风尚。1952年与1949年相比，农村在校小学生数增加111.8%，中学生增加186.2%”［7］。随后，党中央又通过农业社会主义改造运动、农村社会主义教育运动等对农民进行社会主义教育，极大地提升了农民的政治素质和文化素质。

中共十一届三中全会以后，我们党实现了工作重心的转移，更加突出强调农业农村在国民经济发展中的地位和作用，并以农村改革带动各领域改革，提出了“农业现代化”的建设目标。为尽快实现农业现代化，1979年9月，中共中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中提出了25项农业农村经济发展措施和8项具体战略任务。其中，8项战略任务的第一条就是“用现代科学技术知识来武装我们的农村工作干部和农业技术人员……同时，要极大地提高广大农民首先是青年农民的科学技术文化水平”［8］。之所以提出这样的任务，主要是由于改革开放初期我国城乡二元结构矛盾突出、工农业用工比例失调、职业教育发展缓慢，农业劳动力素质长期得不到提升。一方面，由于城市就业机会有限，大量进城农业劳动力被迫回归农村，造成了农业劳动力冗余过剩；另一方面，从1958年到1988年的30年间，我国乡村人口从5.52亿人增加到8.23亿人，净增加2.71亿人，而耕地面积却减少了10.5%［9］。这就导致了农业劳动力相对过剩与城乡接纳能力不足之间的矛盾。加强农业劳动力素质培育，使其能够胜任城镇工业化需要和农业现代化发展需要，成为摆在我们党面前亟待解决的问题。中共十四大以后，随着乡镇企业、集体企业、个体和私有经济的快速发展，大量剩余农业劳动力以市场化形式向非农产业转移。农业劳动力的科学文化素质培育问题再次在农业、工业两大部门中突显出来。1993年，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出，“农产品的市场竞争，归根到底是产品科技含量的竞争。要加速发展农业和农村经济，必须紧紧依靠科技进步和提高劳动者的素质”［10］417。1993年，中共十四届三中全会又明确提出，“要制订各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度，逐步实行公开招聘，平等竞争，促进人才合理流动”［10］452。总体来看，科教兴农战略和职业资格证制度的提出为这一时期的农业劳动力培育指明了方向。

2.农民职业化教育阶段

农民职业化教育是国际社会的通行规制和典型做法。我国农民职业化教育问题，最早是在1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》中提出的。该文件指出，要视条件逐步实行农民技术资格证书制度，并在农村完善农民技术人员职称评定制度。据此，相关部门研究部署了包括逐步推进“绿色证书”制度在内的四项工作，并开展了“绿色证书”制度试点工作。1992年，农业部根据农民职业化发展要求，制定了《农民技术资格证书制度管理办法》，将包括“绿色证书”在内的各类涉农技术资格证考核管理纳入监管范围。1994年，国务院办公厅转发农业部《关于实施“绿色证书工程”的意见》，把逐步建立和完善符合中国国情的“绿色证书”制度作为绿色工程的目标和任务，为建立与现代化农业相适应的农业从业人员培训和资格证书制度奠定了基础。1997年4月，农业部在对《农民技术资格证书制度管理办法》修改完善的基础上，出台了《“绿色证书”制度管理办法》，就“绿色证书”的界定、组织管理，实施范围、对象与技术标准，以及培训与考核等进行了明确规定。虽然“绿色证书”制度带有明显的“舶来品”色彩，但毕竟是我国农业劳动力培育由传统型向现代型迈进的一次尝试和探索。从1994年到2006年的12年间，我国农业劳动力“绿色证书”培训逐渐步入了规范化、制度化的轨道。通过增设涉农职业院校、增加农村教育投入等，大量农业劳动力接受了职业教育，农村职前教育与职后教育实现了衔接。到2006年，全国已有31个省（区、市）组织开展了“绿色证书”培训工作，2000多萬农民参加培训，1000多万农民获得绿色证书［11］。

3.高素质农业劳动力培育阶段

高素质农业劳动力是相对于传统农业劳动力而言的，从其概念提出到逐步实施高素质农业劳动力培育经历了十余年的时间。2001年，国务院印发的《农业科技发展纲要（2001—2010年）》首次提出“高素质农民”问题。不过这里的“高素质农民”主要是针对农业科技领域而言的，是与农业科技学术带头人、农业技术推广人才、农业科技企业家和农业科技管理人才四类人才并行的农业科技队伍称谓。2019年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》，提出“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”的目标任务。2020年中央一号文件再次提出“整合利用农业广播学校、农业科研院所、涉农院校、农业龙头企业等各类资源，加快构建高素质农民教育培训体系”。随后，在2021年、2022年中央一号文件以及《关于加快推进乡村人才振兴的意见》等文件中对高素质农民培育均进行了战略安排。尤其是《关于加快推进乡村人才振兴的意见》将培养高素质农民队伍摆在了“加快培养农业生产经营人才”措施的首位，并将深入实施现代农民培育计划、充分利用现有网络教育资源、实施农村实用人才培养计划和加强培训基地建设等作为培养高素质农民队伍的具体举措。由此可见，中共十九大以后，党中央提出的高素质农民与2001年国务院提出的高素质农民在内涵上有了较大扩展。与新型职业农民的“掐尖化”相比，高素质农民群体覆盖面更广、内涵更丰富，体现了大众化。截至2022年底，通过统筹推进提升新型农业经营主体和服务主体能力、种植养殖能手技能培训、农村创新创业者培育、乡村治理与社会事业发展带头人培育四大重点行动，全国已累计培养高素质农民500余万人，高素质农民发展指数提升到了0.51。同时，获得农民技术人员职称、国家职业资格证书的比例分别增长到40.13%、18.34%［12］。

二、高素质农业劳动力培育的现实困境

当前，我国耕地面积仅有19.179亿亩，可耕地面积不到印度的3/4。数量庞大的人口和有限的可耕种土地之间的矛盾，决定了我国只能走具有中国特色的农业发展道路。当前，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键期，要如期实现第二个百年奋斗目标必须清醒地认识到“最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村”这个现实，必须以提升高素质农业劳动力数量作为解决“三农”问题的关键点和突破口。

1.城镇化进程加速农业劳动力转移

城镇化是现代化的前提基础和必然结果。虽然我国城镇化比西方国家起步晚，但发展速度较快。据统计，1949年中华人民共和国成立时，我国城镇化率仅为10.64%，1978年常住人口城镇化率为17.92%，1981年首次突破20%，1996年突破30%，随后平均每7年增长10个百分点，截至2021年底已达到64.7%。从绝对量和动态量来看，2000年我国乡村人口跌破8亿，2009年跌破7亿，2015年跌破6亿，2021年首次跌破5亿［13］。由此可见：一是城镇化在改革开放以来的40多年间得到了快速发展，这说明我国城镇工业化水平和就业吸纳能力显著提高；二是乡村人口尤其是农业劳动人口加速转移。有学者认为，我国的城镇化是依据我国国情而推进的城镇化，因其具有鲜明的中国特色和改革开放特点而与西方的城市化有着本质的区别［14］。我们无意于批判单纯性的“城镇化”论或乡村建构学派的理论观点，但有一点是确凿无疑的，那就是我国城镇化加速推进的40多年间，在为城市发展带来大量人口红利的同时，也一定程度上给农业生产和农村发展带来不利影响。从现实情况来看，城镇化对农业生产带来的“负外部性”不断突显，主要体现在三个方面：一是用于农业生产的乡村土地被转化为城镇建设用地，造成了农业土地资源的大量减少；二是用于农业生产的乡村优质劳动力转化为城镇市民，造成了农业人力资本的锐减；三是生产要素加速向城镇尤其是工业部门聚集，造成了农业生产要素积累的减少。

2.农村家庭结构变化导致青年劳动力数量降低

青年劳动力是农业农村现代化的主体力量，也是高素质农业劳动力培育的重点。从宏观层面来看，当前我国人口结构已经发生了重大变化，“由高出生率、高死亡率、低增长率，经过高出生率、低死亡率、高增长率的阶段，转变到低出生率、低死亡率和低增长率”［15］阶段。人口自然增长率从20世纪70年代末的12%左右下降到2021年的0.34‰［13］。国家统计局2021年统计数据显示，全国26个省份中，有10个省份人口为自然负增长。我国十大产粮省份的人口自然增长率最低为－5.11‰，最高也仅为064‰。历史上山东、河南两个人口大省和产粮大省的出生人口下降率最大，2021年较2017年分别下降了57%和36%［13］。从微观层面来看，随着人口结构的总体变化，我国农村家庭和代际结构均发生了重大变化。农村家庭日益离散化、非核心化和老龄化，“扩大型”家庭和“主干型”家庭日益减少。由此可见，农村青年劳动力减少已经成为一个不争的事实，究其原因可以归结为两个字：“离”和“少”。“离”即青年农业劳动力加速逃离农业生产部门，转向非农业部门；“少”即青年农业劳动力的人口补给数量少，新生代青年农业劳动力绝对数量和相对数量急剧减少。“离”和“少”造成的断崖式下降的青年农业劳动力短缺越来越成为农业农村现代化的最大制约因素。

3.农业职业教育发展滞后带来的农业劳动力素质提升困难

教育是农业劳动力素质提升的根本途径，在农业农村现代化中具有基础性地位。一般来讲，农业劳动力培育主要由四种类型的教育来承担：第一类是涉农重点高校和农业科研单位，其对应的是高端农业技术人才；第二类是涉农普通高校尤其是涉农职业高校，其对应的是中端农业技术人才、管理人才、服务人才；第三类是涉农中等职业院校、农业广播学校以及各类非学历教育的农业培训机构，其对应的是低端农业劳动力；第四类是县乡级农业技术服务站、涉农企业培训单位、师带徒模式的田间学校等，其对应的是分散型农业劳动力。从农业农村现代化发展趋势看，未来农业劳动总人口的缺口并不大，所缺少的是中高端的高素质农业劳动力，而培育高素质农业劳动力的场域则主要集中在第一、二类。中共十八大以来，党中央高度重视农业劳动力培育问题，出台了以培养新型职业农民为主体的一系列教育培育发展规划。例如，2017年农业农村部出台《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，明确提出到2020年培育全国新型职业农民超过2000万人；2021年又出台《“十四五”农业农村人才队伍建设发展规划》，明确提出到2025年，培育家庭农场主、农民合作社理事长等乡村产业振兴带头人10万人，辐射带动500万新型生产经营主体；培训返乡入乡创业人员1500万人以上，其中农村创业带头人100万人。从目标完成情况看，“十三五”时期农业劳动力培育任务基本完成：培育家庭农场主、农业合作社带头人549万人，农业科技研发人员和技术推广人员58万人，返乡入乡创业人员1010万人，县级以上农业产业化龙头企业负责人9万人［16］。不可否认，其中农业教育尤其是农业职业教育起到了关键性作用。但同时也应看到，较之于农村现代化发展速度和农业发展规模，农业职业教育还有相当大的发展空间。一方面是农业职业教育院校规模扩张与教育质量不高之间的矛盾亟待解决，另一方面是农业职业教育培养的人才服务农业发展的意愿不强、能力不足等问题依然突出。这些问题的存在对农业劳动力素质的影响将是整体性、长期性的。

三、高素质农业劳动力培育的模式构建

美国经济学家西奥多·W.舒尔茨在《改造传统农业》一书中，从经济学角度提出农民作为新要素的需求者具有投资的可能性和必要性，而对农民的人力资本投入将是改造传统农业的必由之路［17］。舒尔茨这里所提出的“对农民的人力资本投入”本質上就是培育高素质农业劳动力。当前，我国高素质农业劳动力的培育模式与国际上先进农业国家农业劳动力供给模式相比，既有共通性，也有鲜明的民族性和时代性。总体来讲，属于政府主导型模式，即政府在农业劳动力培育、培训、分配引导等方面始终发挥着宏观调控的作用。然而，面对当前农业现代化发展要求和农业劳动力状况，高素质农业劳动力培育仅仅依靠政府主导是远远不够的，必须建构适应不同主体需求的多元培育模式。

1.“六级”统筹协同模式

“六级”统筹协同模式是指国家、省级、市级、县级、乡级和农村社区多元一体、各司其职的农业劳动力培育模式。国家层面应通过相关立法和政策制定对农业劳动力培育进行规制。其一，应进一步完善农业劳动力培育立法。《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等法律虽对农业劳动力培育作出了相关规定，但缺乏整体性和系统性。在这方面国际上已有先例可资借鉴，如美国的《莫雷尔法案》《哈奇实验站法案》、日本的《农业基本法》、德国的《联邦职业教育法》等均对农业劳动力培育权保障给予立法支持。其二，应根据劳动力供需情况制定相应的发展规划和指导意见。应结合《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》《全国农业现代化规划》等文件，制定专门的高素质农业劳动力中长期培育规划，加大对高素质农业劳动力培育的宏观政策支持。其三，实施有针对性的专项培育工程。在这方面，可参照“十三五”期间农业农村部实施的“新型职业农民培育工程”“新型职业农民学历提升工程”“新型职业农民培育信息化建设工程”等，实施高素质农业劳动力培育专项工程。此外，国家还应通过设立专门机构对高素质农业劳动力培育、供给、调节等进行指导。同时，各省份应通过制定配套工作条例、实施意见等对其所辖范围内的农业劳动力培育进行总体规划，市、县、乡、农村社区作为农业劳动力培育的承载主体，承担具体的培育任务。“六级”统筹模式具有鲜明的中国特色，在根本上区别于西方发达国家松散的培育管理体系，应当坚持并不断完善。

2.农业教育、农业科研、涉农企业联培模式

协同培育农业劳动力是农业发达国家的通行做法。例如，美国实行的是正规农业教育和一般性农业技术推广教育相结合的模式。除农业学科学历教育体系外，美国十分注重以民间组织进行职业农民农业技术教育，最著名的就是依托农业院校成立的4H组织（Head、Hand、Heart、Health，即睿智头脑、勤劳双手、善良心灵、强健体魄），该组织在进行农校对接、培育高素质农业劳动力方面做了大量的工作，一定程度上填补了政府主导型培育的空隙。我国农业教育由来已久，如20世纪二三十年代晏阳初等人开展的乡村教育运动，他们在江苏无锡、河北定县、山东邹平等地通过建立中华职业教育社、山东乡村建设研究院、四川乡村建设学院等，对农民进行教育。中华人民共和国成立以后尤其是改革开放以来，农业教育尤其是农业高等教育和职业教育得到快速发展，逐步形成了以农业高等教育、职业教育为主体，与农业科研院所相协同的高层次农业劳动力培育模式。据统计，近20年间，农学类本科招生数量从3万多人增加到6.7万人，专科类从不到2万人增加到6万余人［18］。同时，农业科研院所的硕博士研究生和博士后培养工作近年来也有较大的发展。除学历教育外，大量涉农高校按照国家要求，通过开办新型职业农民培训班、农民开放课程在线培训等培育了大量的农业劳动力。2017年、2018年农业农村部分两批遴选全国新型职业农民培育示范基地200个［19］，其中，高等院校、职业院校、科研院所108所，占总数的54%［20］。从实践上看，将农业高等教育、职业教育与农业科研院所协同起来，既可发挥各自功效又能相互补充，将是未来高素质农业劳动力培育的主要模式。

涉农企业是指从事农产品生产、加工、销售、研发、服务等活动，或从事农业生产资料生产、销售、研发、服务活动的企业总称。涉农企业与农业生产、管理、服务直接相关，又是农业劳动力高度集中的單位，因此具有培育农业劳动力的条件和动力。中共十八大以来，我国通过政府购买服务、财政补贴、税收减免等政策支持和鼓励涉农企业开展农业劳动力培训培育工作。从全国两批新型职业农民培育示范基地遴选数据来看，涉农企业数量已达到80余家。同时，各省份还独立遴选了相当数量的示范基地。从理论上讲构建涉农企业联培模式有三个优点：其一，实用性。培训培育直面农业生产，可以根据农业发展需要进行订单式培养。其二，长期性。培训培育不受学时限制，可以在企业生产过程中让需要培训的劳动力全过程、全环节参与。其三，直观性。培训培育可以安排在生产车间，也可以安排在田间地头，通过农民来学、企业派人指导等形式进行直接对接，避免了中间环节的信息不对称问题。

3.田间学校与原野培育模式

我国自古以来就有以农带农的传统。当前，随着农业科学技术的进步，农民获取农业发展信息更加便捷，但这并不意味着传统“手把手”的农业技术传授模式完全丧失了功能。恰恰相反，对于一些种植养殖技术要求高、需要大量实践经验积累的农业生产来说，更需要依靠田间学校与原野培育来进行。田间学校最早是由联合国粮农组织（FAO）提出和倡导的一种农民培训方法，该培训方法注重发挥农民的主观能动性，突出农民的参与性。1989年，世界上第一所农民田间学校在印度尼西亚开办，20世纪90年代初扩展到亚洲其他国家和地区，后又扩展到非洲、美洲、东欧等地区。1998年，我国成为水稻IPM项目实施成员国，2000年起又增加执行棉花IPM项目。截至目前，我国共举办田间学校24期，培养农民带头人772人。除政府主导的田间学校建设外，各地农民还根据各自发展需要探索出了互帮互助式的原野培育模式，当然这一类型的培育主要针对专业化家庭农场、种植养殖专业户等。为推进田间学校与原野培育建设，我国在《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》《全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）》等文件中均明确提出，要探索实施菜单式学习、顶岗实训、创业孵化等多种培育方式。当前，应结合农业特产领域、未来农业领域等优势传统型、未来型农业生产，将田间学校、原野培育推进下去，并形成制度化培育体制，以满足特定类型农业生产发展需要。

四、结语

习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“农业强国是社会主义现代化强国的根基，满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础，都离不开农业发展。”［21］从根本上讲，依靠农业发展推进农业强国建设关键在人，关键在培育大量适应未来农业发展需要的高素质农业劳动力。因此，关于该领域的未来研究向度应从三个维度着力：其一，应在理论上批判并纠正“技术替代论”，即认为农业技术发展进步可以完全替代现实农业劳动力的论断。这种论断的实质是过度拔高技术的功能与作用，进而否定人在劳动生产中的主体地位，这不仅在理论上不符合马克思主义关于劳动主体的科学观点，而且在实践上也将造成劳动力培育与科技发展的对抗。其二，应在逻辑上系统研究世界农业劳动力培育的发展趋势和我国农业劳动力的发展方向，以坚定走中国特色农业发展道路的自信心和自觉性。其三，应在实践上积极吸收世界范围内尤其是农业发达国家的成功经验，立足中国国情和农业历史文化传统，努力探索新时代高素质农业劳动力培育新方法、新模式，使高素质农业劳动力培育真正具有中国特色和时代特征。

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［责任编辑：王天笑］