关于职工住房公积金缴存权益维护的几点思考

摘 要：1991年5月，上海市率先建立了有中国特色的住房公积金制度，至今，已经过了30余年的发展，住房公积金运行逐步规范化，但在实际工作中，维护职工缴存权益的细则性规定相对较少，可操作性较差，执法难的问题普遍存在。文章从住房公积金缴存的法律强制性、追缴时效限制以及相关缴存制度规定等方面进行了几点思考，以期能够进一步提升住房公积金法制力度，规范缴存制度规定，增强执法力度，更好地维护职工的住房公积金缴存权益。

关键词：缴存制度；住房公积金；职工缴存权益

中图分类号：F276.6文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）15-0000-00

1  引言

1991年5月，上海市率先建立了有中国特色的住房公积金制度。至今，住房公积金制度在我国建立已有30余年时间，住房公积金运行逐步规范化。住房公积金业务主要包括缴存、提取和使用，在实际运行过程中，明显感到住房公积金的提取和使用政策更明细、更规范，各地对提取和使用政策均逐步制定了操作性比较强的实施细则，但维护职工缴存权益的政策细则相对较少，可操作性也比较差，各地住房公积金管理中心普遍存在执法难的问题。住房公积金的宣传力度及群众影响力逐步增强，职工缴存权益类的投诉逐渐增多正体现了这一点。但同时对住房公积金缴存具有法律强制性的认识普遍不足，仍然有相当一部分企业认为住房公积金与社会保险不同，不具有法律强制性。《住房公积金管理条例》颁布已有20余年的时间，有些条款规定已不太适应现实的需要或欠缺某些具体规定，亟需进一步规范完善住房公积金管理制度。

2住房公积金缴存权益维护中存在的几点问题及分析

2.1关于住房公积金是否为强制缴存的问题

在催建催缴时用人单位经常会提出：“住房公积金不是强制缴存的吧”“住房公积金只是一项社会福利，单位可以多缴也可以少缴，甚至不缴”“该职工在职期间从未要求过交住房公积金，应视为其放弃了住房公积金缴存权利”“某某职工是农民工，住房公积金应该是针对城镇人口的，农村户口可缴可不缴”“职工曾签订过放弃缴存住房公积金的承诺，公司给其发放了相应的补贴，所以公司没有义务再为其补缴”。以上问题充分表明住房公积金缴存的法律强制性尚未深入人心，很多企业尤其是私营企业仍然认为住房公积金的缴存不具有法律强制性，住房公积金是可缴可不缴的。那么住房公积金是否为强制缴存呢？

根据《住房公积金管理条例》规定，“单位应当向住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，并为本单位职工办理住房公积金账户设立手续。”因此，为职工缴存住房公积金是用人单位的法定义务，具有强制性、义务性、专项性，不是单位和职工个人可以擅自处分的一般权利义务，所以单位与职工私自约定不缴或少缴的行为无效，也不能因职工在职期间从未提出需要缴存住房公積金和未对未缴存住房公积金提出异议为由免除单位的缴存义务。单位与职工约定不缴住房公积金而发放补贴代替的做法也不符合《条例》的规定。

《住房公积金管理条例》中规定的缴存对象为单位及其在职职工，并未对职工户籍加以限制。根据建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）对“在职职工”的规定，在职工与工作单位发生劳动关系期间，并且单位为职工支付工资，那么职工就属于单位的在职职工，单位就应该为职工缴存住房公积金，并不区分是城镇户籍还是农村户籍。

2.2关于追缴住房公积金是否有时效限制的问题

追缴住房公积金的时效限制问题集中体现在以下两个方面：一是在处理有关单位不缴、少缴、欠缴住房公积金投诉的过程中，职工经常提出追缴住房公积金是否有时效限制的问题，而企业也经常以追缴期超过了时效限制为由，提出不需要为职工补缴住房公积金。二是有些历史比较悠久的老企业，之前因各种原因未开设公积金账户，现在随着住房公积金制度的宣传，归集扩面工作的开展，企业认识到了缴存住房公积金的必要性。但是这些意向缴存企业由于历史比较悠久，担心若现在开始设立账户缴存住房公积金，由于历史欠缴太多，若职工追缴住房公积金没有时效限制，从企业建立之初开始补缴的话，历史的欠账由现在承担，企业将无法负担。基于上述顾虑，从而失去了开设账户缴存住房公积金的积极性，这些老企业对追缴期的时效限制提出比较迫切的需求。那么目前追缴住房公积金是否有时效限制呢？

通过查阅相关法律规定及有关判例资料，将该问题阐述如下：

《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”

根据《条例》的规定，住房公积金是用人单位及其职工必须依法缴存的长期住房储金。用人单位对其录用的职工负有按时、足额缴存住房公积金的法定义务，违反《条例》规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。追溯时效必须有法律法规明确规定，而《住房公积金管理条例》对住房公积金的投诉及追缴时效并没有限制规定。因此，目前来说职工向住房公积金管理中心投诉单位欠缴或少缴住房公积金及执法部门追缴住房公积金不受时效限制。

建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。

综上，目前来说职工向住房公积金管理中心投诉单位不缴、少缴、欠缴住房公积金，住房公积金管理执法部门向用人单位追缴住房公积金，均不应受时效限制，且补缴时间最长可追溯至《条例》（国务院令第262号）发布之月。

2.3关于住房公积金缴存基数的确定问题

按照《住房公积金管理条例》第十六条的规定，职工缴存基数应为职工本人上一年度月平均工资。对于新入职的员工，没有上一年度月平均工资，按照第十七条的规定执行。但对于曾经在其他单位工作，后又经公开招聘入职新单位的情况，是应该按照新参加工作职工执行还是按照单位新调入的职工执行，在职工首月工资与第二个月工资差异较大时，往往存在较大争议。

工作中遇到的一个案例情况如下：职工小王于2012年12月7日经公开招聘入职A单位，之前小王曾在B单位工作至2012年5月，A单位于2012年12月当月为其发放工资并缴纳社会保险。职工小王2012年12月当月工资发放1900元。2013年1月发放工资达到13000元左右。2013年全年平均工资在1万左右。A单位认为，该职工曾经有过工作经历，不应属于新参加工作，故按单位新调入员工为其缴存住房公积金，从其入职第一个月开始缴存住房公积金，按2012年12月工资（1900元）为其确定缴存基数，到2013年7月，调整缴存基数，按照上一年度月平均工资，因上一年度只有12月份这1个月，该职工的缴存基数仍然为2012年12月工资，那么该职工在2012年12月-2014年6月期间的缴存基数均为2012年12月的工资，只有1900元。职工则认为自己并不是从其他部门调入的，而是通过公开招聘新入职A单位的，因此，自己并不属于单位新调入职工，故应属于A单位新参加工作的职工，应从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，按2013年1月的工资（13000元）定缴存基数。另外，职工小王认为其从第二个月开始月平均工资在1万元以上，19个月都以1900元为缴存基数，不公平。A单位则表示单位还存在与职工小王工资情况相反的职工，这些职工与小王一样，也是从其他单位离职后，通过公开招聘到A单位就业的职工，他们第一个月工资较第二个月高很多。若这种情况按新参加工作的职工，从第二个月开始缴存住房公积金，并以第二个月的工资定缴存基数，将损害这些职工的利益。

对于曾经在其他单位工作，后又经公开招聘入职新单位的情况，界定为新参加工作职工还是单位新调入的职工，尚缺乏权威的标准规定。从上述案例来看，在职工第一个月和第二个月工资差异相当大的情况，无论如何界定，对某些职工都缺乏公平性。因此，这种离职再就业的情况，在入职后，尚未工作完整自然年度的，调整基数时可采取以其新参加工作以来或调入后实际发放的月平均工资作为其住房公积金缴存基数，或以其每月的实际工资作为其当月的住房公积金缴存基数，这样可在遵循《条例》原则的基础上，同时兼顾各种情况，对于单位和职工也更为公平。

3几点建议

3.1进一步提高住房公积金法制力度

3.1.1增强住房公积金法制宣传力度

近年来，住房公积金宣传力度逐年增强，这一点从住房公积金的覆盖面逐渐增大、职工维权案件增加较快可以体现出來。但是从与企业进行催建催缴的服务协调过程来看，仍然有相当一部分企业认为住房公积金是单位自愿缴存的行为，不具有法律强制性。因此，在宣传缴存住房公积金的好处的同时更应重点强调住房公积金的法律强制性，增强企业和职工的法律意识，让企业认识到住房公积金与社会保险一样都是法律强制要求的。

3.1.2提高住房公积金法制层次

我国现行的《住房公积金管理条例》是由国务院制定的，是一部专门对住房公积金制度做出规定的行政法规。住房公积金制度仅仅局限于“条例”这一层面上，并未形成“法律”层面的立法，法律位阶较低。同时缺乏完善的法律体系结构，使得住房公积金制度的很多细节问题无法可依。为了更有力地维护缴存职工的权益，应加快住房公积金的立法进度，提升住房公积金的立法层次，从“住房公积金管理条例”上升到“住房公积金管理法”，确保住房公积金制度的权威性，根除管理中的漏铜，同时针对实施细节，配套相关规章，形成健全的法律体系，从源头上进一步增强住房公积金缴存的法律强制性。

3.1.3增加住房公积金法制手段

一是将缴存住房公积金列入劳动合同的必备条款，这样住房公积金的缴存将与社会保险的缴纳一样，有劳动合同作为依据，有利于更好地维护职工权益，也能进一步增强住房公积金缴存的法律强制性。二是赋予住房公积金管理中心执法检查权。明确住房公积金管理中心可以通过调查单位在岗职工人员、工资报表等获取相关证据，拥有对不符合缴存规定的单位的账簿进行检查等调查取证权利。调查取证是行政执法工作得以有效开展的重要环节，是案件质量得以保证的前提。目前，住房公积金管理中心除了申请法院强制执行外，无其他任何手段，导致执法效能较低，执法成本较高。建议根据实际工作需要探讨住房公积金管理中心与税务、社保等部门联合办公的方式，深入开展执法活动。三是应尽快通过法律规范，完善相关立法，将单位与职工之间住房公积金纠纷纳入劳动仲裁部门和人民法院的受理范围，增加职工的维权途径，让职工的合法权益能得到更有力地维护。

3.2进一步增强住房公积金的执法力度

3.2.1制定统一的住房公积金执法操作性细则制度规定

在处理职工投诉的过程中，发现有72.4%的投诉事件属于欠缴或少缴住房公积金的投诉，而该类投诉事项的处理由于缺乏操作性较强的细则性规定，且情况复杂多样，涉及到职工和单位双方的权益，服务协调以及执法难度较大，目前住房公积金执法的法律依据只有《条例》第三十七条和三十八条的规定，执法条款没有细化，没有赋予住房公积金管理中心强制执法权，可操作性不强。按照规定，单位不办理住房公积金缴存登记或账户设立手续的，住房公积金管理中心首先责令限期办理，单位逾期仍不办理的，处以罚款，但在罚款后职工的缴存权益如何维护并未进一步明确相应的处理措施，导致在实际操作中，若单位拒不开设住房公积金账户，按照《条例》的规定，只能处以罚款，但职工自身的缴存权益并未得到有效维护。因此，亟需根据住房公积金执法工作的实际需要，制定有法律效力的专门的住房公积金执法制度细则性规定，进一步明确相关部门的职责和执法细节性规定，增强住房公积金的执法力度，以便更好维护职工缴存权益。

3.2.2提高单位不按规定缴存住房公积金的违法成本

目前根据《条例》规定，用人单位未依法为职工缴存住房公积金，不办理住房公积金缴存登记或不开设公积金账户时，用人单位并不会立即受到相应处罚，而是先由住房公积金管理中心责令其限期办理，用人单位逾期不办理的情况下，才可能受到罚款的处罚，罚款数额为1万元以上5万元以下，违法成本较低。依据行政处罚中“一事不再罚”的原则，住房公积金管理中心在一次处罚后，如果用人单位不进行整改，住房公积金管理中心也无更有力的措施。单位逾期不缴或少缴住房公积金的，只需要补缴相应数额，相当于没有违法成本，因此，對于依法缴存住房公积金不能引起单位相应的重视，同时间接导致相关部门的执法难度增大，执法效果不明显。因此，应通过提高罚款额度、加收滞纳金等方式提高不按规定缴存住房公积金的违法成本，以便增强单位对依法缴存住房公积金的重视程度。

3.2.3加强执法人员队伍建设

现实中，执法人员存在相关法律知识欠缺、执法不够专业等问题，导致执法力度不够，效果欠缺。因此，为提升执法力度、增强执法效果，应加强住房公积金执法相关法律知识培训，成立专业的住房公积金执法队伍，增强执法的专业性。住房公积金执法过程中不仅仅涉及住房公积金相关知识，还涉及行政执法、公司法、企业破产法、劳动合同法、民法等各种相关法律知识，因此，定期开展执法知识培训，吸收专业的法律人士，充实执法队伍专业人员非常必要。

3.3进一步规范住房公积金缴存制度规定

《住房公积金管理条例》最初制定于1999年，后虽经2002和2019年两次修订，但仍然有些条款不太适应现实情况。

3.3.1进一步明确住房公积金缴存基数的确定规则

前文提到的，目前《条例》规定的缴存基数确定标准，对于工资相对固定或人员流动性小的情况下，这样规定用人单位与职工不会有太大争议，但是对于当前工资形式多样化、有些单位每月工资差异较大（尤其是首月和第二月工资差异较大时）、人员流动性相当大的情况下则不再适用。《条例》第十七条，只规定了新参加工作的职工和单位新调入职工两种情况，对于曾经参加过工作，后离职通过公开招聘并非工作调动入职另一家公司的情况，归于《条例》中规定的两种情况中的任一种都可能引发企业与职工的争议，尤其是在没有权威文件明确规定的情况下。《条例》制定之初，人员流动性小，《条例》中规定的两种情况，可以满足工作需要，但《条例》发布至今，经过20多年的发展，现实情况已经发生了很大的变化，亟需对这种类似条款进行更符合实际情况的修改。因此，应尽快根据实际工作的发展变化制定新的住房公积金管理制度规定，比如第十七条可修改为从职工入职后发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人第一个全月工资乘以职工住房公积金缴存比例。对于第一个月工资不是全月工资的，按照第一个月的实际工资补缴住房公积金。在新的制度规定出台之前，可根据有关缴存条款制定细则性补充规定，增强实际操作性。比如对于《条例》第十七条可出台细则补充规定，在入职后其工作时间尚不满一个完整自然年度的，调整基数时可采取以其新参加工作以来或调入后实际发放的月平均工资作为其住房公积金缴存基数，或以其每月的实际工资作为其当月的住房公积金缴存基数，这样在不违反现行《条例》原则的情况下可同时兼顾各种情况，对于单位和职工也更为公平。

3.3.2明确住房公积金追缴时效限制

建议制定新的住房公积金管理制度进一步明确住房公积金追缴时效的规定。《条例》发布至今有23年之久，随着时间的推进，明确住房公积金追缴时效非常有必要，一方面有些成立时间比较长的企业，若没有追缴时效的规定，历史欠缴的住房公积金全部由现在来买单，将无形中成倍增大企业现在的成本，若强制执行，可能导致企业无力承担而破产，无异于杀鸡取卵，不利于企业发展，职工利益也损失更大。另一方面若职工追缴住房公积金没有时效限制，也不利于归集扩面工作的开展，有些老企业现在有开设住房公积金账户缴存住房公积金的意向，但因顾虑追缴住房公积金没有时效限制，而失去了开户缴存住房公积金的积极性。明确住房公积金的追缴时效，可解除一直未缴存住房公积金的老企业现在开户缴存住房公积金对于历史欠账的后顾之忧，调动他们缴存的积极性，更好地兼顾单位和职工双方的利益。从这一角度来说，明确住房公积金的追缴时效，可以更好地维护职工缴存权益。4  结论

住房公积金缴存权益关系到职工切实利益，是职工住房公积金提取和使用权益得以实现的基石，而住房公积金缴存权益的维护建立在住房公积金管理制度规定完善的基础之上。因此，提升住房公积金法制力度，规范缴存制度规定，增强执法力度，对于更好维护职工住房公积金缴存权益非常必要。

参考文献：

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[2]宋芳.我国住房公积金制度法律问题探析[D].太原：山西财经大学，2010.

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[作者简介]孙文娟（1985—），女，山东泰安人，硕士研究生，经济师。