双碳目标背景下绿色政府债券风险控制研究

罗震 潘文富

摘要：在绿色发展理念的指导下，绿色金融在我国快速发展，促进了我国绿色产业的发展。为了实现“双碳”目标，地方政府债发行中包含绿色债券。近年来，我国地方政府债券隐性风险显著，绿色政府债券作为地方政府债券的一类，同样也具有类似的风险属性。基于这一背景，本文首先回顾了绿色政府债券的发展现状，结合我国地方政府债券的风险，着重分析了当前我国绿色政府债券在风险防控中存在着隐性化风险、资金使用效率低以及成本收益错配等问题，最后从建立绿色政府债券发行指引，完善綠色政府债券额度管理和资金管理制度，建立绿色政府债券预算管理体系和独立的监管体系的角度提出了针对性的建议。

关键词：绿色政府债券 绿色金融 风险控制

中图分类号：F812.51 F832

工业革命在推动科技进步及生产力水平提高的同时，也导致了经济发展与生态环境之间的矛盾的日益突出。我国经济发展正处于绿色转型阶段，绿色产业面临着巨大的发展机遇和广阔的前景。绿色产业的发展需要大规模的资金支持，因此需要通过金融手段促进资本流向绿色产业。政府可以通过绿色政府债券来撬动社会资本流向绿色环保项目，在地方政府债发行中包含很多绿色概念类型的债券。近年来，我国的地方政府债务规模增速较快，地方政府债务余额的增速远超于地方政府性基金总收入，加之隐性担保的存在，使得我国地方政府债务风险隐患集聚。虽然绿色政府债券属于绿色债券，但是其一部分的风险属性与地方政府债务相似，仍存在风险隐性化和成本收益错配等问题。因此对于绿色政府债券的风险控制研究对未来我国绿色经济发展方式的转型有着重要的意义。

一、文献回顾

最初，国内外学者对于绿色金融相关研究多集中于绿色金融内涵及其必要性上。Cowan[1]认为，绿色金融即是绿色经济与传统金融两者融合的产物，关注的重点是经济与环境的协同发展，引导金融市场聚集的资金流入环保产业当中，优化产业结构。Labatt 和 White[2]则从风险管理的视角出发，认为绿色金融是在提高环境质量和风险转移方面发挥重要作用的一种金融工具。绿色债券是推动我国绿色金融快速发展的重要工具。虽然绿色金融在实现“双碳”目标方面起到了非常重要的作用，但是仍然存在很多问题。为了更好地促进我国经济结构的绿色转型，我国慢慢出现了生态环保、乡村振兴等重点领域的专项债。在地方政府债券与绿色债券不断融合的过程中出现了很多绿色概念类型的债券，募集资金用于生态环保、轨道交通、污染防治等领域。虽然地方政府专项债在“稳基建、保增长、补短板”方面发挥了重要的作用，但由于之前地方政府融资平台的违规举债，以及地方政府债务存在隐性担保，使得地方政府债务风险隐患集聚。凌华等[3]认为政府基金收入高度依赖土地出让金，政府基金收入未必能偿还政府专项负债，对于专项债券违约风险，必须引起高度重视。周世愚[4]认为一旦政府当期财政无法偿还已产生的债务，资不抵债的情形将使得政府信用风险加大，这可能会导致政府在筹集资金进行城市建设时遇到困难，造成地区发展缓慢，基础设施配置不到位等问题。

以上文献大多是从绿色债券，或是地方政府债务单一方面出发，研究单一主题的内容。随着我国经济的绿色转型，地方政府债务与绿色债券不断地交叉融合，绿色政府债券开始发挥越来越重要的作用，但是却少有关于绿色政府债券方面的研究。因此，为了充分发挥绿色政府债券在撬动社会资本、加速经济转型上的促进作用，对绿色政府债券的风险控制进行研究则显得非常重要。

二、我国绿色政府债券的现状分析

在发展初期，绿色债券是由绿色概念类型专项债中出现的“实质绿”项目所构成的。根据《2020年中国绿色债券发展报告》数据显示，在非贴标绿色债券的发行规模上，地方政府在我国2020年非贴标绿色市场中作为最主要的发行人，发行债券数量高达734只，发行规模为8514.12 亿元，在我国非贴标绿色债券发行总量中占比超过一半。虽然我国绿色债券规模发展迅速，但是地方政府贴标的绿色债券的发行量以及占中国境内所有贴标绿色债券的比重仍然很低。从中国财经大学绿色金融国际研究院公布的相关数据来看，2022年上半年，我国贴标绿色债券发行规模为5039.63亿元，而非贴标绿色债券发行规模为8784.92亿元，非贴标绿色债券发行规模远超于我国贴标绿色债券的发行规模。2022年上半年非贴标绿色债券的发行主体主要为地方政府，发行非贴标地方政府绿色债券的规模大约为4321.57亿元，占非贴标绿色债券发行规模的49.19%。因此，目前在我国绿色政府债券中，非贴标绿色债券仍然占主要部分，这也反映出我国绿色政府债券发展潜力巨大。

从发行主体来看，2020年中国绿色债券的发行人类型发生了新的变化，共有90家政府支持机构发行了绿色债券，发行总量为1190亿元人民币 （170亿美元），占2020年中国绿色债券发行总量的38%。最引人注目的是，政府支持机构发行的绿色债券总量增长强劲，增幅达18%。根据《2021年中国绿色债券发展报告》公布的相关信息的统计及整理，从发行数量和发行规模来看，国有企业发行绿色债券392只，占比96.55%，规模达4743.34亿元，占比97.69%。其中，地方国企发行数量最多（238只，占年总发行量的58.62%）；中央国企发行规模最大（2803.11亿元，占年总发行规模的57.73%）。此外，部分民营企业、公众企业、外商独资企业、中外合资企业和国际机构也参与了绿色债券发行。

2022年1月15日至1月28日，我国累计发行绿色债券43只，共募集资金652.93亿元。国有企业发行绿色债券31只，共募集资金531.93亿元。其中，中央国有企业发行绿色债券17只，占总发行数量的39.53%，共募集资金434.63亿元，占总募集资金的66.57%；地方国有企业发行绿色债券14只，占总发行数量的32.56%，募集资金97.30亿元，占总募集资金的14.9%。从数据中可以看出我国绿色债券发行人以国有企业为主。

一般而言，省级政府通过发行绿色金融相关项目的专项债，来引导资金流向绿色产业，具有一定的公益性。随着绿色资产的投资价值越来越受到认可，那些具备专业绿色投资能力和先进风险控制体系的金融机构会更具市场优势。在“双碳”目标背景下，我国绿色产业领域融资需求巨大，然而绿色项目收益周期长，收益速度慢的特点势必需要政府引导资金流入绿色产业，因此在未来将会有更大的绿色政府债券的融资需求，绿色金融与地方政府专项债的融合也将更加深入。

三、我国绿色政府债券在风险防控中存在的问题及原因分析

绿色政府债券是绿色债券的一种创新，但本质上它是一种特殊的地方政府专项债，因此，绿色政府债券与地方政府专项债在一些方面具有相同的风险属性。在对我国绿色政府债券现状回顾的基础上，本文对我国绿色政府债券在风险防控方面存在的问题及原因进行具体地分析。

（一）绿色政府债券存在隐性化风险

《绿色债券发行指引》主要是以企业绿色债券为出发点设计的，更加注重发挥企业债券融资对促进绿色发展、推动节能减排、解决突出环境问题、应对气候变化、发展节能环保产业等方面的支持作用，而绿色政府债券发行更加注重公共设施和服务等领域的绿色转型。目前，我国绿色政府债券缺乏相应的指引，绿色资金的使用途径没有明确的规定，有违规风险的可能。为了达到发行绿色政府债券的标准，一些收益不足的项目会被“增加”收益，而这些项目实际上并没有产生收益，最后仍由地方政府基金收入偿还债券本息。绿色政府债券是一种特殊类型的地方政府债券。由于我国地方政府债务的存量规模较大，增速较快，而地方政府基金性收入的增速持续落后于地方政府债务余额的增速，加之以地方政府为担保，使得我国绿色政府债券存在一定的隐性化风险。

（二）绿色政府债券资金使用效率低

政府通过绿色政府债券筹集资金，并引导社会资本投向符合要求的绿色项目。我国在绿色政府债券管理方面缺乏严格的监管体系，虽然地方政府债券有力地支撑了政府投资的增长，但是其所撬动的社会资本十分有限。一方面，在前期因为一些绿色项目准备不充分，致使项目无法按照原定计划开工，绿色政府债券所筹集的资金没有得到高效地利用；另一方面，由于缺乏严格的监管体系，有些非“绿色”债券资金可能会混入“实质绿”项目的部分，难以明确区分真正用于绿色项目的资金。对“实质绿”项目进行权威认证是绿色政府债务资金用于绿色生态项目的重要保障，然而现有的第三方认证机构评估水平参差不齐，认证的标准也不统一，使得绿色政府债券信息披露的透明度降低。同时，绿色政府债券的特点在于其更加注重环境效益，但我国缺乏环境绩效评价标准，难以对环境效益进行定量化的分析，最终无法对绿色项目进行有效的监督，降低了绿色资金的使用效率。

（三）绿色项目成本收益错配，债务风险集聚

绿色政府债券是以政府为发行主体，政府通过发行绿色政府债券筹集资金用于绿色债券指引所规定的绿色项目，其具有地方政府专项债的特点。地方政府专项债公益性较强，项目所产生的政府性基金或者专项收入作为还本付息的资金来源。一方面，绿色政府债券更加注重环境效益，具有较强的公益性，但是，一些绿色项目现金流预测不准确，项目预测方案较为粗略，致使收益与融资平衡受到影响；另一方面，绿色政府债券项目收益期较长，收益速度慢，属于经济效益低的绿色公益项目，在发行期限内容易出现项目收益不明显的问题，项目收益难以覆盖绿色政府债券本息，融资无法与收益自平衡，债券资金难以如期偿还，使得地方政府财政负担加重，地方政府偿债风险不断集聚。

四、绿色政府债券风险防控的对策研究

（一）建立科学的绿色政府债券指引，落实偿债主体责任

首先，为了避免绿色政府债券与地方政府债券在用途上产生冲突，降低绿色政府债券违规风险的可能性，绿色政府债券发行指引的制定应当以绿色政府债券为出发点，更加注重与绿色转型相关的绿色政府债券发行项目，严格限制绿色政府债券筹集资金的使用方向，明确规定绿色资金的用途，同时通过建立严格的绿色政府债券标准来对绿色政府债券起到真正的约束和指引作用；其次，为了降低绿色政府债券存在的隐性风险，应当完善专项债额度管理机制，落实偿债主体责任，以“谁举债，谁偿还”为原则，减少中央政府对地方政府兜底救助的隐性担保色彩，促进绿色政府债务权责归属的明晰化，进而增强地方政府对绿色政府债券的风险防范意识，同时通过建立严格的项目审核以及债券信息披露体系，进一步降低绿色地方政府债券存在的隐性化风险。

（二）完善绿色政府债券额度管理和资金管理制度

通过对我国地方政府债券风险的发展历程的梳理，可以发现我国地方政府债券存在着存量大、增速快、专项债风险隐患集聚的特点。同时，在“双碳”目标的背景下，我国在低碳发展、绿色转型方面的融资需求量将在未来快速增长，而绿色政府债券是政府为了撬动社会资本、引导资金流入绿色项目而进行融资的一种绿色专项债，其在发展过程中也同样具备政府债券存在的风险特征。提高绿色政府债券资金的使用效率，降低地方政府的道德风险是降低地方债务风险的关键[3]。为了提高绿色政府债券的资金使用效率，首先应当完善绿色政府债券额度管理，根据地方政府之前绿色债券的发行情况、环境效益、社会效益、绿色认证、信息披露等综合因素，合理确定绿色政府债券的发行额度；其次应当完善绿色政府债券的资金管理制度，加强绿色政府债券事前、事中、事后的全方位管理，跟踪管理绿色政府债券所筹集资金的投向，确保筹集资金能更好地满足绿色项目的融资需求。同时，完善绿色政府债券信用评级和信息披露制度，增强绿色项目资金运用的透明度，拓宽公众监督的渠道，通过社会监督共同提高绿色政府债券资金的使用效率。

（三）建立绿色政府债券预算管理体系和独立的监管体系

绿色政府债券主要是为环境效益大的绿色项目筹集资金，而这些绿色项目具有收益周期长、收益速度慢等特点，通常会存在成本与收益错配的问题。因此如何平衡绿色政府债券的成本与收益，避免新一轮绿色政府债券风险聚集是至关重要的。为了使绿色政府债券项目收益与融资自求平衡，首先，需要建立以项目收入为支撑的专项债预算管理体系，以项目收入、预算收入、预算规划为核心参考要素，对绿色政府债券项目收入及现金流情况进行合理预测，对项目的收入、成本、税金、可偿债收益以及现金流规模进行科学准确地测算，在测算出项目收益能够覆盖本息后，还需进行敏感性分析，即考虑市场变动因素分析项目收益覆盖债券本息情况，使得测算结果更加严谨，更有利于挑选出优质的收益与融资自求平衡的项目；其次，绿色政府债券需要建立更加严格且独立的监管体系。通过第三方评估机构对所投入資金的绿色项目进行严格的审核，确保绿色政府债券所筹集资金真正发挥“绿色”作用。由于绿色贴标政府债券监管更加严格，信息披露更加透明，并且以政府信用作为担保，更加能够得到投资者的认可，从而促进更多的社会资本流入绿色项目，降低政府筹资压力的同时分散了债券的风险，降低了地方政府债券风险聚集的隐患。由于绿色政府债券与地方政府专项债投资领域存在较高的拟合度，商业银行可在绿色政府债券前期项目组包中，配合地方政府找准绿色投资领域，为后续债券评估和贴标打好基础。同时可将发行绿色贴标政府债券以及债券资金使用绩效评价结果纳入官员晋升的考核指标中，适度简化绿色政府债券贴标程序，对发行绿色贴标政府债券的地区给予一定的财政补贴，降低绿色政府债券的发行成本，鼓励政府积极发行绿色贴标政府债券。

参考文献：

[1]Cowan E.Topical issues in environmental finance[Z].This Research Paper Was Commissioned by the Asia Branch of the Canadian International Development Agency，1999：1-20.

[2]Labatt S， White R.Environmental finance：a guide to environmental risk assessment and financial products[M].Canada：John Wiley & Sons Inc，2002.

[3]凌华，周会洋，沈云，等.地方政府专项债券的风险测度与预警研究[J].会计之友，2021（4）：61-67.

[4]周世愚.地方政府债务风险：理论分析与经验事实[J].管理世界，2021，37（10）：128-138.

责任编辑：姜洪云

*基金项目：贵州省哲学社会科学规划重点课题“贵州企业债券违约风险预警研究”（21GZZD57）；全国统计科学研究项目“西部矿产资源开发的综合补偿统计标准构建研究”（2021LZ45）。

第一作者简介：罗震，贵州财经大学会计学院，硕士研究生，研究方向：资本运营与财务战略。

通信作者：潘文富，贵州财经大学会计学院，副教授，硕士生导师，博士，研究方向：资本运营与财务战略。