动态情境下基层环境执法效果的影响因素与提升路径研究

摘 要：持续推进生态环境治理是我国重要发展战略之一。由于生态环境问题具有复杂性、多变性、风险性、跨区域性等特征，治理难度大，在具体的治理实践中往往存在治理方向模糊、治理链条混乱及治理方式缺乏针对性等问题。打通环境执法这一将政策文本转化为实际效果的“中间枢纽”，持续强化其作用力度和效率，激发多主体参与环境治理的内生动力是应对现有困境的重要方式。为了进一步缓和人与生态环境之间的矛盾，文章以动态情境为研究前提，通过国内环境执法现状及典型问题的综合分析，探索影响其执法效力的五个主要因素，并在此基础上从建立多方互信机制、培育执法者中立意识、强化激励工具、增强执法主体适应性及广纳多主体参与五个方面，对当前环境执法中存在的问题提出了相关建议。

关键词：环境执法 影响因素 路径分析 动态情境

中图分类号：F205；D912.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-019-03

环境执法，是指执法机构在法律授权的前提下，对社会层面中已经影响或者可能影响环境效益的行为或事项进行有主观意识的监督和管理的行为。近年来，因自然或人为因素引发的环境污染和生态破坏问题不断增多，其中，以单方面追逐经济效益而忽视环境效益的人为原因占比较高。因此，环境执法作为连接政府和其他主体之间的中间环节，被视作解决当前复杂多变环境问题的重要途径和手段，改善环境执法的效率和质量，也成为了建立人与自然和谐共生关系的必由之路。

一、基层环境执法的现状及问题分析

（一）基层环境执法的现状分析

近年来，基层环境执法在行动、政策和技术投入等方面实现了全方位的进步。在具体的环境执法过程中，政府作为最重要的主体不断在提高执法的效率和精准性等方面做出巨大努力。

1.2019—2022年，在规模化执法行动方面，中央以打好环境污染防治攻坚战为重要目标，以全国31个省、市、自治区及多个部门和企业为监察范围，基本完成了第二轮中央生态环境保护督察的工作。在两轮督查中，督查组始终坚持以问题为导向，接受群众举报28.7万件，已办结其中28.5万件，第一轮督查“回头看”的整改任务达到了95%的完成率，解决了一大批突出的生态环境问题，有效助力经济社会高质量发展[1]。

2.在创新政策制定方面，生态环境部于2018年底发布了《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》，进一步缓解了基层环境执法的压力，压实了地方政府和相关执法部门的环保责任，有效遏制了地方保护主义和“经济锦标赛”等因素对环保监测执法的干扰，为环境执法设置了固定的标准和门槛，提高了其统一性和权威性。

3.在技术创新方面，政府和第三方高新技术企业展开合作，将无人机、卫星遥感、红外线热成像仪、大数据、PID、FID等高新技术手段引入环境监测执法中，不仅有效实现了基层执法减负的目的，更进一步提高了基层执法的精确性和科学性，技术创新成为了改善执法效率的重要驱动器。

在众多实践中，基层环境执法能力不断适应社会发展实际，始终保持合理的发展速度并不断践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态文明观，不仅在绿色发展道路上更进一步，更有效推动了经济和生态环境高水平发展的平衡。

（二）环境执法的问题分析

在执行政策的诸多环节中，执法不力、不严、不正是对环境保护冲击最大的一个方面。因此，在基层环境执法不断实现新突破的同时，也必须重视在这一过程中出现的问题并进一步规划解决。

1.执法压力层层加码，基层负担过重。在常规模式下，环境执法压力层层传导使得各执法主体能够落实具体责任，激发基层执法人员的工作主动性和积极性，有利于各项环境政策的落地见效。但在具体实踐中却出现了环境执法压力层层加码，执法期限层层压缩的现象，导致基层执法人员不堪重负。在很多具体案例中，上级部门经常签订“责任书”“军令状”，将实际的责任和压力转移到基层，使得基层事务繁杂冗乱，执法效果大打折扣[2]。

2.执法主体责任划分不明确，存在一定的职能交叉现象。在具体实践中，生态环境问题牵涉的相关部门之间存在责任不清的情况，导致了在问题解决的过程中执法力量被分散，缺乏整体治理的意识。各相关部门之间的职能存在交叉，可能造成“踢皮球”现象频繁发生，相互推卸责任，最终导致在复杂任务中执法缺位。同时也可能引发多头管理的现象，多部门扎堆争抢执法难度低的任务，在无形中增加了基层执法的难度和压力。

3.执法队伍建设不够完善，多主体合作实践总占比较小。现有的基层执法队伍整体建设较为缓慢，专业人员偏少，执法人员资格管理不完善，导致了争议性判罚的出现。同时部分执法人员对环境政策的理解程度偏低，且在执法过程不注重规范性流程，出示执法证明、向被执行人员进行政策的解释等必要性流程的缺失，极易造成不必要的冲突，从而影响执法效果和公众对执法主体的认可。另外在具体环境执法实践中，缺失了多重社会主体如环保NGO、社会媒体及群众的协助，在一定程度上影响了执法过程的有序性、综合性。

4.环境处罚力度较轻，对污染主体的震慑力较小。在打击生态环境领域内的执法犯罪现象时，执法部门的态度是绝不纵容，但到了处罚流程时，许多“顶格处罚”的力度也无法实现对污染主体的强力震慑作用。违法违规行为处罚力度小、犯错成本低，造成很多污染主体怀抱侥幸心理，无视基本社会公德，依旧以牺牲环境效益的方式追逐经济效益。这种具有严重负外部性的行为引发的严重后果最终由普通群众、合规企业等非污染主体共同承担，易造成更大范围的社会矛盾，进一步提高执法难度。

二、基层环境执法效果的主要影响因素

环境问题处在动态背景中，随着环境政策、法规及治理主体自身优劣势的变化而发生一定的内部要素改变，因此并非经常以稳定单一的方式出现在公众的视野中，这就使得以政府为主的环境治理主体所面临的困境也是多变的。故结合两轮中央生态环境保护督察披露出的典型环境执法案例，分析得出影响执法效果的主要因素。

（一）执法主体介入环境事件的主动意识

这里主要指环境治理体系内部相关执法部门是否具有主动参与到环境保护和治理行动中的意识和行为。多数环境污染或生态破坏事件并非突然发生，而是经过了从量变到质变的漫长过程。在聚沙成塔的过程中，若基层环境执法主体做好日常检察和管理工作、强化应急处理体系建设、保障基层环境执法队伍对各项生态环境问题的高度警觉性，就能防微杜渐，有效避免此类事件的发生或将危害降至最低。若危害已经发生，预防工作的完善更能把握关键时间，降低环境事件的破坏性和影响力。纵观近年来国内产生严重后果的生态环境事件，不难发现，在这些事件中执法主体多在媒体报道、群众举报或者事件爆发扩散后才介入。这种这种被动的介入模式是在多方压力之下匆忙发生的，实质上是一种在环境污染形成既定事实后的补救措施，无法从根本上解决问题，甚至会进一步加剧公众对政府的不信任。

（二）基层执法主体综合实操能力的培养

执法能力主要体现在基层环境执法人员主观意识作用于现实工作中的能力。在我国新时代社会主义背景下，环境保护的重要性更加深入人心，上升成为我国“五位一体”总体布局的重要组成部分。由于环境执法程序中参与者众多，利益牵扯复杂，执法主体一旦因能力的欠缺造成政策执行偏差，极易引起复杂的社会问题。在这一背景下环境执法能力势必需要寻求进一步提高。结合我国现阶段环保治理现状，基层环境执法队伍应当具备三种基本能力：一是能够理解相关环保法律法规、政策条例内涵，并结合具体情况制定合理的执法模式；二是在执法行动中能够与其他部门配合良好，并能在这一过程中熟练使用各项新型设备和技术；三是能够明确判断违法行为，及时采取合理手段对违法主体进行相关惩戒。在现有环境下，基层执法队伍在环境执法能力上有所不足，这也是导致环境执法迟滞的重要原因之一。

（三）执法队伍的基本行政道德和素养

主要是指基层环境执法队伍行使法律赋予的公共权利参与环境治理行动中时，正确处理执法主体和社会公众、工作对象、上级和同事之间得失关系的一种方式行为。在近年来多起治污不力的事件中，由于当地环境执法人员与执法对象之间存在一定的利益牵扯，最终导致行政失范行为的发生，并在后续引起了上级部门的关注和介入。究其根本，行政道德是一种规范，也是一种职业道德，它约束着环境执法人员的全流程行为，引导环境执法实践走上正轨，是当代社会必不可缺的行政“必需品”。一旦这项“必需品”缺失，长此以往，政府和公众之间的信任纽带就会出现断裂，一旦环境事件引发的危害蔓延，这种信任危机就会凸显并给环境问题的解决带来更大的压力，可能会引起环境污染事件危害持续深化、社会恐慌及政府公信力下降等诸多不良后果，必须给与充分重视。

（四）生态环境事件的发生区域

主要指环境污染或生态破坏事件发生及受到影响的主要范围，通常划分为城市区域和非城市区域。根据已有的研究，依照新社会运动理论，城市中产阶级往往会更追求个人自由和社会公平，同时也会更关注与自身或他人息息相关的环境和社会问题，也往往更愿意越过代议制民主的方式进行以城市中产阶级为主体的小规模社会运动范式进行维权并期望以此引起政策窗口的开启[3]。因此，在城市区域发生的环境事件也能够更快地引起多方媒体关注和持续报道，并能迅速获取人力、物力、财力和科技的支持。反之，发生在非城市区域的环境事件往往难以在第一时间获得足够的社会关注，在人财物等方面也难以短时间获取完全的支持，因而在后续的环境执法过程中难免会出现后劲不足和责任推诿的现象，最终可能造成环境事件无法圆满解决。

（五）治理过程中的公众参与和信息双向沟通

以弗里德里克森为代表的新公共行政学派强调社会公平和正义，认为传统的官僚体制使得政府和群众的距离更远，行政决策易脱离社会实际，可能造成不理想的后果。因而提倡政府必须要對公众的诉求有所回应，以公众的需求为基本导向，积极倡导公众参与。在环境治理领域，公众参与是永恒的热点，非政府主体内部逐渐形成具有规模化和专业化的监察、建议和上访的专业模式，正是社会公众环境意识和参政能力提升的重要体现。公众参与既能有效提高政策执行的流畅性，为基层环境执法者减负，同时也有助于推动政府与公众二元治理模式的建立，提高政策制定和执法行为的科学性、代表性和有效性。另外，信息公开透明也是必不可少的执法步骤之一。所谓信息沟通是指政府环境信息的公开及群众对已公开的环境信息产生反馈的双向沟通渠道。政府在环境信息公开方面透明度越高，其对环境执法产生的净效应就更易呈正向发展，这是政府环境信息公开所产生的倒逼机制，加强公众对环境信息的掌握能反向给予环境执法主体以更大的压力，促使其进一步提高环境治理的效率和治理能力[4]。同时，环境信息的公开会进一步吸引具有专业能力和专业设备的草根环境NGO或者基层专业人才的加入，壮大基层环境治理和执法的队伍，为基层环境执法人员提供专业的协助，确保为基层环境执法队伍减负的同时不减责。

三、基层环境执法效果提升的政策建议

随着治理能力和治理体系现代化建设情况的持续深入，基层环境执法工作更需要专业化、系统化、严谨化的提升。结合实例，本文从五个方面对基层环境执法效果的发展提出参考性建议。

（一）建立政府—企业—公众的三方互信机制，以有效的对话体系克服公众对政府环境执法的信任危机

公众对政府产生信任危机，归根结底是由于政府环境执法部门没有完成公众预期的环境治理目标。因此，选择第三方机构介入环境执法程序中，完善政府与公众之间公平、民主、高效的对话机制，搭建有效、合法的多方良性互动平台，实现互通有无，是多方信任关系重构的必由之路。同时要善用政府公共平台，构建良好政府形象，并分门别类设置环境执法部门官方微博、微信公众平台，开放评论专区，创建曝光台与“随手拍”栏目，为公众提供便利的双向信息平台。另外，执法部门必须及时关注公众的意见反馈、投诉和相关信息的咨询，及时对此类信息作出回应，形成良好的多向互动沟通机制。也可以通过设置执法队伍信箱、举办定期群众活动等方式，集中群众急、难、愁、盼的环境问题，统一作出处理。

（二）强调环境执法者保持中立的态度，以高度的行政自律避免引发潜在社会积弊沉疴的爆发

执法者中立包括政策中立、执法中立、责任中立，执法队伍首先要带头守法，对环境事件中牵涉的各方主体一视同仁。因此，环境执法者应该站在中立者的角度上，不偏不私，不站在任何利益方角度看待问题，也不给任何利益代表者行之以便利。因此要对政府环境执法相关工作人员进行更多的专业及职业道德的培训工作，以形成个人的高度自律性，用这种自律克制自身行为始终保持界限内，保证中立前提的存在。同时，各地执法队伍应建立实践信息库，定期将典型事件中各项执法行为分类汇总，通过其中的强化和负向等行为进一步鞭策执法人员始终保持中立态度，在执法过程中不带入过多的私人感情。但同时要注意，中立的执法态度不代表冷漠和忽视，必须通过语言、行为等方式表现出其特有的人性温度[5]。

（三）整合多重激励工具，让个体激励为环境执法的良性发展提供新的抓手

环境的治理过程是公共利益和个体利益的博弈，良好的执法行为必须在以公共利益为前提的情况下，最大程度保护个体利益。因此，在环境执法过程中，代表公共利益的环境执法部门必须充分利用掌握的一切资源，整合多种环境激励工具，综合运用政府制度性激励手段、宣传教育手段和市场激励手段，相互配合以达到最优目标。重视排污权交易、绿色补贴、绿色金融与信贷、绿色质量管理等新式市场激励手段在具体实际中的运用和发展，使之成为环境执法新的抓手[6]。同时，要善用生态补偿的手段，调节不同利益主体关系。通过加大财政转移支付中的生态补偿力度、减免税收、增加补贴等经济手段，调节相关利益者关系，调动不同主体生态保护的积极性，形成“利益共同体”，共同分担环境污染的压力。

（四）提高基层环境执法主体的综合能力和适应性，以市场实际需求为主要衡量标准完善环境公共服务提供

环境执法综合能力包括操作能力和附加能力，其中操作能力主要指基层环境执法人员的基本专业素养和道德素养，要有主动投入环境执法中的热情和勇气。因此要持续进行人才培养，并定期对在职人员进行职业培训、专业能力测试和上岗许可培训，完善专业队伍的实际操作能力的建设，使之适应不断变化的现实条件所提出的更艰巨要求。附加能力则主要指基层执法队伍在执法过程中所需的专业设备、相关部门和机构的配合及政策支持等方面。因此，进一步加大对技术设备的投入，厘清不同部门的权责分配等方式是必不可少的。同时，环境执法主体需要对各种变化的环境因素保持敏感并实现实时监测，并随着市场环境因素的不断变化而随时调整执法策略和方针，以便使得环境执法主体能够对环境要素变化保持较强的适应性。另外，政府应该按照市场实际需要提供环境公共服务，在一定程度上减轻执法的压力，避免不必要的资源浪费，也能满足保证市场正常运行的环境公共服务需求。

（五）通过吸纳多元治理主体的方式，进一步为基层环境执法减压增能

重视多主体的治理参与，是现阶段减轻基层执法队伍负担的有效方式。首先要重视群众的参与，特别是重点行业的工作人员和专家学者，这部分群体是环境治理的重要智囊团，执法队伍定期应与其举行访谈会，相互交流执法经验，借鉴专业做法，了解专业动态，更好地将理论和实践结合起来。其次，要重视环境NGO的作用，发挥其在环境诉讼、冲突及邻避等问题中的调解、支持作用，积极利用这一社会力量提高环境执法的科学性和有序性。最后，应主动寻求和企业的合作，如大数据平台专业技术设备公司等第三方部门加入会有效降低执法成本，提高效率。同时与专业的技术企业合作开发更便捷、精准的执法设备，为基层执法的每一个步骤保驾护航。

[基金项目：山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）2022年度青年课题《山西省“经济——生态”系统融合高质量发展的耦合协调与策略优化研究》（项目编号：YNQN202208）。]

参考文献：

[1] 李全，张凯.新常态下环境治理模式创新——中央环保督察的政策效力如何？[J].南开学报（哲学社会科学版），2022（05）：50-62.

[2] 李辉.层层加码：反制科层组织执行衰减的一种策略[J].中国行政管理，2022（04）：89-94.DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2022.04.10.

[3] 万筠，王佃利.中国邻避冲突结果的影响因素研究——基于40个案例的模糊集定性比较分析[J].公共管理学报，2019，16（01）：66-76+172.DOI：10.16149/j.cnki.23-1523.20180830.004.

[4] 武照亮.公众个体如何参与环境治理？——路径选择及优化策略[J].中国环境管理，2022，14（04）：117-124.DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2022.04.117.

[5] 胡苑，黄冠宁.论基层环境行政中的柔性帮扶执法——基于对华北地区A镇的观察[J].中国行政管理，2022（09）：40-49.DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2022.09.04.

[6] 尹建锋，劉代丽，习斌.中国农业面源污染治理市场主体培育及国际经验借鉴[J].世界农业，2017（08）：25-29.DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2017.08.004.

（作者单位：山西省社会科学院 山西太原 030000）

[作者简介：孟欣，女，硕士研究生，山西省社会科学院研究实习员，主要研究方向：环境治理、社会民生。]

（责编：赵毅）