土地金融理论下的土地市场调控机制分析

何婧

近年来，我国房地产市场呈现不规则发展的情况，虽然政府出台多项政策，但效果不明显。对此，本文基于土地金融调控理论分析，结合相关数据，对土地储备融资现状、城市土地一级市场金融现状、城市土地二级市场金融现状进行分析，指出土地市场融资、土地市场调控两方面存在的问题，并提出土地市场调控机制完善建议：推进土地金融市场调控工具创新；加强国内外土地金融政策研究并完善土地金融政策体系；提升土地金融市场调控相关人才培养力度，旨在提升土地市场调控质量，推动土地金融市场稳定发展。

一、土地金融调控基本概述

土地金融是市场经济发展进程中衍生的产物，是金融业发展的重要组成。由于土地具有资产的特殊性，可以充当信用工具进行融资，所以土地金融的业务内容包括抵押借贷、资金结算等［1］。不论是哪一种土地金融业务，其本质都是通过土地、建设项目等获得的现实收入。土地金融具有债权可靠性、一般证券化的特征，其市场风险较小、流动性风险较低。现阶段，土地金融市场结构可分为储备市场、城市土地一级市场、城市土地二级市场，不同的土地市场都有与其相对应的土地金融工具与融资渠道。因此，土地与金融之间相辅相成，是一种辩证关系。

土地金融调控是根据房地产市场的实际运行情况、宏观经济发展情况，通过调整贷款利率、执行标准、贷款审批条件等，对土地市场进行调控的手段。现阶段，我国土地市场仍存在监管方土地调控手段不灵活等问题，使土地市场发展较为混乱。

二、土地金融现状分析

（一）土地储备融资现状

土地储备融资能够为土地储备过程提供充足的资金支持，为土地市场调控提供便利。土地储备的主体是地方政府国土资源管理部门［2］。现阶段，我国土地储备方式主要有土地征用、土地使用权收回、土地收购、土地置换［2］。本质而言，城市土地储备融资是投入比较高的经营性行为，保证资金来源的充足性是土地储备融资正常运行的基础与前提。我国土地储备资金来源主要有财政投入、商业银行贷款等。财政投入方面，初期投入到土地储备机构的资本金金额通常较少，同时出让土地使用权的收入属于政府财政收入，使部分地方政府通過土地储备实现更多财政收入。在此背景下，财政投入难以成为土地储备资金的主要来源。商业银行贷款方面，基于诸多不确定因素影响，及商业银行对其自身的风险考量，通常以短期借款的形式为土地储备机构贷款，这加大了土地储备目标的实现难度。另外，受经济波动、贷款来源不稳定性等因素影响，将商业银行贷款作为土地储备融资的主要方式，会使土地储备风险转嫁给商业银行，增加了土地储备融资风险。

（二）城市土地一级市场金融现状

2016-2020年全国城市建成区土地面积变化情况，如表1所示。

根据表1数据分析可以看出，近年来，我国城市土地总供给总体呈现上升趋势，2016-2018年间，增长加快，2019年后，增长幅度逐渐降低。出现此情况的原因在于，城市发展进程中，土地供给难以有效控制。理论视角而言，城市土地所有权归国家所有，但因国有土地所有权代表较为模糊，导致土地一级市场的供给主体不明显，虽然国家出台了阻止违法用地的行为政策，但违法用地现象依然存在。

财政投入视角而言，由于财政投资具有无偿性、无风险性，所以财政投入适用于土地整理的初期工作。但财政投入受政府收入总额等因素限制，且土地整理投资的回报周期长，政府投入资金难以充分满足土地整理需求，对土地整理的有序发展产生一定影响［3］。另外，土地储备收益中，仅有少部分被运用于新土地项目整理工作中，大部分用于贷款偿还、增加财政收入等方面，难以有效推进土地储备业务的扩大发展。

商业银行贷款视角而言，通过引航贷款筹集土地储备资金仍存在银行贷款期限与储备土地运营周期不配套、银行贷款利率高、土地收购储备资金需求大、利息总额高、银行贷款来源不稳定、银行贷款受经济市场环境影响大等问题［4］。

（三）城市土地二级市场金融现状

现阶段，我国城市土地二级市场使用的金融工具具体如图1所示。

图1分析可知，我国城市土地二级金融市场的融资活动较为活跃，且金融工具种类更多，工具使用更具灵活性。

根据《中国统计年鉴》（2021）相关数据显示，我国房地产企业利用国内贷款的需求量呈现出逐渐增加的趋势［5］；利用外资、外商直接投资呈现出逐年递减的趋势；房地产企业自筹资金呈现出逐年递增的趋势。对上述融资方式进行比较发现，通过银行贷款的融资金额占20%左右，利用外资的融资金额占2%左右，外商直接投资为1%，自筹资金与其他资金分别为38%、39%。

三、土地金融及土地市场调控存在的问题

（一）土地储备融资存在的问题

结合上述分析，总结土地储备融资存在的问题，主要有以下几点：

第一，土地储备金融市场化程度较低，存在信息不对称、融资渠道单一、融资结构不合理等问题，降低了土地资源配置效率，不利于社会经济的协调发展。

第二，我国城市土地金融体系中，银行间接融资的方式占比较高［6］。究其根本原因是我国金融结构长期以银行为主，资本市场落后于经济社会需求，进而出现土地储备融资过于依赖银行间接融资，导致金融效率低，难以为土地储备项目扩大发展提供有力支持。

第三，现阶段，我国金融产品创新不足，受土地特征性因素影响，土地金融产品过于单一，甚至落后于城市化建设发展需求，难以高质量服务于土地市场发展。

第四，从我国城市土地二级市场资金来源比例上看，存在融资结构失衡的情况。其中，39%的其他资金中，来源不明确，无法确定融资的途径，表明这部分交易未得到有效的市场监控与控制，反映出我国土地二级市场仍存在制度不完善、融资体系不完善等问题。

第五，房地产信贷是目前银行的第一信贷，若房地产行业出现波动，则加大银行的流动性风险［6］。

（二）土地市场调控方面的问题

土地市场调控主要是对土地储备市场、城市土地市场进行调控。与市场调控相匹配的市场监管机制同属于土地市场结构体系范畴，且市场监管机制对土地市场调控实效产生影响。整体而言，土地市场调控问题主要体现在以下几方面：

第一，当土地储备整理中心作为银行土地储备贷款对象时，地方政府转换角色为贷款担保人［6］。在获得贷款后，土地储备整理中心通常会成立一家平台公司，针对土地一级开发进行对接和相关事宜办理。但在具体对接和事务办理过程中，难以做到贷款流量的有效跟踪和监管。

第二，银行贷款的集中度与投向趋同性较高，甚至出现盲目跟进建设项目的问题，一旦经济市场出现波动，银行将面临巨大风险。同时，在政府组建土地储备机构时，通常存在注册资本金过少等问题，进而引发土地储备机构运营困难，加大了银行贷款风险。另外，部分土地储备机构在运行发展过程中，兼顾了土地二级市场的职能，导致银行贷款的信息链较为复杂，加大了银行贷款风险。

第三，我国城市土地市场调控政策工具是政府通过土地价格调节等途径进行调控、引导开发的手段。但土地供应量的调节效果会存在一定滞后性，且土地规划不会对土地需求的变化作出及时反应［6］。同时，政策工具可以直接或间接对土地市场的供求关系进行调节，最终引起土地市场的整体变化，但在直接或间接调节过程中，受政府决策能力、决策效率等因素影响，会出现传导时滞的情况，进而对土地市场调节效果产生影响。

第四，与发达国家土地市场发展情况相比，我国土地市场的出租比例较低，且收回的资金会被再应用于买地中。部分开发商为快速回流资金，会选择建设商品房，不论是哪一种方式，都会推高地价，造成土地市场泡沫。

第五，稳定房地产供应与需求的平衡，避免价格上涨过快是土地市场调控的重要任务与目标。

四、土地金融理论下土地市场调控机制完善建议

（一）推进土地金融市场调控工具创新

针对土地市场融资渠道少的问题，建议相关单位根据区域土地金融体系发展情况、土地市场运行情况，以内、外融资相结合的方式，创新土地金融调控工具，完善土地金融市场调控机制［7］。政策性土地金融调控工具创新方面，可以充分利用中央土地基金、地方土地基金，在两者间构建资金传导机制，以稳定土地市场价格；根据土地市场运行发展情况，适时购买或卖出土地市场主体发行的证券，以平衡土地市场的供给与需求平衡，达到抑制其价格增长过速的情况。同时，在土地市场萧条的情况下，可以通过买入債券的形式，激发土地市场需求，以引导土地市场平衡，促进土地市场稳定发展。市场性土地金融调控工具创新方面：可以发行土地债权，吸收社会资金，推进土地金融制度高效运行；通过土地抵押证券化发展的方式，拓展土地金融市场体系，并建立与其相匹配的风险监管机制和市场规范体系，以规范参与土地市场竞争的利益主体行为，使土地市场平稳运行。另外，相关部门可以通过项目融资、土地信托等方式，对土地市场的灵活性、稳定性进行调节。在土地金融调控工具创新方面，相关部门可以发行保险基金、社保基金的方式，增强土地融资资金来源的稳定性，为土地储备提供大量资金保证，同时调动投资者的积极性，助力土地市场及社会经济协调发展。

（二）加强国内外土地金融政策研究并完善土地金融政策体系

现阶段，国际金融市场处于稳定发展且存在一定波动的状态，尤其是在信息技术快速发展的推动下，全球资本市场的价格调整，为国内土地金融市场带来一定挑战和机遇。为有效推进我国土地金融调控高质量发展，需要相关学者和研究者，加大对国际金融形式的研究力度，以获取其中的经验，在城市土地资源配置、农业土地使用和发展等土地市场调控方面进行优化和完善，从而推进我国土地金融调控高质量发展［7］。同时，相关部门应尽快建立我国土地金融政策体系，根据产业性质、调控目的、调控机制的运作模式等，构建专项土地金融调控政策机制，并建立与土地金融市场调控相匹配的市场预测、监管体系，保障我国土地金融市场调控机制有效运行。另外，相关部门应根据土地金融市场变化，持续完善土地金融调控手段，通过设立土地宏观调控基金，参与城市土地储备与一级开发，提高政府土地储备能力等方式，不断提升土地金融市场调控的有效性，进一步推进土地金融业务高质量开展。基于此，相关部门可以通过加强宣传、设置福利机制等方式，吸纳社会存款，增加土地融资资金来源。

（三）提升土地金融市场调控相关人才培养力度

人才是推进土地金融市场可持续良性发展的根本动力。对此，相关部门应基于经济发展与宏观调控需求，构建土地金融人才“发现—使用”的长效机制，形成高素质、专业化、复合型的土地、金融、管理三者合一的人才队伍［7］，并实施育人、用人的循环机制，结合培训、讲座等方式，不断提升专业人才队伍的整体素质能力，促使他们能够担当其调控土地金融市场的重任。另外，相关部门应根据金融市场发展趋势，在培养人才的实践过程中，聘请专家，形成专家研讨小组，对当前土地金融市场发展形势、调控机制、调控方法等进行深入研讨，在提升人才综合素质能力的基础上，为土地金融市场调控质量的提升提供助力。

综上所述，近年来，我国房地产市场呈现出不规则发展的情况，为平衡房地产市场，解决土地开发过程中的融资结构问题，本文对现阶段，我国土地金融市场存在的问题进行分析，并提出提升土地金融市场调控实效的建议，以推进土地金融市场及社会经济的稳定发展。

参考文献：

［1］ 元剑，张伟兵. 农村土地资产证券化的内置金融模式研究——基于“惠民农业服务合作社”的个案考察［J/OL］. 会计之友， 2022（19）：45-51[2022-09-28].

http：//kns.cnki.net/kcms/detail/14.1063.F.20220921.1646.014.html.

［2］ 张永奇. 数字普惠金融对农村土地流转的影响及机制研究——来自CFPS与PKU-DFIIC的经验证据［J］. 经济与管理， 2022，36（03）：30-40.

［3］ 侯娟，李荷香，冯海燕. 土地二级市场转让存在的问题及对策——以山东高密市为例［J］. 山东国土资源， 2022，38（07）：77-80.

［4］ 王春杰，黄金升，邹伟. 差别化以地引资对城市创新的影响研究——基于土地市场交易数据的考察［J］. 财经论丛，2022（08）：29-36.

［5］ 王全雨. 浅析城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用［J］. 商讯， 2020（12）：168-169.

［6］ 关帅. 财政视角下房地产市场调控的探析［J］.商讯， 2020（12）：135-136.

［7］ 陆昱颖，金晓斌，张志宏，等. 基于面板数据分析的居住用地调控政策绩效评价研究——以苏浙两省为例［J］. 现代城市研究， 2018（11）：79-86.

作者单位：重庆大晟资产经营（集团）有限公司