经营性高速公路收费期满公路资产移交若干问题的探讨

潘旭颖

我国《收费公路管理条例》对收费公路的收费年限做出明确规定，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。目前，我国较早建设的经营性高速公路收费期限已陆续届满，高速公路资产如何移交、如何接收值得关注。本文在提出并分析经营性高速公路收费期限届满公路资产移交存在问题的基础上，提出了公路资产移交管理的思路、存在问题和措施建议，帮助完善高速公路收费期满公路资产的移交管理，对高速公路收费期满制度建设也有重要意义。

一、经营性高速公路收费期满的政策研究

我国《收费公路管理条例》对收费公路的年限做出明确规定，经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。中西部省、自治区、直辖市的最长不得超过30年。我国高速公路的发展建设已经趋缓，全国经营性高速公路的收费期限也开始陆续到期，高速公路收费期的结束一般伴随着高速公路企业经营期的届满。截至目前，我國因收费期满停止收费的经营性高速公路统计情况如下表：

我国法规对于公路收费期届满后的公路资产移交对象和标准有明确规定，但对如何移交、移交后的高速公路如何运营尚无规定，实操的经验也少之又少。《公路法》规定由国内外经济组织投资建成并经营的收费公路，经营期限届满由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理；在经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。《收费公路管理条例》规定收费公路终止前6个月交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定验收的方可向交通主管部门办理公路移交手续。《收费公路权益转让办法》规定转让期限届满，转让收费公路权益的公路、公路附属设施以及服务设施应当处于良好的技术状态，由国家无偿收回，由交通运输主管部门管理。贺磊、朱棋、龙昭成（2022）提出，应明确修订后《收费公路管理条例》正式出台前过渡期间的政策导向和进一步完善高速公路收费管理的政策。

因此，高速公路收费期届满后高速公路企业该如何移交、政府管理部门该如何接收，移交后高速公路企业将如何运营等问题尚未明确规定，难以指导经营性收费公路特许收费期满后的收回工作和收回后运营管理的具体实践，这已成为亟须解决的问题。

二、经营性高速公路收费期满公路资产移交范围

根据2021年财政部及交通运输部印发的《公路资产管理暂行办法》，公路资产包括公路用地、公路及构筑物、构成公路正常使用不可缺少组成部分的交通工程及沿线设施等资产。《公路法》第五十二条规定公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。另外，根据2014年广东省交通运输厅发布《关于收费公路专项清理取消收费的经营性公路项目移交接管有关事项的通知》中规定，原收费办公场所、宿舍楼等设施，若其建设费用纳入投资总额的，属于移交内容。

高速公路资产范围可参照上述制度和文件要求划分，其中公路附属设施定义范围更广，资产资料数据更繁杂，是公路资产移交的难点和容易产生争议的地方。

三、经营性高速公路收费期满公路资产移交思路

（一）公路资产移交的基本原则

公路资产移交应该在合法合规的前提下，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则， 保证接收主体、经营单位和使用者的合法权益，促进公路事业的可持续发展。在移交过程方面，应该在全过程保证公开透明和诚实信用，综合考虑接收主体、经营单位和使用者的利益。在移交内容方面经营权移交时需要移交的内容及其移交标准必须符合相关法律法规和行业规范的要求，保证公路在移交后能够保持良好的服务水平，在保证国有资产不流失的同时也要保证经营单位的利益、公路使用者的合法权益和社会公共利益。

（二）公路资产移交的准备

高速公路企业应积极配合接收主体进行相关资产的移交工作。但过早移交可能会影响 高速公路企业的正常经营，造成人员紧张，增加移交工作量和费用，延长移交工作时间等问题。建议高速公路企业于收费期满前6个月开始准备，成立公路资产移交工作组，在移交期前开始移交的准备工作，确定专门负责人负责各部门相关资产的清理和移交工作。这样一方面能够给移交工作预留充分的时间，另一方面能够保障高速公路企业的经济利益。

（三）公路资产移交的思路

公路资产移交的思路可以从公路资产实物、公路资产账目、与资产相关的档案、资产维护责任进行，同时进行管理和规范。

1.公路资产实物移交

公路资产实物应由公路资产移交工作组，进行高速公路企业资产的全面清查，高速公路企业资产包括公路资产与非公路资产，只有对高速公路企业全部的资产进行清查才能更好地区分移交范围。公路资产移交工作组应对清查的所有资产进行登记，全面清查的方式包括实地走访调查、询证核对、抽样核对等。全面清查的企业资产应根据使用状态、权属、是否为公路资产进行分类，并编制资产清单文件，以便后续的移交工作。

对于接收方需要进行鉴定和验收的公路资产，可聘请第三方机构进行鉴定，对于不符合移交标准的，要在移交前完成所需的养护维修工作，使资产达到移交标准，高速公路企业应尽早对不达标的资产进行养护维修，使其满足移交标准。如因时间、资源等条件制约，无法在移交前完成养护维修的资产，高速公路企业可考虑和接收方商议，由高速公路企业出资补偿并由接收主体在资产移交后养护维修不达标的资产。如陕西省西临高速于1990年建成通车。其经营权于1996年将出让给越秀交通有限公司并于2016年由陕西省高速公路集团收回。由于该公路并未按要求大修，且在经营期满前无力完成维修工作，因此，在移交时，给予陕西省高速公路集团一定补偿，用于西临高速的养护维修工作。

2.公路资产账目移交

公路资产账目的移交应以资产清单文件为基础，并与财务的资产明细账进行一一核对。对于资产明细账以外的资产应该要调查具体原因，高速公路企业还可聘请资产评估机构进行价值评估，最终形成公路资产的资产明细账，应当将此资产明细账作为确定高速公路移交资产价值的依据，同时也是公路资产移交管理环节的重要资料。在移交过程中高速公路企业应该加强审计工作，对于需要移交的资产和债务情况不得瞒报虚报；对于无需移交资产的要依法审计。

3.与公路资产相关的档案移交

在完成公路资产账目的移交时，还往往存在与公路资产相关的档案不完备、不准确等问题，因此应该对与资产相关的工程技术档案、经济合同档案和财务档案等实物档案进行整理。高速公路企业日常应严格按照交通部及档案管理的相关规定，健全公司档案管理体系建设，准确掌握资产各项指标，只有这样才能为公路资产移交提供最精准的财务资料。

4.公路资产维护责任移交

在高速公路资产移交前，接受双方或者上级交通主管部门还应建立公路资产维护责任移交的机制，明确接收双方各自责任，强化移交双方的公路资产维护责任意识。移交工作繁杂，涉及的各单位应该按照相关法律法规、合同条款进行移交工作，不得弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权。

四、经营性高速公路收费期满公路资产移交存在的问题与解决方法

（一）公路资产范围存在争议

公路用地、公路及构筑物、交通安全设施、绿化环保设施等资产的认定范围都有明确规定，但对于构成公路正常使用不可缺少组成部分的管理设施和服务设施则存在一定的争议，例如收费管理中心的办公设施、管理用车辆、办公软件等资产，具体的认定还需要政府部门对构成公路正常使用不可缺少组成部分的管理设施和服务设施进行详解。在目前的制度规定下，只能由接收双方协商确定或由上级政府管理部门确定，增加了资产移交工作的沟通成本。

（二）公路资产清查难度大

为提高高速公路的道路通行能力、改善高速公路的服务水平，高速公路企业每年会对高速公路进行日常养护和专项养护，有的还会进行改扩建和大修工程。这能为日后收费期满移交前达到鉴定验收标准提供保证，但也增加了资产清查的难度。另外，高速公路经营期有25年或以上，其中涉及公路资产范围的资产数量很多，与财务账目的资产明细账可能存在差异，需要逐项核对，公路资产清查的工作量很大。公路资产移交工作组可以合理运用实地走访调查、询证核对、抽样核对等方式，数量繁多、资产价值较低的可采用抽样核对的方式，降低清查的难度。

（三）公路资产权属、用途存在历史遗留问题

由于早期法律法规不规范，产生较多历史遗留问题，而公路资产的移交工作复杂，需要综合考虑各方面因素。如需要移交资产的权属不属于高速公路企业，高速公路企业应提供所有权人信息，并积极协助实际所有权人向接收主体移交相关资产。如因早期相关的法律规定不健全，高速公路划拨用地可能未按实际用途使用，如考虑不移交这些地块，则需要改变用地性质，实施难度极大、法律风险极高，高速公路企业应充分考虑土地开发的其他可能性，以适当方式处置土地资产，最大限度保证权益不受损。

（四）公路资产移交后非公路资产的管理问题

部分资产属于高速公路企业的自身资产，可考虑不移交。对于如何处置无需移交的资产，法律法规没有明确规定。本文提出以下处理方式：因改善运营水平、增加投资所购置的且不影响高速保护、养护和安全运营等工作的非移交资产，可由高速公路企业自行处置。由高速公路企业购置且不属于移交范围的资产，如能改善高速公路移交后运营效益，则可由移交双方协商，由接收方出资购买。这样一方面能减少高速公路企业的经济损失；另一方面可增加接收方的收益。对于移交后高速公路企业难以有效利用的这部分资产，如无法出售，可能涉及需要拆除、移走等问题，增加移交工作量和费用。如西临高速经营权于1996年出让给越秀交通有限公司，并于2016年正式移交给陕西省高速公路集团。在移交时，越秀交通有限公司将其资产全部打包出售给陕西省高速公路集团。这种方式一方面减少了越秀交通有限公司的损失，另一方面也帮助陕西省高速公路集团增加经营收益。

（五）公路资产移交的会计处理问题

公路资产移交的会计处理可分为以下几类：一是无账面价值的无偿移交资产，无需特别会计处理。二是有账面价值的无偿移交资产，属于移交范围但在移交时还未折旧或摊销完的资产，可将资产账面价值冲销。先将固定资产按其账面价值，借记“固定资产清理”科目，按已计提的累计折旧，借记“累计折旧”科目，清理后损益计入营业外收支。三是处置无形资产，取得的价款与其账面价值的差额作为资产处置利得或损益，利得或损益也是通过“资产处置损益”科目体现于报表当中。四是有賬面价值的有偿移交资产，不属于移交范围的资产，如和接收主体、新运营主体协议以一定价格出售，可在期初确认资产时考虑有偿移交价格，将折现价格计入资产成本。固定资产转入清理时，按其账面价值，借记“固定资产清理”科目，按已计提的累计折旧，借记“累计折旧”科目，按固定资产原价，贷记“固定资产”科目。在资产处置过程中，若收到的对价大于其账面价值，产生处置净损失的，借记“资产处置损益”科目，贷记“固定资产清理”科目，并且还需缴纳增值税；若收到的对价小于其账面价值，产生处置净收益的，会计分录则相反，且不需要缴纳增值税。

结语：

近年来，经营性高速公路收费期限届满已成为社会大众高度关注的问题，经营性高速公路企业在收费期满后会面临高速公路资产如何移交的问题，交通运输主管部门也会出现公路资产如何接收和管理的问题。但我国现行的法律法规对此尚未有明确规定，本文对相关问题进行了探讨并提出建议，为日后开展经营性高速公路企业收费期满高速公路资产移交工作提供借鉴和参考。

（作者单位：广东省高速公路发展股份有限公司）