平台经济反垄断监管的困境及对策分析

陈婷婷

反垄断监管作为市场监管的重要部分，对转变政府职能、建设统一大市场、推动我国高质量发展具有重要作用。而平台企业由于具有规模效应、网络效应、外部性等特点，容易依靠数据优势实行跨界竞争来扩张规模，进而形成垄断，給我国的监管带来了挑战，其垄断行为也不利于我国市场秩序的总体发展。为此，本文从监管机构、平台企业两个方面出发，基于案例分析当下我国平台经济反垄断监管存在的困境，并基于回应性治理理论提出了对策建议。

一、问题的提出

近年来，随着大数据、5G、云计算等技术的发展，平台企业不断壮大，并成为我国国民经济的重要组成部分，但是在开创新业态、新模式，助推经济发展的同时，平台经济也带来了垄断等诸多问题，例如大数据杀熟等。目前学术界对平台经济的研究主要集中在平台经济发展的趋势、运行模式、监管模式探讨上，没有及时地从企业和政府两方面分析当下平台经济反垄断监管的困境以及具体对策。

基于此，本文通过对某集团反垄断案例的分析，分别从政府监管机构与平台企业两个角度，探究政府监管机构应当如何在新时代对平台经济这个新业态进行有效监管，探讨如何做到有效监管与有为政府的统一。

二、文献综述

传统产业反垄断监管的对象一般是工业经济，理论基础是由公共物品、外部性等引起的市场失灵，平台经济反垄断监管更关注创新和数据的流动，不局限于保护竞争。数字经济时代，学术界研究重点主要有：

一是关于监管模式的研究，监管模式已从单一政府主导监管向多元主体共同监管转变。有学者提出通过建立跨部门的综合协调机制，在体制上推动政府职能的优化，实现创新与监管并重的管制模式。熊鸿儒等学者主张从政府和平台企业两方面实现协同治理，在事前、事中、事后分别发挥作用，在政府管制的同时，平台企业要加强自治，国外学者在探讨数字平台监管环境的基础上，提出建立新的制度机制，实现企业自律与政府监管相结合。刘鹏在回应性监管理论本土化分析的基础上提出完善第三方监管，形成监管型治理新格局。李韬对平台经济的治理逻辑研究后提出发挥平台企业、社会组织、公民个人等在平台经济中的协同治理作用。

二是关于平台经济市场结构的研究，数字时代，传统的市场结构发生了变化，傅瑜等学者基于对互联网平台企业的考察研究了新兴市场结构——单寡头垄断性结构的问题，提出互联网企业的垄断只是结构表象，本质上还是竞争。而有学者则认为互联网平台企业的垄断实力正逐渐使市场形成进入壁垒。在两种观点对立的基础上，苏治提出平台企业的市场结构属于分层式垄断竞争的结构，即大型互联网平台企业及主营业务形成垄断层，中小型为竞争层，垄断与竞争并存。最近有学者指出平台经济反垄断不应过于偏重市场结构，应该以社会福利为目标，限制垄断行为，维护消费者和商家的权益。

总之，尽管很多学者已经从市场结构、监管模式等方面对反垄断监管进行了研究，但是数字时代需要进一步结合现实案例进行研究和分析。

三、研究设计

文章主要采用案例分析的研究方法。一方面，本文的研究目的是探究政府如何对平台经济实施有效监管，需要回答的是“如何做”的问题，且关注的重心是现实问题，适合采用案例研究方法。另一方面，平台企业垄断行为频发，为本文的研究提供了研究对象，文章选取某集团的“二选一”事件作为分析案例，原因在于该集团作为国内互联网行业的代表，其垄断行为例如“二选一”等引起了广泛的重视，可以作为平台经济垄断行为的监管案例，并且文章总结了平台经济反垄断监管当下面临的困境，基于回应性监管理论提出了对策建议。

四、平台经济反垄断监管的困境分析——以某集团“二选一”为例

（一）从监管机构角度

1．体系方面：监管模式亟待改善。传统的政府监管以强制性和事后惩戒性监管为主，实行平台自我规制一机构柔性监管一强制监管的路径，呈现出监管刚柔并济的特征，监管机构在大型平台出现具体的垄断表现后，通过约谈或行政指导的方式提醒平台企业守规，柔性监管失效后再采取强制性措施。该集团自2015年起通过书面协议或口头的形式要求平台内商家“二选一”，并通过技术手段必须在其电商平台和其他平台之间进行二选一，这种行为不利于市场竞争，市场监管总局为此多次在“双十一”等大型促销活动来临之际对电商平台以约谈、行政指导的方式规劝平台守法守规，但是约谈过后，此类行为依旧存在，且行为愈发隐蔽，造成了监管困境。

2．在实践方面，监管机构监管力度待加强。一方面，反垄断监管主要是由国家反垄断局实施，自2018年机构改革后，我国实现了反垄断执法机构的统一，但是合并后反垄断局编制由之前三个部不足100人缩至40余人，执法力量有限。在编制人数较少的情况下，执法周期会拉长，例如在应对大型平台企业时，需要查询的资料文件过多，力量不足，执法人员工作压力大。另一方面，平台企业技术水平高，垄断行为较为隐蔽，相比之下，监管机构目前的人员配置和专业化程度有待提升。如今反垄断监管仍处于探索时期，尚未具备完备的算法垄断精准检测等新型监管手段，救济措施缺乏及时性。

（二）从平台企业来看

1．边界不明晰：平台主体责任缺乏。平台型企业随着平台用户规模的扩大，需要承担的社会责任也不断增加，例如对发挥典型作用、保证数据安全等。当下平台企业在交易活动中存在许多社会责任缺失的问题，而传统的监管体系无法进入平台自留地，给我国的市场监管体系的构建带来挑战。案例中“二选一”这种行为表明该集团没有落实好平台主体的责任，不正当使用数据资源，滥用搜索、排序等算法对平台内商家施压以达成目的，对其他平台造成了冲击，属于限制其他平台市场竞争行为。

2．竞争不足：平台垄断行为频发影响创新。如今平台企业在经济红利和流量红利的背景下，形成了愈发注重扩张并购和模式创新的趋势，造成了垄断与恶意竞争并存的局面，这种行为不利于我国技术的创新和未来的发展。虽然在短期内利润可观，推动经济发展，但是从长远来看，这种经营方式不利于创新，无益于我国整体发展。此外，这种一家独大的发展势头会使其利用自身的规模优势，阻碍初创企业的发展，破坏新进入者和潜在竞争者的发展。

五、平台经济反垄断监管的对策建议

（一）从监管机构角度

1．完善平台经济反垄断体系建设。首先，在回应性治理理论的基础上，优化监管框架，强化相对柔和的事前监管。治理平台企业垄断行为，不能单靠平台企业自我规制，应通过激励性措施加强企业反垄断的合规动力，设立奖惩制度，引导其建立反垄断合规监管与评价制度，并且实行定期考核，奖罚分明，对于屡次实行强制“二选一”行为的平台企业应加大惩处力度。其次，在以政府为主的监管体系基础上，充分发挥社会组织、行业协会、消费者等第三方监管的作用。总之，在事前监管阶段，鼓励平台企业建立内部合规制度，通过奖惩制度促进合规制度的实行，促进企业自我规制。在事中阶段，监管机构应该加强市场调查，利用外部监督体系，监督好平台企业，争取做到垄断行为早发现、早规制。在事后阶段，监管机构可以通过罚款等行政处罚方式对平台企业的垄断行为进行规制。

2．充实监管机构的监管力量。第一，监管机构应当加强执法队伍建设，扩充反垄断局的人员编制，在每年的公务员招录考试中，多招收与法学、经济学等专业相关的人才。加强执法人员培训，注重执法人员素质、业务能力的全方面培养，组成专业执法队伍处理平台的垄断行为，还可以通过公开招标的方式借助专业的市场调查机构开展监管工作，提升工作的专业性。第二，加强科技监管的力度，监管机构要与时俱进，加强对数据的跟踪、监测与评估，注重运用大数据等新型数字及技术，赋能反垄断监管，破除垄断行为隐蔽的困境。可以借鉴浙江省“浙江公平在线”的经验，利用数字赋能监管机制，激发内生动力，建立平台经济数字化监管系统，对“二选一”“大数据杀熟”等限定交易的垄断行为实行精准有效的监管。

（二）从平台企业角度

1．平台企业落实主体责任。平台企业对上具有对监管机构的平台责任，对下具有对平台用户的平台责任。首先，平台型企业应当依法合规经营，维护公平竞争的市场机制，为平台内经营者和消费者提供真实且准确的信息，保障其知情权和选择权，畅通投诉、举报渠道，且应当公示对平台经营者的惩罚性措施。其次，平台企业应完善服务协议、运营、流量分配等交易规则，公平客观地运用数据和资源，保护消费者和商家的隐私和数据安全，保护平台内消费者和经营者的合法权益，而不是通过各种手段濫用市场支配地位限制市场的公平竞争，获取不正当利益。

2．维护竞争促进创新。对于平台经济反垄断监管对经济发展是否有弊端的争议，本文认为平台反垄断监管并不会使其失去核心竞争力，欧美对谷歌、苹果等超级平台垄断行为的监管并没有使这些企业倒台，反而促使他们积极创新。实际上，我们当下说的反垄断监管的目的在于使行业秩序从无序到有序，引导企业实现良性竞争，而利用不良竞争手段等行为影响了初创企业的发展，不益于整个市场的长远发展。互联网行业中的佼佼者应该把重点放在创新上来，提高其核心竞争力，通过技术革新、商业模式的创新以实现发展。

六、总结

随着数字经济的发展，平台垄断问题愈发严重，当下我国平台经济的反垄断监管仍存在着诸如监管机构力量不足、体系不完善等问题，文章针对存在的问题，从监管机构和平台企业两方面提出了建议，主张我国的监管模式应当强化事前、事中监管，实现精准施策，同时应充实我国的监管力量，实现数字赋能监管。我国应完善市场监管体系，进而实现高质量发展。