我国保险业金融机构市场退出机制法律分析

董南

截至2022年6月，中国保险行业协会共有会员350家，截至到2022年9月，我国保险公司总资产达267093亿元，其中财产保险资产总额为26932亿元，人身保险资产总额为229112亿元，我国保险业市场已成为国家金融业支柱之一，对国家经济发展有着不可估量的作用。保险业主体的不断涌入意味着我国保险市场竞争日趋激烈，同时，伴随着各种竞争手段和违规行为的不断发生，由此导致经营风险时有发生。随着保险市场的全面开放，终将会面对某些保险公司出现重大危机难以处置而被淘汰出局的情况，保险公司退出市场将成为常态化。并且由于保险公司市场退出法律机制不健全，大量保险公司市场退出将会引发社会恐慌，甚至出现系统性金融风险，如何系统地规制保险公司市场退出亟待解决。

一、我国保险公司市场退出方式的法律分析

我国保险公司市场退出的方式包括解散、撤销和破产三种方式。对于保险公司市场退出的上述三种规定的具体情形，按照退出者的主体动机标准可以分为主动式退出和被动式退出两大类。主动式退出也称自愿退出，主要是指自愿解散以及债务人自己申请破产清算两种情况；被动式退出也称为强制性退出包括司法强制解散、行政撤销或者因他人申请而进行的破产清算。

（一）保险公司解散方式及程序

我国《公司法》第一百八十条是关于公司解散原因的规定，其解散情形也应当适用于保险公司。根据保险公司是否自愿解散，可以将其分为自行解散和强制解散两种情况，都会使保险公司法人资格取消。其中第一款、第二款规定，当“公司宪章”的公司章程约定解散事由的出现，保险公司的股东大会可按决议的方式解散公司，也可以不受解散事由的约束，直接作出解散公司的决议。第四款规定，保险公司可以依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销。这种解散一般属于行政性强制性解散，即保险公司违反了对其进行规制的法律法规和规章日寸，为了维护社会秩序，有關事项的主管机关可以作出决定以终止保险公司的主体资格。第五款赋予法院解散保险公司的权力，亦有学者称之为司法解散。当保险公司经营管理发生严重事故时，不同于社会公众利益的角度，继续存续使股东利益受到中重大损失，人民法院可以根据持有保险公司表决权百分之十以上的股东的请求解散公司。

（二）保险公司撤销方式及程序

《保险法》第一百四十九条对保险公司被依法撤销进行了原则性规定。保险公司被撤销进而退出市场的原因是违法经营被吊销保险业务许可证，或者偿付能力过低严重危害保险市场秩序、损害公共利益，即从两方面确定保险公司以被撤销的方式退出市场的边界。此处可以明确的概念是被吊销保险业务许可证，未对不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益需达到何种限度作详细具体的规定。但在《保险公司偿付能力管理规定》中第八条以一种可视的量化标准规定何为保险公司偿付能力达标。同时第二十六条中规定了中国银保监会对偿付能力不达标的保险公司根据保险公司的风险成因和风险程度采取相应的监管措施，并提出对采取相关措施后保险公司的偿付能力未明显改善或进一步恶化的，中国银保监会可以依法接管保险公司甚至申请破产的措施。然而，在实施新的偿付能力监管指标之后，此处依旧未明确保险公司偿付能力低于何种标准时，保险监督管理机构对保险公司可实施撤销。

（三）保险公司破产方式及程序

我国《企业破产法》中没有具体规定保险公司破产等相关问题，但第二条规定了一般企业的破产界限。保险公司作为企业主体之一，也应当适用于此种条件下的公司破产。需要注意的是，保险公司明显缺乏清偿能力不同于一般公司，有其特别规定。当保险公司满足上述条件之一时，便可以破产方式进行市场退出。《企业破产法》第～百三十四条有关于金融机构实施破产特殊事宜的规定，保险公司亦被涵盖其中。金融机构包括保险公司的业务有其特殊性，其中的债权债务关系通常比一般的公司企业广泛和复杂，实施破产清算会给社会带来巨大的震荡。此条进一步明确了保险公司可以依法进行破产清算，国务院金融监督管理机构有权向法院提起破产清算的申请，且债务人即保险公司和债权人依旧享有破产申请权。并且保险公司以破产清算方式退出市场的，国务院可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。

二、我国保险公司体系化市场退出机制的相关问题

我国保险公司市场退出立法层面呈现一种碎片化状态，诸多保险公司市场退出规则散落在多部法律和部门规章之中。同时，由多部法律和部门规章对保险公司市场退出所作出的大多属于原则性的规定，可操作性不强。现有保险公司市场退出基本以行政监管为主导，存在一定的弊端，容易滋生道德风险。

（一）缺乏系统性和可操作性

目前，我国保险业市场的退出机制在法律层面上并不完善，规范保险公司市场退出的立法规定可见于《公司法》《企业破产法》《保险法》《保险公司管理规定》《金融机构撤销条例》等法律和部门规章中。《保险法》规定了多种保险公司面对不同风险下的处置方式及市场退出方式，是现阶段我国保险公司面临风险处置最主要的法律依据。但是，《保险法》的有关规定大多只停留在概念层面，缺乏更为细致的处置规则，如未明确保险公司处于整顿或破产期间的接管人或管理人的组成人员的资质、程序和职责，并且在接管和破产程序的衔接上，缺乏具体的实施细则。而《企业破产法》134条则仅对金融机构的破产问题作出了原则性规定，虽然涵盖了保险公司破产，但是由于其与一般的商事企业在以破产方式退出市场的目标、申请人、处置方式、破产影响方面也存在较大的不同，内容缺乏可操作性，导致保险公司濒临破产时，解决手段仍然主要为行政干预，并不利于从根本上维护金融体系的安全稳定。同时由于我国长期以来的分业经营模式，并且鉴于保险业与其他金融机构混业经营趋势愈加明显，仅针对保险公司由国务院制定相关条例难以体现金融制度建设的顶层设计。

（二）行政权与司法权失衡

从实践来看，以安邦保险集团退出市场为例。2018年2月23日，在安邦保险集团出现违反《保险法》规定的经营行为，可能严重危及公司偿付能力，原中国保险监督管理委员会发布公告，决定对安邦集团实施接管，接管期限一年。2019年2月，中国银行保险监督管理委员会决定，将安邦集团接管期限延长一年。在经过一系列的股权转让处置之后，2020年2月，中国银行保险监督管理委员会发布公告，从安邦集团拆分新设的大家保险集团有限责任公司已基本具备正常经营能力，依法结束对安邦集团的接管。安邦保险集团于2020年9月在其官网发布消息称，公司召开股东大会，会议决议解散公司，并成立清算组。

从过程和结果上看，安邦保险集团虽然是通过解散的方式退出市场，并不是通过行政撤销和破产清算，但保险监督管理机构无疑在安邦保险集团退出市场中主导了其退出市场，属于一种行政权的运用，而作为司法权代表的人民法院则未参与其中。分析其原因，一方面行政权具有主动性，司法权具有被动性，行政权和司法权在本质上具有不同的固有属性。行政权侧重于公共政策的实现，定位为维护社会的安全秩序，在保险业中体现为保障金融业的稳定，防范化解系统性金融风险，带有明显的目的性，而司法权一般处于中立地位，其行使是以维护社会成员个体权利为基础，以公平正义为首要价值取向。另一方面，根据《保险法》第90条的规定，无论是保险公司或是债权人必须经保险监督管理机构同意，才可向人民法院申请司法破产，这就导致保险公司以破产方式退出市场的启动权由保险监督机构所掌握。

三、建立我国保险公司体系化市场退出法律机制

保险公司具有涉众性和普遍性，保险公司的市场退出极易在金融业产生多米诺骨牌效应，造成行业恐慌，进而引发系统性金融风险。由于保险公司市场退出的原因不一，根据其风险性质，需制定多层次的保险市场退出法律机制。

（一）形成保险公司监管一接管一破产的有序衔接

针对规范保险公司的市场退出，首先要建立有效的监管机制，监管机制的不完备将加大对风险保险公司的识别难度以及后续接管乃至破产的成本，不利于保险公司处于危机的早期识别。对出现风险问题的保险公司，保险监督管理机关应加强对问题保险公司的早期干预。对于风险迅速恶化的保险公司．根据不同的风险等级，在保险监督管理机构的监管控制下及时依法公开进行采取行政接管对问题保险公司进行行政性救助，立足于整顿、重组等措施，尽可能恢復其正常经营。当保险公司出现法律规定的破产界限时，则应及时启动针对保险公司的破产清算程序，引导风险保险公司破产，以实现破产程序的效率价值，保证金融业的健康发展。

相对于普通企业来说，保险公司破产的启动程序则要复杂得多，特别是由行政权主导的接管程序转向司法权参与的破产程序。一方面，创设接管组与破产管理人工作衔接的规定，在保险公司接管法律制度中，当保险公司因接管无力出现破产界限时，保险监督管理机关有权向人民法院申请破产，人民法院在裁定宣告破产后应当依法及时确定破产管理人。在接管程序转入破产程序后，由于接管组在接管期间已经对保险公司有了全面的了解，因此，无论从保护保单持有人利益的角度还是从节约社会成本提高效率的角度出发，接管组无疑是最合适的破产管理人。另一方面，需确认接管组行为在破产程序中的效力。接管行为是一种行政行为，是为了维护保险市场秩序，具备相当的合理性与合法性，且接管行为是一项专业性较强的工作。因此，除因接管组在工作中存在严重不合理或者违法行为的情形以外，人民法院应维护接管行为的效力，确保程序衔接之间的稳定性。

（二）以破产制度为核心构建保险公司市场退出机制

鉴于我国金融机构市场退出立法整体滞后，对于保险公司市场退出中行政权的约束极少，导致保险监督管理机构在处理问题保险公司时权力极大，容易造成权力肆意。因此，有必要引入司法权加以均衡，使得保险公司的市场退出更加有序高效，且具有确定性和终局性，以破产制度为核心的保险公司市场退出机制则可以有效解决上述问题。借助破产制度制定有别于普通企业破产程序的保险公司破产特别性程序规定，并在行政权和司法权的相互协调配合下，可以大大降低金融机构包含保险公司破产及投保人权益损失的危险，有助于投保人接受采取破产清算的方式处理问题保险公司。在以破产制度为核心的市场退出机制中，有监管当局主导的监管型破产和法院主导的司法型破产，考虑到我国的实际情况，可采取混合型金融机构破产程序。一方面涉及保险公司专业性、技术性的事项由相应的保险监督管理机构来决定，而涉及保险公司破产等金融机构的财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定。

具体到法律层面上，鉴于金融机构种类繁多，包含保险公司在内的诸多金融机构，且各金融机构也有迥然于其他机构的特点，有学者认为在《企业破产法》设立专章，规定所有金融机构破产原则及相关制度。但现阶段来看，在《企业破产法》里设立专章使之适用所有的金融机构，在法律技术规范层面较为困难，在立法技术层面上也会较为繁琐。而如果只将一些规模较大、涉众性较强的金融机构如商业银行、保险公司、证券公司单独列举，忽视其他金融机构既表现出缺乏相关法律的确定性，又会陷入《企业破产法》对金融机构的市场退出只有原则性规定的循环中。因此，将金融机构破产纳入《企业破产法》范围之中，目前并不适宜。出于对保险公司等金融机构破产的现实需要，可以根据《企业破产法》第134条规定，由国务院授权保险监督管理机构对保险公司破产制定实施办法，并且由于各金融机构业务特点不同，同时考虑到目前我国亦处于分业经营、分业监管的体制，从符合实践的需要出发，单独立法较为妥当。由国务院以行政法规的形式制定金融机构皆可适用的破产规则，统领各类金融机构的金融机构破产条例。在具体的保险公司破产实施办法里，明确保险公司的申请破产条件、破产管理人、金融监管机构职权、保险公司破产财产分配等规定。

四、结语

综上所述，我国保险公司市场退出包括行政主导的整顿、接管措施和撤销方式，亦包括司法主导的破产清算的退出方式。但是《保险法》的相关规定大多只停留在原则概念性的层面，缺乏具体的可行性操作。而《破产法》的规定更显原则化，由于其适用于包括保险公司在内的所有企业法人，并未考虑到涉及保险公司实行破产清算的特殊性。同时出于相关国家政策的考量，我国并未出现保险公司以破产清算的方式退出市场，未能发挥破产制度在金融机构市场退出机制的应有功能。然而我国保险公司的市场退出已有个案，随着金融市场的发展，如何建构常规的、系统的保险公司市场退出法律机制，必将成为日益突显的问题。综合考虑我国保险业及金融业的现实状况，需尽快建立和完善我国保险市场退出机制，以使这种保险公司退出在社会带来的负面影响得以化解。