我国开征碳税的现实依据及政策应对

王钦

全球变暖和环境污染状况的持续恶化下，我国提出了“碳达峰”“碳中和”的目标，积极倡导减少碳排放，保护地球环境，构建人类命运共同体。从财税角度探讨，开征碳税成为实现这一目标的重要方式。为研究征收碳税的必要性和重要性，本文结合已有数据，分析了我国开征碳税的现实背景，提出了开征碳税的重要路径。

一、前言

近年来，为应对全球气候变暖问题，众多国家参与到气候治理之中。而中国作为有责任有担当的大国，已经将低碳循环纳入经济体系建设要求中。十九大报告提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，2020年9月，习近平总书记在联合国大会上宣布，中国将力争于2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和。

在实现“双碳”目标的过程中，税收以国家强制力为保证，以经济主体为约束对象，是较为有用的政策工具。但目前我国税制体系中，有关碳排放的具体条款和规定较少。碳税作为一种特定的环保税，以减少碳排放为目的，以生产生活过程中二氧化碳的排放行为为征税对象，已经在许多国家开征并取得了良好成效。在此背景下，考察我国的碳税征收问题具有重要的现实意义。

二、理论基础

（一）外部性和庇古税理论

外部性是指经济主体从事某项经济活动给他人带来收益或损失的情形。对于具有负外部性的问题而言，私人排放者的成本小于社会成本，如果不加以干预，排放者将选择继续排放，负外部性持续存在。庇古提出了一种纠正负外部性的方案，即“庇古税”，通过征税或者优惠补贴来改变私人成本，使之与社会成本相等，从而资源配置达到最优。

碳税是一种特殊的环境税，其存在的理论基础就是对负外部性行为征收“庇古税”。如果仅仅依靠市场机制来控制企业或者个人的碳排放行为，那么由于排放行为没有定价，受到负面影响的人难以得到补偿，排放者也无需负担其污染行为所造成的全部成本，因此在私人成本收益衡量下，碳排放量将过度，环境污染加剧。除此以外，由于企业和私人生产和消费行为不同，温室气体排放量不同，需要征税以调控二者成本负担的不公平。征收碳税，就是让碳排放行为具有成本，同时成本因不同的排放量而有所差异，由此经济主体将改变决策，促进节能减排。

（二）“双重红利”理论

“双重红利”理论所称的第一重红利是指，征收环境税可以改变人们的经济行为，使之出于降低自身税负的考量而减少污染，第二重红利是指环境税相较于对资本和劳动征税，对经济行为的扭曲性较轻，可以更好地实现资源的有效配置。碳税的征收可以实现“双重红利”，一方面，通过对碳排放行为或者含碳能源征税，可以促使企业和消费者减少碳排放量，达到保护环境的红利，另一方面，对碳排放行为征税可以增加政府财政收入，从而增大其他税种减税降费的空间，释放经济活力。同时，碳税促使企业提高利用能源的效率，研发应用新能源技术，可以促进产业转型升级，经济健康发展，产生更多的红利。

三、现实依据

（一）我国煤炭使用量大，二氧化碳排放量大

我国煤炭资源储量较为丰富，因此能源消费以煤炭为主，而煤炭燃烧是二氧化碳产生的重要原因。据国家统计局数据显示，2021年我国煤炭消费占总能源消费比例为56%。如下表1所示，2002-2019年我国煤炭消费量逐年上升，2002年约为15.5万吨，2019年约为40.2万吨，增长两倍以上。进口煤炭量自2009年开始，大于出口煤炭量，2021年，进口量约为出口量的5倍。工业煤炭和居民生活用煤是煤炭的主要消费用途，尤其是工业对煤炭的需求和用量更为突出，从图1可以看出，2002-2019年，工业煤炭消费占比始終在百分之九十以上。相比世界发达国家，我国目前所耗费的煤炭总量较高，且由于经济发展和能源供应的硬性要求，我国未来的能源消费仍然是刚需。这也意味着如果不加以政策控制，未来一段时间内，二氧化碳的排放量将持续增加，环境问题将更加严峻。

（二）我国现行环境保护税体系不完善，减排干预效率低下

环境保护税体系是指以环境税为主体税种，包含其他与节能环保相关的税种和税收规定的税制体系。我国目前的环境保护税体系中仅有资源税、消费税等与环境保护相关的税种，以及在企业所得税、增值税中部分体现了节能减排导向的政策，且这些政策仅有少数与碳排放有关。综合而言，我国环境保护税体系不完善，税收规定缺乏系统性，难以形成合力，需要开征碳税这一具有针对性的税种，高效有力地实现减少碳排放、保护环境的初衷。

通过分析我国目前的减排政策可以看出，我国在行业层面的减排主要采用的方式是先在战略规划上制定二氧化碳减排强度，再由各级政府将目标逐级分解，分配至不同行业领域内，通过行政手段鼓励各行业通过各种方式达成减排目标，如采用可再生资源、资源循环利用、引进高生产率设备等。这种政府干预方式主要依靠行政权力来保障，具有较大的选择性和自主性，缺乏法律的强制性和确定性，不利于政策长期实施和有效实现减排目标。同时，许多发达国家采用控制碳排放量总量、推进碳排放权交易市场化、设立碳税等经济手段来减少二氧化碳排放，我国的行政干预方式与之相比，效率较低，且容易出现资源配置扭曲、行业约束力度不同等问题。

四、我国开征碳税的政策应对

（一）将碳税纳入环境保护税体系之中，合理设置纳税对象及税率、税收优惠

将碳税纳入环境保护税体系之中，可以有两种途径，一方面，可以将碳税作为环境保护税下的一个子税目，将二氧化碳含量高的污染物列入环境保护税下属的大气污染物税目之中，或者将碳含量高的能源产品列入资源税税目下；另一方面，也可以将碳税作为一个独立税种，将煤炭、石油、天然气都列入征税对象之中。前者操作较为简便，在短期内方便实行，但容易和其他税目混淆，后者需要进一步对法规进行探讨，出台单独的税法，程序较烦琐，但一旦成形，征收力度较强。

开征碳税需要合理设置征收对象，实施差异化税率、并采取适当的优惠政策。理论上，碳税的课税对象是经济活动中因使用化石能源而产生的二氧化碳。纳税人是能源产品的消费者，主要是使用化石燃料的企业和消费者。但在实际操作中，二氧化碳排放量难以直接测量或者所耗费的成本巨大，因此所采取的替代方法是测量能源中碳含量，以燃烧量指标代替排放量指标。同时，含碳量不同的能源所设置的碳税税率应该不同，如煤炭税率与石油、天然气相比应较高；碳排放量不同的行业所设置的碳税税率应该不同，如火电、炼焦行业碳税税率与造纸相比应较高；不同的能源消费对象所设置的碳税税率应该不同，家庭和企业的税率应该有所区分。除此以外，对于二氧化碳排放量减少、使用清洁能源和可再生能源的企业应该予以适当的税收优惠，对于企业引进可减少碳排放量的设备、技术的行为，同样可以设置税收减免以进行鼓励。

（二）将碳税作为中央和地方共享税，合理规划碳税收入使用方式

我国目前的税种按收入归属划分可以分为中央税、地方税和中央地方共享税，碳税具有明显的外部性，属于国家战略层面开征的税种，但由于碳税征收要求对地方信息有较高的掌握度，同时我国地方政府财力不足，因此可以将碳税划分为中央地方共享税，既能让中央有一部分收入用以支持节能减排，也能缓解地方财力不足的问题。

关于碳税的收入使用问题，根据“双重红利”理论，可以将其作为节能减排的经费支出，也可以用以矫正其他税种的扭曲效应。全球问题的严峻性和“双碳”目标的紧迫性要求以节能减排为征收碳税的主要目的，应将碳税收入统一规划，用于实现低碳目标，如用于支持新能源研发、可再生能源利用、资源循环利用等领域，培养新能源领域的技术性人才，建立相关的科研平台，同时可以针对性地完善财政转移支付制度，改善地区间减排成本和收益的分配现状，实现地区污染治理的成本收益平衡，对跨区域性污染进行统一治理，提高污染治理的正外部性。地方政府可将碳税收入用于区域内绿化建设、减碳设备和技术的引进。

（三）分阶段实行碳税，与已有政策措施相互协调

我国能源地区分布不均，如果直接在全国推行碳税，重工业地区所负担的税負会显著过重。因此，可以先在一些地区进行试点，让重工业地区得到警醒，有一段缓冲期来提高能源使用效率或开发使用清洁能源。同时在开征的初级阶段可以采取低税率，后逐步提高税率，使公众易于接受，逐渐转换思想。

碳税的实施需要和其他政策协调并进。我国目前已经开始推行碳排放权交易制度，2020年通过了《碳排放权交易管理办法（试行）》，在此背景下开征碳税可以发挥重大的互补作用。因为碳排放权交易制度和碳税相比，虽然可以根据市场供求变化及时调整价格、反映减排成本，但需要利用先进的技术手段确定碳排放总量，进行碳排放权的合理分配，这涉及到多方利益的制衡，实施难度较大，实施条件严苛，同时碳排放交易管理和交易体系设置成本高，相关配套措施难以在短期内实现，因此，碳税在经济效率、价格稳定性、透明度方面更具优势，且易于实施，可以弥补碳排放交易机制的复杂性和不确定性，同时，二者可以在信息资源方面实现共通互补，碳排放权交易制度所登记的重点排放单位、核查报告等信息可以公开共享，有利于碳税征税机关进行重点关注，以此提高碳税征收的效率。