基层简约治理何以失灵？

张紧跟　张旋

［摘要］打造简约高效的基层治理是实现基层治理体系现代化的内在要求。国家赋权社会激活基层社会内生力量的意图在多层行动者的行动张力下产生偏差，导致置身一线治理情境中的非正式治理主体因无力调适权威逻辑与基层社会的紧张关系而选择逃离。多层主体行动逻辑的抵牾本质上源于国家治理机制在科层化和社会化之间的摇摆，使融合国家正式治理与乡村内生资源的基层简约治理创新被科层体制外部化。实现基层治理的简约高效必须突破层级化科层节制，重塑内外均衡的治理情境。深入推进组织调适、政党统合、权责耦合与主体激活机制建设，在党的坚强领导下理顺科层体制内部与乡村社会之间的结构性关系，构建国家政权建设与乡村社会自治双向赋能的基层治理体系。

［关键词］基层治理；简约治理；治理失灵；情境张力

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2023）02-0054-11

一、问题提出与文献回顾

在古代中国，依赖准官员的半正式简约行政方法成就了集权下的基层“简约治理”［1］，即政府在基层坚持使用准官员而不是带薪的正式官员，除非发生纠纷和控诉，尽可能不介入此“第三域”。由于地方性知识的存在，正式规则和政策执行需要依靠熟悉当地规则的中间人，因此简约治理有助于国家的政策执行［2］。新中国成立后，中国共产党将简约治理与群众路线结合，有效打通国家与民众的联系，通过“政党下乡”［3］建立了党的基层组织网络，动员民众积极参与基层治理。改革开放以来，为应对复杂、琐碎的基层治理问题，没有稳定薪俸供给的“半正式行政人员”承担了许多正式行政人员本应承担的国家行政职责［4］。其中，简约治理成为沟通国家与社会的桥梁，以少量行政成本满足了国家治理需求，在稳定性和灵活性之间实现了动态平衡［5］。于是，打造简约高效的基层治理成为新时代基层治理体系现代化的必然要求。基于此，A省从2017年开始推进“一村一警务助理”工作，力图凭借村居警务助理的“半正式”身份破解警力不足带来的基层治安管理难题，提升基层治理效能。然而，从A省C县村居警务助理制度的实践运作来看，本意是为缓解基层公安部门治理资源不足压力的创新模式，在实际运作过程中却出现不作为、乱作为等治理乱象，造成基层简约治理实践失灵。

从既有研究来看，研究者将简约治理失灵归结为“国家建设挤压论”“政策执行偏差论”与“治理主体缺位论”三种解释。“国家建设挤压论”认为简约治理失灵源于国家政权对基层社会的挤压。新时代，治理重心下移到基层成为国家政权建设的基本态势。但权力下沉的基层治理模式属于问题导向型的“运动式治理”，以牺牲基层治理的内生活力为代价，通过发动行政系统解决本可以通过基层民众参与解决的问题，并未培育和利用基层治理的内生资源，实质上发挥了“去自治”效应［6］。“政策执行偏差论”将简约治理失灵归咎于基层政府的行为逻辑。一方面，基层政府基于维稳治理与社会势力联合形成依附—庇护关系以规避政治风险［7］，导致半正式行政和民众之间的博弈呈现混乱、博弈夸张化和暴力化且无序的博弈方式［8］。另一方面，囿于资源匮乏，基层政府或是与本土势力通过共谋形成分利秩序［9］，使公共利益私有化；或是对非正式治理资源进行塑造，使其卷入行政权威的体系，以消除迫在眉睫的治理困境［10］，从根本上异化了半正式治理资源的价值，不仅造成基层政府增加新的负担，而且可能削弱原有的资源基础。“治理主体缺位论”强调非正式官僚带来的代理人失控与缺位导致简约治理失灵。有学者认为半正式治理的复杂化、灰色化使简约治理引发了村庄结构混乱、村庄秩序灰色化及村庄治理内卷化［11］。有学者指出，基层执法中频繁出现的野蛮执法、暴力冲突、滥用职权等违规行为不断污名化“简约治理”［12］。还有学者发现城市社区治理中的基层组织越来越脱嵌于普通居民，社区治理演变成少数人的游戏，透支了简约治理赖以维系的社会性资源［13］。

既有研究从多个维度进行了理论解释，但难以揭示基层简约治理失灵的结构性根源。“国家建设挤压论”立意宏大，但缺乏详细的基层治理过程分析。“政策执行偏差论”无法解释为何基层政府严格遵守简约治理规则但依然失效的悖论。嵌入科层体制中的基层政府运行受整体性国家治理结构和制度逻辑的影响，若将其作为源头的解释变量，难以对基层治理困境进行实质解释［14］。基层治理主体的失灵与缺场很大程度上影响了简约治理的绩效，但仅从“治理主体缺位论”视角进行解释存在过分简化的弊端。基层简约治理失灵存在着结构性多元主体的行为逻辑碰撞。既有研究缺乏对上级政府、基层政府与非正式治理主体之间的互动关系分析。本文在借鉴社会情境分析理论的基础上，以A省C县“一村一警务助理”实践作为案例，立足于吉登斯的结构化理论，从中国基层简约治理实践出发，构建“主体—情境—行动”的分析框架，对基层简约治理“失灵”的复杂化生成机制进行解释。

二、 理论基础与分析框架：“一村一警务助理”制度的分析

（一） 理论基础：社会情境分析理论

社会情境分析理论认为社会情境是一个包括人、文化属性、特定意义、关系、时间和空间、动态过程（调整、互动、社会控制、社會变化及再调整）等要素构成的系统［15］。作为结构化理论的基础要素，吉登斯将“情境”界定为各种在场和不在场的交织关系，所有的社会生活都发生在这种交织关系中，也都是通过这种交织关系而得以构成［16］（P223）。从结构二重性的理论视角看，“情境”是实践意识流在社会的结构性特征中得以“反思性监控”的基础性场域。主体行动受到结构性情境的制约，但行动者并不是被动接受者，而是在行动时以理性化为基础，能够灵活利用丰富多样的行动情境下的规则和资源，体现为个体对情境的能动性调适。

“情境”作为特定空间中直接在场和间接在场主体之间的关系网络充斥于基层社会治理空间，表征为包括国家、上级政府、上级党组织、基层政府、基层民众等多元主体之间的互动机制，为解读基层社会治理的复杂性提供了新的视角。剖析基层简约治理失灵的机理，需要将其整体性浸入国家治理结构和制度逻辑中，构建“国家—社会”子情境理解提供诱发事件的初始条件。基层社会自治的发育和生长并不是“自生自发”的过程，而是体现着国家的力量，作为体制改革和国家建设的一部分，它始终在国家的关注下并在其限定空间之内［17］。同时，在“上下分治”的治理体制下［18］，揭示基层政府运作时要将基层置于更为宏观的场景，特别是在中央与地方关系的讨论中，要构建“中央政府—基层政府”子情境以把握行动者的策略性行动。将多元主体的行动逻辑置于“上级政府（国家）—基层政府—基层社会”这一连续性情境之中，有助于完整分析简约治理失灵存在的结构性症结。

（二）分析框架：“主体—情境—行动”

在简约治理实践中，中央和上级政府作为政策设计者，积极鼓励引导社会力量参与基层治理；基层政府作为政策执行者，负责实践简约治理；非正式治理主体作为简约治理的关键主体，是行政吸纳的对象。基层简约治理呈现多元行动者之间的互动，基于不同的角色定位和资源禀赋，主体间行动逻辑的张力是解释简约化治理失灵的关键。本文将上级政府、基层政府与非正式治理主体三者间的行为互动整体性融入简约治理过程，构建“主体—情境—行动”的分析框架，聚焦“一村一警务助理”在基层的运作过程，揭示简约治理失灵的深层次逻辑（见图1）。

在既有实践中，以牺牲社会自主性和弱化基层自治为代价的基层治理之治理成本与财政成本极为高昂，面对体量巨大的基层社会缺乏可持续性［19］。为此，从理论界到实务界大多主张必须激活基层社会的内生活力，以简约治理创新提升基层治理效能。这种基层治理创新带有显著的“中国特质”，始终强调国家对社会的主导和自上而下对基层政府施压，督促其达成既定目标。新时代，政党政治势能彰显与技术治理的精细化，使科层体制内自下而上“讨价还价”的空间逐步缩小，在相当程度上为基层简约治理运作失灵埋下伏笔。作为上级政府的代理人，基层政府需要无偏差地执行既定政策。虽然上级政府在执行程序等方面对基层政府提出了明确要求，但组织行动同样受到组织内部资源禀赋多寡的约束，对财力、物力等资源的控制和支配最终必然会影响基层政府执行政策是否偏离政策设计既定目标。因此，对基层政府嵌入的结构性情境要素进行解释，有助于揭示作为有限理性人的基层政府权衡收益和成本后采用的权宜性行动策略。尽管中国乡土社会发生了根本性转型，但历经千年积淀而成的价值规范仍在一定程度上影响着民众的行为方式，多数村庄仍然维持着“半熟人社会”状态，“行动者掌握观点的方式，就是把观点跟自身在行动者之结构中所占有的位置联系起来”［20］（P292）。这意味着非正式治理主体需要对上承接基层政府的任务要求，但乡土社会关系网络的裹挟仍是影响其行为倾向的重要力量，其中夹杂着基于个人利益的理性思考和认知。此外，非正式治理主体政治责任与法律意识的淡薄和参与能力的低下也会增加简约治理失灵的发生概率。

不同主体的行动逻辑背后隐含着不同的利益或规则考量，行动策略基于场域位置和资源的评估而作出，带有典型的“情境定义”［21］（P132）色彩，对场域情境的感知与理解推动着行动者实践。上级政府的行动逻辑需要考量赋权社会与渗透社会的张力，基层政府的行动逻辑需要平衡自上而下的压力型体制与行动所依托的资源环境，非正式治理主体需要在制度情境与乡土语境之间作出权衡。本文遵循“主体—情境—行动”的研究视角，从C县“一村一警务助理”运作过程出发，从上级政府动员、基层政府政策执行、非正式治理主体策略选择三个层面进行微观分析，在参与互动的行动者所建构的情境中探讨简约治理失灵的深层次原因，进而更好地解析国家建设与社会治理之间的逻辑关系。

三、基层简约治理：“一村一警务助理”制度运作失灵

作为维持社会秩序的重要国家机器，警察是政府能够直接动用的最有效的强制力量。当前社会风险化、复杂化意味着需要更多人力、物力资源实现社会治理的多重任务，显然仅依靠官僚体制难以为继。国家不再将社会治理建立在传统社会特征基础上，而是需要重新厘定它的目标与机制［22］。这就为基层简约治理价值重提提供了现实论据。

（一）上级政府高位推动

2017年2月，A省提出建立“一村一警务助理”制度，将警务助理队伍建设纳入公安基层基础建设规划，向这一编外人员借力以形成合力提升基层治理效能。简约治理实践在正式权力的主导下主动开启。一是党政联合发文。在中国政府多任务委托结构的“三元差序格局”［23］下，基层政府会依据上级权威地位差异为“委托事务”分配注意力，即下级对强势上级投入更多注意力和资源，对弱势上级投入较少。高位推动的核心特征是党的领导。“党的在场”会提高政策发布方权威，给政策执行方的下级政府释放强大的政策推动力。C县所在市公安局强力推进，以党政联合形式下发攻坚意见，接连出台《关于开展“一村一警务助理”工作的指导意见》《加强和改进新形势下公安基层基础工作意见》《关于推行农村“一村一警务助理”的实施意见》等系列政策文件，赋予强烈的政治元素，凭借权威性引起基层政府重视，以期确保基层政府将警务助理推进工作摆在关键位置。二是目标责任导向。在上级政府制定“一村一警务助理”的绩效目标之后，市级党委和政府将这一目标量化分解，制定计划配档表、任务书。C县先后出台相关实施意见和实施细则，按照属地管理原则，通过签订责任书形式明确镇街相关部门和主要负责人的责任，实现了每个行政村至少1名警务助理的年度工作任务。可见，作为行政末梢的基层政府面对任务完成的刚性时间限制与硬性指标要求，不断加快工作进度，在政策落实过程中保持着紧张的节奏。三是频密督查考核。作为高位推动的主要抓手，督查考核机制是强化政策执行成效、确保重点政策得到有效落实的执行控制手段。C县在“一村一警务助理”选拔过程中形成了市委定期巡视、市政府定期检查问责等多种督查方式，督查警务助理政策落实情况，要求每月及时上报警务助理选拔情况。考核结果与高强度激励相结合，将督查考核结果纳入区县政府领导班子年度综合考核标准，同时将该工作纳入全市公安重点工作观摩评比，运用评比结果表彰、提拔领导干部。

（二）基层政府的权宜性执行

在不断被压缩的落实时间内，基层政府更多地采用权宜之计和各类短期的、人格化策略来扭曲性完成上级政府的工作任务，其中一些运作方式具有明显的“只问结果不问过程”“不计成本不惜代价”的非理性特点［24］。一是人员选拔随意。作为简约治理主体的“乡村经纪人”，警务助理要求具备良好的政治素养和能力素质，具有良好的群众基础并熟知村情、民情和社情，遵循严格的招募程序。但是，为了在规定时间内完成招聘数量，警务助理选拔程序并不规范，许多警务助理变成了人情岗、关系岗甚至养老岗，人员素质参差不齐，难以胜任警务工作。二是经费保障不足。政府每年从村级运转经费中列出解决村级警务助理经费补贴问题，按照“六统一”原则，需要为村级警务助理配备如警务通手机、服装等装备及办公场地，为此各镇街要花费大量费用。作为缓解基层政府治理资源不足的警务助理制度，由于福利待遇低下难以调动警务助理的积极性，增大了县鄉两级政府的财政负担。三是培训考核松散。一方面警务助理岗前培训十分简单，通常以专题会议形式开展半天或一天的岗前培训。另一方面对警务助理的内部考核和监督不完善。为加强对警务助理的规范化管理，C县公安局制定了《警务助理工作职责》《警务助理纪律规范》等相关条例，但在施行过程中作用相对有限。这种松散的培训考核机制难以保证警务助理在协助民警开展工作过程中的行为符合程序和规则。

（三）警务助理制度运转失灵

治理风险和治理成本的作用机理是简约治理的形成动力［25］，如果能充分发挥警务助理的作用，无疑有助于弥补社会矛盾激增和科层治理资源匮乏之间的鸿沟，能为基层警务工作“雪中送炭”。于是，在上级政府强力推动下，“一村一警务助理”制度在C县顺利落地。但是，在“时间紧、任务重”的压力面前，囿于资源限制的基层政府只能采用权宜性执行手段。针对警务助理的选拔、培训与考核机制并不健全，福利待遇低下造成警务助理队伍很难形成正向激励与认同，结果既招不到高素质人员又加剧了现有人员的随意退出。在实际运作中，警务助理并未有效发挥效能，有的甚至充当权力掮客，向违法犯罪人员通风报信。最终，基层政府与非正式治理主体合作的无序化和碎片化不仅制约了国家的有效治理，而且增加了科层体系的负荷。

四、情境张力：基层简约治理失灵的主体行动逻辑

与基层治理体系现代化的宏大话语进行对接，上级政府试图把“一村一警务助理”工作作为夯实基层治理的新载体和提升社会治理能力的新探索。在规划设计中，遵循“顶层设计—高效执行—政策落实”的逻辑链条能够切实夯实基层基础，提高基层简约治理能力。然而，由于情境张力的存在，上级政府、基层政府与非正式治理主体的行动逻辑与简约治理目标大相径庭。不同行动逻辑自相解构、相互抵牾，成为制约中国基层简约治理成效的复杂链条。

（一）“赋权—留权”张力下顶层制度设计的刚性化

上级政府围绕“一村一警务助理”目标实施建构了相对明确的政策文本，实现高位推动政策落实。这彰显了上级政府通过简约治理弥合基层“正式治理资源匮乏”与“治理压力增大”间鸿沟的努力，由此改善并强化与社会建立联结的方式，但并不意味着国家放弃了对非正式治理主体的规训。国家在“赋权”的同时也会通过“留权”来规避潜在的治理风险。在政策设计和治理意图之间存在着张力，即面对乡村治理风险叠加的压力，国家意识到简约治理中非正式治理资源的价值，但在顶层设计的规则文本中却缺乏实质性激励与协同合作机制。A省公安厅提出对警务助理实行双重管理，将警务助理队伍建设纳入公安基层基础建设规划，统一使用。“使用、利用、管理”等词汇的高频出现暗含着国家对警务助理这一非正式治理资源的塑造策略具有明显的层级控制等科层制特征。

从本质上来说，上级政府一定程度上延续着传统资源吸纳的路径依赖，从科层利益出发，倾向于通过行政化甚至是直接管理方式扩展自身治理资源网络，强调警务助理单向度“为我所用”，没有构建明确有效的激励和认同机制，活力与弹性尤显不足。因此，虽然上级政府一直敦促基层政府确保达成每村一位警务助理的目标要求，但对其如何激励并未有明确要求。基层政府基于自身处境考量，进一步强化行政渗透，导致简约治理运作走向畸形。

（二）“压力—资源”张力下基层政府权威拓展的再强化

在地方政府政策执行中，为推动行政任务按时按量完成，上级政府将重点工作进行“政治任务打包”，并将任务细化成数量化和物质化的指标考核体系，以目标责任制为抓手对基层官员进行激励与问责，基层政府承担着显而易见的执行压力。同时，囿于财政和人事等可支配资源，仅凭基层政府的执行能力又无法全方位完成这些行政任务，基层政权深陷“挤压型情境”［26］之中。面对这一上下挤压的政策执行环境，基层政府的核心工作是将上级政府的总体性政策目标进行“结构性分解”，对直接的、短期的、考核清晰的行政任务有所回应，以适应“必须有效”的顶格管理诉求［27］。C县及各乡镇政府加大人力物力投入力度保证按时足量完成警务助理招聘数量的硬性目标，但对于福利待遇和培训考核等软性任务，只能采取权宜之计，在自由裁量基础上牺牲“质量”來“灵活”实现上级政策目标。

面对治理资源匮乏与复杂治理需求的矛盾，基层政府进一步延续与巩固了上级政府的“留权”逻辑，拓展科层权威组织与动员非正式治理资源，试图消除迫在眉睫的治理困境。C县将警务助理整合进网格员队伍，并在警务助理工作站安装视频监控，同步链接至镇街派出所视频大厅，社区民警可通过视频监控查看警务助理出勤情况。从形式上看，科层权威扩展强化了基层政府对非正式治理资源的控制，但并不意味着基层政府获得了稳定有效的外部支持网络。相反，这一“泛行政化”趋势导致权力和信息传递成本呈级数增加，最终产生巨额代理成本。这呈现挤压型情境下基层政府的行动悖论（见图2）：一方面，基层政府希望激活非正式治理资源以弥补正式治理资源匮乏，缓解治理压力；另一方面，基层政府因重重压力而无力激活非正式治理资源，导致基层治理成本增加，造成基层政府超载。由此，在中国治理情境下，基层政府置身于压力型体制下的多任务目标与资源匮乏的张力情境之中，其实用理性考量是制约基层简约治理成效的重要影响因素。

（三）“准科层激励—社会嵌入性”张力下非正式治理主体的自利性

作为“准官员”，警务助理既是政策的末端执行主体又是国家和乡土社会重叠区域的行动者，受到乡土社会关系网络的裹挟，兼具“国家代理人”“公众代理人”双重身份。双重身份之间的差异意味着他们并非机械地执行政府指令的抽象“组织人”，而是有着各自想法、情感、利益的“具体人”和“社会人”，必然要把其认知、情感、利益带入执行过程，在现实情境下作出“趋利避害”式的权衡与取舍［28］。作为“国家代理人”，警务助理需要落实政策、完成政府任务，特别是在充满复杂性、动态性的基层治理场域，需要警务助理立即作出决策和行动，这就考验着警务助理的专业素养和综合行政能力。然而，C县对警务助理的培训机制不健全、薪酬激励机制缺失，导致警务助理专业素养和认同感缺失，工作规范性和积极性大打折扣，难以保证其在协助民警开展工作过程中的行为符合程序和规则。

与正式权力强调正式性、非个人性不同，乡土情理存在着明显的弹性、主观性和个人情感性。在“村庄关怀意识”下，对于涉及村庄利益或个人利益的事项，作为“公众代理人”的警务助理往往会与村民结成“利益共同体”欺瞒甚至对抗政府。从某种程度上说，警务助理的“不作为”是在资源有限和权责不符情境下的消极性行动反馈，也是身处乡土社会关系结构和民众道义资源下的一种自我保护方式。在自利性驱动下，警务助理会在国家意图和村庄诉求之间寻求最佳利益平衡点和最大化利益诉求。当体制内报酬低下和激励机制缺失时，警务助理的村庄身份认同将优先于“准官员”身份，加上淡薄的法律意识和孱弱的参与能力，便催生警务助理的行为失控风险。

简约化治理过程中多层行动者行为所呈现的相互制约，本质上源于国家治理机制在科层化和社会化之间的不定摇摆，并总体呈现科层化的路径依赖，以及科层化逻辑上扬对社会化治理机制的挤压和牵绊这一不均衡情境。在中国国家治理过程中，存在着科层化和社会化两类治理主体［29］。国家治理的社会化体现为通过赋权社会，激发社会自主性和社会参与，提升民众的自我服务能力，由此基层社会中的诸多问题得以在自发秩序中解决，并在一定程度上提升基层治理效能。简约化治理机制的产生正是对国家治理社会化的呼应。在社会化治理主体之外，国家治理还存在着科层化治理主体。简约化治理的半正式行政制度设置恰恰呈现两种治理主体的混合均衡样态。面对多重叠加的国家建设任务，后发型国家信奉实用主义的路径选择，倾向以工具理性和策略主义进行国家建设［30］。国家治理主体社会化的努力易被科层化所遮蔽，导致基层简约化治理实践被转化为条块部门的外部化行动，赋权的范围被打折扣，留权的取向被加强。因此，高层政府延续通过科层体系自上而下逐级传递治理理念的路径，导致简约治理实践无法突破层级制的科层节制，加之整个科层体制的对上负责性，上级政府的留权倾向转化为基层政府权威拓展的再强化，实际上偏离了简约化治理本身所具备的多元参与、协同合作、灵活高效特征，滑向了“泛行政化”的轨道，破坏了基层简约化治理的“结构场”，造成多层主体彼此抵牾，构成基层简约化治理失灵的动态维度。

五、构建均衡情境：实现基层简约治理有效的对策

理想的基层治理体系是一种平衡的治理体系，它需要各方力量有效平衡以实现其问题解决、民众需求满足和社会良性运行的目标［31］。简约化治理实践中多层主体行动逻辑的抵牾表征着基层社会治理情境的张力与失衡，涉及中央政府与地方政府、国家与社会、村社与民众等子情境。实现基层简约化治理，需要理顺多元主体的关系，通过推进组织调适、政党统合、权责耦合与主体激活机制建设，达成内外平衡关系的建构，以实现对复杂情境的动态均衡回应。

（一）组织调适：加强宏观管理拓展基层政权自主空间

在政府组织内部，上级政府和基层政府之间需要解决的矛盾在于：一方面，上级政府需要加强自身权威优势确保基层政府无偏差地落实上级政府的目标要求，避免政策变通对科层体制权威性的削弱；另一方面，需要赋予基层政权充分的自主性以灵活应对具体问题情境，实现因地制宜的治理。在中国国家治理的历史演进过程中，有效治理的目标追求与权威体制二者之间的矛盾一直存在［32］。科层制压力的强化会压缩基层政权的自主性空间，导致基层政府疲于奔命，束缚基层政府解决实际问题的能力；基层政权自主性空间的无序扩张也会导致共谋俘获等困境，涣散上级政府的统辖能力。因此，只有通过制度创新解决体制自身的冲突，调适二者之间的紧张关系，既加强上级政府的宏观管控，又赋予基层政府充分的自由度，才能实现基层政权管理体制层面的简约高效治理。一是充分利用现代信息技术加强上级监管能力确保基层执行有效。大数据和信息技术平台有助于打破地域距离限制，简化繁琐程序，减少组织运行成本，实现信息的及时高效传递。上下级政府共处信息平台之内，不仅可以解决上下级政府间信息掌握不对称问题，而且可以将事件进展情况牢牢掌控在上级部门的监督之中，预防和即时纠正基层政府的政策执行偏差，保证政策目标的一致性和完整性。二是健全问责容错机制发挥问责容错的激励导向作用。问责有利于强化基层干部的责任意识，提高基层治理的有效性。但过于严苛和无序的问责会导致基层干部缺乏激励，挤压基层官员的公共动机，更有可能为了逃避惩罚而盲目服从上级。适当的问责强度是激励基层官僚增进其亲社会价值的最有效方式［33］。因此，上级政府不能滥用问责权，应构建精准包容的问责体制，保证问责的合理性与信度，推进基层容错机制的高效运转，发挥问责容错的激励导向，充分释放基层干部敢于担当作为的积极性。三是优化政府绩效考核机制规范政府行为。在科层体制内，绩效考核体制是上级政府对下级政府實施管理的工具，通过排名、晋升这种政治锦标赛式的激励方式引导控制基层政府行为。上级政府的政策需求构成政府绩效的出发点，政府绩效管理具有对上负责和结果导向的色彩，诱发基层政府行为异化，偏离绩效期望。因此，需要进一步完善政府绩效机制，将干部个人和社会需求纳入绩效考核指标，实现多维度的平衡发展，缓解层层加压的消极影响，将压力真正转化为基层政府改进绩效的自我驱动力，以高效回应社会需求。

（二）政党统合：党建引领促进社会化整合理顺政社关系

随着社会流动性的增强，乡村治理场域中的公共事务呈现多元性、模糊性和复杂性特点，需要适配高度灵活性、简约化的基层治理模式。在政府主导的行政化治理模式下，科层组织的专业性、格式性特征无法适应乡村社会的快速变迁，造成对民众的需求回应性迟缓，而且难以抑制自身权力的侵入，使基层社会陷入过度行政化的困境。这不仅不利于缓解自身资源紧张的压力，还容易引发基层治理僵化和形式主义问题，陷入“行政有效，治理无效”的窘境。只有加强党的全面领导，发挥党“总揽全局、协调各方”的统筹作用，才能有效破解组织协调和治理负荷难题，增强基层治理的灵活性和弹性，理顺政社关系。一是组织整合强化科层协同。充分发挥基层党组织的政治统合能力和配置治理资源的能力，对党政体系进行结构性整合，以解决基层治理资源的分割性和稀释性问题。基层党政体制是以事务型治理为导向建立起来的组织运作形式，以事权为中心建立起责任关系，通过高效的动员和组织再构破除部门协同行动藩篱，形成对基层复杂治理面向的主动适应和治理调适，能够充分契合乡村社会现实治理需求［34］。二是持续加强基层政权建设。基层政权治理能力在很大程度上体现为基层干部的工作能力与服务水平。应当进一步加强对基层干部的教育培训和权力监督，提高基层干部政治站位，严肃执纪问责，确保党员干部的错误思想和行为倾向得以不断纠正和规范。开展各类宣传教育活动，学习党的各项方针政策，将“党员党性”的纪律要求和共产党人的初心和使命追求内化为基层领导干部的行动要求，在群众路线的政治教育过程中强化党员干部的使命意识，避免个人利益寻租，彰显自身先进性和责任担当，以服务水平的提升切实增进民众认同感。三是党员力量下沉重构社会联结。作为联结政府与社会的组织形式，基层党组织作用重大，要明确基层党组织建设的核心地位与责任。面对基层党建悬浮化的问题，通过嵌入的方式强化基层党组织与民众的联结，做好群众工作，获得民众的支持和授权，完善执政党的基层组织网络。党员是党建的主体和对象，应该优先撬动党员资源，充分发挥党员联系群众的先锋作用，将组织浸润乡村日常生活，如通过推行“党员包片联户”的方式畅通群众反映问题渠道，实现党员干部与基层民众的良性联动，有效激活群众参与村庄治理的内在动能。通过上述方式，在党的统合作用的发挥下，不仅能够实现以治理资源的整合弥补科层体系缝隙，而且能够增强应对基层复杂治理情境的基础能力。

（三）权责耦合：职责重构推进基层政府规范化运行

实现政府权责利的平衡是新时代深化行政体制改革的关键环节，也是推进政府治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。党的二十大报告明确指出，要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。近年来，基层政府权小责大、有责无权现象较为常见。组织间权力自下而上层层集中，科层压力自上而下层层加码的畸形样态，诱发基层政府的职能缺位和错位乱象。因此，需要规范权力的纵向运作过程，建立与基层政府治理职责和压力相匹配的资源体系，实现政府事权和财权的对接，并通过强化责任意识，对基层政府潜在的异化行为进行纠偏，确保基层能够有效承接。一是依托职责重理，实现政府职责和事权的双向互动。长期以来，我国在央地关系、政府职责划分中形成了“职责同构”模式，纵向层级间政府在职能、职责和机构设置上的高度统一，增加了政府运行成本，滋生官僚主义。“职责同构”是制约政府职责体系规范、政府职能优化的症结所在［35］。只有合理调整政府纵向间职责配置，才能推进政府权责优化分配、行政体制改革等工作有效开展。要在“职责同构”的基础上进一步解构，依据事权的实际履行能力重新厘清政府层级间的职责配置，避免职责不畅与交叉重叠，明晰基层管理尺度并通过权责清单制度加以厘定，做到各司其职。二是推进重心下移，实现政府财权与事权的有效对接。推动上级政府简政放权，进一步将權力、资金、技术等治理资源和力量下沉基层政府，在基层政府承担属地管理职责时，赋予其相匹配的权力资源和管理权限，确保其快速响应。这样可以避免属地管理成为基层政府反向避责的工具和借口，保障行政决策的执行规范性，使基层政府开展有效的社会治理。三是加强教育培训，提升专业行政能力。在下沉资源和自主权力的同时，需要加强对基层一线工作人员的教育培训和责任控制，强化个人修养，以内化于心的责任意识提升其专业行政能力，最大程度规避权力滥用行为。通过开办理论讲座等方式增强基层官僚职业伦理和专业素养，以内部责任控制机制确保其行为符合职务规范，在应对复杂基层治理情境时具备灵活性和原则性双重功效。

（四）主体激活：赋权社会调动基层自主治理能力

基层社会治理的价值取向在于构建党建引领、政府主导、社会协同与民众参与下的共建共治共享的治理格局。这意味着基层社会治理不能排斥行政力量的作用。如果一味强调科层化逻辑的渗透，将导致公共权力的扩张挤压民众自治的空间，进而带来基层社会治理的内卷化［36］。乡村社会治理的动力机制来源于其本身，乡村居民是乡村社会治理的关键主体。因此，提高乡村治理能力需要激发社会活力，重塑乡村社会的内生力量，鼓励引导农民参与乡村治理，坚定不移赋权社会，激活农民参与乡村建设的主体性。一是政府支持引导乡村社会自组织建设。当前农民的原子化、分散化使其无法以组织化的形式参与乡村公共事务表达利益诉求，造成农民的集体失语，弱化了农民参与乡村建设的自觉性和主动性。党的十九届四中全会提出，发挥群团组织、社会组织作用，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。因此，需要积极培育农民自组织，以组织化的形式将分散的农民聚合起来，为农民参与乡村建设提供有效载体，由此推动村民自治的实体化。当前不少地区正在积极引导农村设立村落理事会，并被引入乡村治理体系达至对正式治理的有效补充，与基层组织之间建构出协同共治网络体系，实现简约高效的治理目标［37］。需要明确的是，在自组织成立初期，政府的政策推动和资源支持是滋养农民自组织成长发展的必要条件，随着农民自组织能力的提升应适当减少干预，凸显其自治属性。二是民主协商营造公共空间提升农民主体参与能力。在乡村利益诉求多元化、复杂化的现实背景下，通过搭建协商议事平台，支持政府、村“两委”、村民等多元主体参与乡村社区议程，寻找共同的利益点，凝聚村庄发展共识。针对农民反映强烈的问题和诉求展开协商讨论并及时回应，维护农民的切身利益，培育农民的村庄认同和主体自觉。通过一系列反复的协商对话实践，尊重农民的表达权，有助于增进村民的效能感，使村民对自身的主体地位、行动能力进行再确认，提升村民参与乡村治理的内生动力。三是文化涵育文明乡风培育农民公共精神。村庄在发展过程中积淀的特色文化和集体记忆，可以为乡村共同体建设提供情感纽带。应注重挖掘村庄特色文化资源，发挥乡贤在乡村治理中的作用，通过乡风文明建设提升乡村社区凝聚力，维系村庄熟人社会关系，重塑村庄公共性，为激活村民自治提供适宜的文化秩序基础。

六、结语

审视“一村一警务助理”的运作实践，上级政府通过遵循“顶层设计—高效执行—政策落实”的治理机制设计实现基层简约治理，但并未收到预期效果。上级政府虽然试图通过简约治理弥合“正式治理资源匮乏”与“治理压力增大”之间的鸿沟，改善并强化与社会建立联结的方式，但在政策设计中又强化了对非正式治理主体的监管。置身挤压型情境中的基层政府，通过权宜性执行巩固延续了上级政府的“留权”逻辑；一线治理情境中的非正式治理主体因无力调适权威逻辑与基层社会的紧张关系而选择逃离。于是，情境张力下多元行动者实现自我保护的逻辑互相牵绊、互相解构，导致简约治理成效大打折扣。简约治理过程中多层行动者行为所呈现的相互制约，本质上源于国家治理的工具理性和价值理性之间的相互抵牾，导致简约治理实践无法突破层级制的科层节制。最终，这种融合国家正式治理与乡村内生资源的简约治理创新极易因政策运作过程的扭曲而受挫。实现基层简约化治理需要突破层级化科层节制，在坚持党组织核心领导的前提下，推进组织调适、政党统合、权责耦合与主体激活机制建设，理顺行政体制内部及基层政权与民众的互动关系，构建内外均衡的基层治理情境。

推进基层简约治理，是实现基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。既有研究在解释简约化治理缘何失灵时多聚焦于基层政府执行逻辑和简约治理主体缺位逻辑，相对忽视了国家制度设计的重要地位，缺乏对上级政府、基层政府与非正式治理主体之间的互动分析，因而难以理解上级简约治理意图与实际简约治理失灵之间的复杂关系及内在张力。上级政府、基层政府与非正式治理主体在情境张力下的“资源吸纳”“权威强化”“自利偏差”行动逻辑，构成了简约治理困境的动态维度。案例中警务助理的工作性质是一个“难以落实又必须落实的任务”，注定增大了代理人失控的风险。同时，基层政府的财政情况和乡土结构也会影响不同主体的行为逻辑。简约治理的生命力在于构建均衡情境，处理好正式治理与基层简约治理间的结构性张力。通过制度创新规范纵向政府间的权责边界，通过赋权增能有效激活基层社会的内生力量，通过党建引领构建共治格局，是实现简约治理有效的路径选择。未来的研究还需要对本土治理叙事进行深入追踪和案例比较，以进一步拓展分析视角的解释空间。

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Why Does Simple Governance at the Grass-Roots Level Fail？

——A Case Study of Village Policing Assistant in C County of A Province

Zhang Jingen， Zhang Xuan

Abstract：Creating simple and efficient grass-roots governance is an inherent requirement for modernizing the grass-roots governance system. The intention of the state-empowered society to activate the endogenous power of grass-roots society is biased by the tension between the actions of multiple layers of actors， resulting in informal governance subjects in front-line governance situations choosing to flee due to their inability to reconcile the tension between the logic of authority and grass-roots society. The contradiction in the logic of action of multi-layered subjects essentially stems from the oscillation of the state governance mechanism between cascading and socialization， so that the grass-roots parsimonious governance innovation， which integrates formal state governance and endogenous village resources， is externalized by the cascading system. To achieve the simplicity and efficiency of grass-roots governance， it is necessary to break through the hierarchical sectional restraint and reshape the internal and external balance of the governance situation. Through in-depth promotion of organizational adaptation， political party unification， power-responsibility coupling and subject activation mechanisms， the structural relationship between the internal section system and rural society is rationalized under the strong leadership of the Party， and a two-way empowering grass-roots governance system is built between state power building and rural social autonomy.

Key words：grass-roots governance， simple governance， governance failure， situational tension