清末地方自治之道路工程初探

【基金项目】四川省社会科学重点研究基地区域文化研究中心2022年度一般项目“清代州县营缮工程经费研究——以《清

代南部县衙档案》为中心”（项目编号：QYYJC2219）；南充市社科研究“十四五”规划2022年度一般项目“清代州县营缮工程经费研究——以《清代南部县衙档案》为中心”（项目编号：NC22B223）；西华师范大学地方档案与文献研究中心2022年度一般项目“清末南部县传教士与基层社会研究”（项目编号：DAWXC2203）。

【作者简介】程宇楠（1997—），女，硕士在读，研究方向：中国近现代史。

清末地方自治开展后，四川省南部县是较早推行地方自治的州县之一，较好地贯彻了清末地方自治章程。南部县的自治事务主要包括学务、卫生、善举、道路工程、农工商务、筹集。通过梳理《清代南部县衙档案》，分析中央章程与地方实际操作的差异，考察南部县地方自治中道路工程的实施情况。

晚清是中国社会转变的关键时期，庚子事变后，清政府疲于应对复杂的国内外形势，光绪三十二年（1906），清廷宣布实行预备立宪，地方自治是其改革的重要内容。学界对清末地方自治的研究成果颇为丰富，多从政治思想角度或宏观的国家层面出发，对自治中具体措施的系统性与专题性研究并不多见。道路工程作为城镇乡自治的一项基礎公共事业，是维持社会正常运行所必须的。而学界对道路工程的具体实施情况探究不足，缺乏地方的、动态的考察，存在一定的研究空间。通过梳理地方自治章程，以《清代南部县衙档案》为中心（以下简称为《南部档案》），考察南部县道路工程的具体实施情况，探究清末基层在推行自治过程中的特点以及缺陷。

清末城镇乡自治

光绪三十四年（1908），宪政编查馆拟定《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施做了统筹规划，将清末地方自治分为上下两级，城镇乡为下级，府厅州县为上级，自下而上开始筹办。随后全国各省开始筹办城镇乡地方自治，并设立议事会和董事会等机构，用以管理地方事务。这些机构的成立，推动了地方自治事务的开展。伴随着地方自治的开展，清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，城镇乡自治开始在全国范围内推行。

为了防止地方对权力范围认识不清，导致政策在实施中发生混乱，《城镇乡地方自治章程》对地方自治范围进行了厘定与规范。《城镇乡地方自治章程》第五条规定城镇乡八项自治事务，包括：本城镇乡之学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共事业、因办理本条各款筹集款项等，“其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事”。可见，章程规定的自治范围较为宽泛，已具有近代色彩。其中道路交通作为地方基础公共事业，关系到各地的公文投递、商旅通行以及人们的日常生活。清代政府出于政治、经济等各方面的考量，一向重视道路的修建和维护。因此，道路交通作为一项基础公共事业与人们的社会生活和社会发展有着密切联系。

根据《城镇乡地方自治章程》的规定，道路工程属于地方自治事务的范围，该条款具体为改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯、其他关于本城镇乡道路工程之事，即补充条款，是地方上处理道路工程事务的办事依据。另外，城镇乡各地方就自治事宜可自行制定规约，但其效力以本城镇乡范围为限，同时“所定规约，不得与本章程与他项律例章程相抵牾”。《城镇乡地方自治章程》将道路工程的实施加以政治化和制度化，是处理工程事务的依据。

南部县城镇乡自治之道路工程

随着地方自治的逐渐开展，清宣统二年（1910），南部县照章成立筹办全境自治事务所，开展地方自治事务。自治的内容涉及自治区域的划分、居民与选民、自治范围、自治经费、自治机关和自治监督等。自治区域的划分是实行自治的前提，宣统二年（1910），南部县将本县自治区域划分为一城四镇十乡，之后，南部县设立城镇乡议事会与董事会，为方便办公，设立自治公所。南部县自治机构的设立，推动了南部县城镇乡自治的开展。同时，为方便处理地方事务，南部县对自治范围也进行了规划，包括学务、卫生、善举、道路工程、农工商务、筹集六种，自治范围较为宽泛。其中道路工程作为城镇乡自治中的一项重要事务，体现在南部县城镇乡议事会的议案中。

桥路的修建

在人们的日常生活中，桥路的平整关系到商贾通行、物资运输、公文投递等。因此，作为一项地方基础公共事业，受到人们的普遍关注。

《城镇乡地方自治事宜详解》第三节第二条中规定：“尚未成坦荡之道路，或其始坦荡而后遭毁损之道路，则有需乎工程。”章程中将遭遇损坏的道路列在工程项下，同时规定：遭遇损坏的道路要及时修缮，“道路之不良对于国家为职务未尽，对于自治团体则颜面攸关”。因此凡桥梁道路，务要坚完平坦，若道路损坏失于修理，阻碍行人通行，则责任在自治职员。根据以上条款，宣统三年（1911），南部县东区盘龙驿廪生李先农、刘钟秀，职员李源濬、李维恭、李文钊等人呈请培修盘龙驿至观音井的一段道路。

盘龙驿至观音井相隔八里，虽不是官商经行之要道，但却为盐炭运行通道，因常年使用，道路倾圯，破坏不堪，又遭遇了数月大雨冲毁，导致通行艰难。后经过士绅商议准备重新修筑，以便民众通行。除道路之外，桥梁的修缮也是人们关注的重点。如清宣统三年（1911），南部县议员杜芝田呈请自治督正堂培修西关外顺河一带桥梁井眼。每到夏季，由于河水暴涨，顺河一带桥梁，如西门桥码头状元桥，土地崩坏，地势不稳。如果不尽早修补，洪水泛滥，桥梁将会垮塌，从而威胁到县城城垣安全。南部县议事会对桥路的修建加以关注，及时上报修葺，可见其对道路工程事务的重视。对比章程规定与南部县的施行情况可以看出，南部县在推行自治上基本严格遵照自治章程，对于损坏的桥路及时上报修筑。

但值得注意的是，虽然议事会对各项工程予以关注，适时上报，但并没有具体的修缮结果。对于此类情况，我们也不应忽视，究其原因是缺乏充足的财政支撑。清朝末期清政府为了应对巨额赔款以及练兵费用，财政已十分枯竭，因此，州县在推行自治上也因财政缺乏而难以开展。这也导致了众多工程因款项难筹而无法修缮。如宣统三年（1911），南部县培修东区盘龙驿至观音井一段道路，由于各庙神会的款项被一切公益事业抽资殆尽，致款项难筹。因此，议事会呈请南部县募捐款项，以便修缮。在上述议案中可以看到，清末南部县的道路工程经常会有因经费不足而请示募捐的情况，由于缺乏充足的经费，各项工程只能上报议事会处理，而议事会也因财政困难，只得在民间进行募捐。

综上所述，道路工程作为南部县自治事务中的一项重要内容，受到议事会的普遍关注，在遇到工程损坏时，议事会也会及时上报修筑。但由于州县财政缺乏，致使许多工程款项难筹，只能在民间进行募捐，导致其整体实施效果不佳，这是自治推行过程中的一个重要缺陷。但从总体来看，南部县在工程事务中也取得了一些成绩。

渡口费用规定

随着社会的发展，许多公共事业与社会经济联系紧密。在道路工程的修筑中，渡口与人们的日常生活息息相关，民众物品的安全以及通行费用的收取成为不容忽视的问题。因此，官府对渡口的通行有着严格的管理。宣统三年（1911），南部县新政镇渡口船只由于装载人数过多，且船户收钱没有一定的标准，不方便人们往来，导致事故频发，因此南部县新政镇经议事会多数表决拟定具体的收费标准，呈请南部县，内容如下：

一渡口船户，无论何人，皆得充当支应。他项公费，照船平摊。

一船必用长三丈宽七尺，大船以十二支为准。

一平时，装载人数至多不得过四十人，每人船钱以一文为限制，挑贩加倍。牛数至多不得过八只，每只船钱以二十文为限。

一涨水时，装载人数至多不过三十人，每人船钱以二文至四文为限，挑贩加倍。牛数至多不过六只，每只船钱以三十文至四十文为限。

一违犯以上所定各项，一经声明，查系确实，照章处一元以上十元以下之罰金。

南部县知县查核后，对此条款“大致妥协”，仅对其中部分内容提出了修改意见：（一）第三条“挑贩加倍”一句改为“凡为行李货物满一肩者，以一人论，船钱倍之”；（二）“牛数至多不得过八支”一句应改为“牛支每船不得过八头，每头船钱不得过二十文，牛船内并不得兼载人及货物”；（三）“凡遇有紧急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船价听由两愿，但至多每人不得过若干，以示限制”。对南部县知县指示“增修各节”，各议事会“极乐赞成，自应遵照改正及另设专条，以期完善”。后经由南部县各议事会周密考量以及多数议员表决通过修增条款，再次呈请南部县，具体内容如下：

一渡口船户，无论何人，皆得充当支应，他项公费，照船平摊。

一平时，装载人数至多不得过四十人，每人船钱一文。行李货物满一肩者，以一人论，船钱照给。牛只每船不得过八头，每头船钱不得过二十文。

一涨水时，装载人数至多不得过三十人，每人以两文至四文为限。行李货物满一肩者，以一人论，船钱照给。牛只每船不得过六头，每头船钱以三十至四十文为限。

一无论平时、涨水，牛船内不得兼载人及货物。

一凡遇有紧急事件，或一二人，或半夜求渡者，不得勒掯不渡，其船价听由两愿。但平时，仍每人至多不得过五十文，涨水时，每人至多不得过一百文以示限制。

一犯以上所定各项，一经声明，查系确实，照章处一元以上十元以下之罚金。

经议事会修订，对渡口船只装载人畜的数量、条件及费用、惩罚条例做了一定的修改。南部县对修增条款作出答复：“修增各条均当可行”，之后晓谕董事会堪行办理。另外，就违反通行费用的规定来看，“一经声明，查系确实，照章处一元以上，十元以下之罚金”。对此，《城镇乡地方自治事宜详解》也有相关规定：收费者若私自加收通行费，阻碍通行，“处五日以下，一日以上之拘留，或五元以下，一角以上之罚金，其浮收之款，概行充公”；出费者若应给通行费而不给，“处五元以下，一角以上之罚金”。通过章程规定以及南部县议事会案例对比发现，对于违反相关条款的处罚，南部县在处理地方事务中基本遵照城镇乡章程规定，又依据地方特点作了适当修改，从这两项对比来看，虽有出入，但处罚方式相当，仅在罚款金额上存在不同。

综上所述，在南部县推行自治过程中，《城镇乡地方自治章程》为道路工程的实施提供了制度化的规范，是处理工程事务的依据。在南部县议事会的议案中，桥路的修建、通行费用的规定等也都遵照章程办理。另外，仍需注意的是，在清政府推行的自治中，十分强调对自治团体的监督。从上述议案中也可以看出，议事会提出的各项议案都要呈交官府审阅，由州县官员批准之后，才晓谕董事会办理。这一做法将地方自治处于严密的监督之下，具有浓厚的官督色彩。

清末地方自治是宪政改革的重要内容，城镇乡自治作为地方自治的重要组成部分，是顺利开展地方自治的基础。《城镇乡地方自治章程》的颁布成为地方自治处理事务的依据，地方依据章程办事，使理论层面落实到地方实践之中。考察南部县自治中道路工程的实施情况后发现，南部县在处理道路工程事宜时遵照清廷的章程办理。遇到问题时，也会根据当地的情况作出适当调整。从南部县城镇乡议事会的议案来看，议事会作为议决机构，使得当地士绅民众可以参与到地方政治活动当中。地方自治的开展也打破了一直以来由县衙包揽一切行政事务的格局，清廷将道路工程等方面的一部分权责下移民间，这也反映出清末专制主义中央集权的变化。但清政府的各项政令实施紧迫，财政困难导致其自治推行效果不佳，多数政策流于表面。需注意的是，在城镇乡自治以前，地方士绅已参与地方的道路、学务等公共事务。《城镇乡地方自治章程》对道路工程等的相关规定，是用法律的方式将这些乡村社会权利政治化和制度化，赋予其合理性和正当性。事实上，它一方面强调自治，一方面又以监督控制，《城镇乡地方自治章程》中规定“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”，议事会提出的各项议案均要由地方官审批通过才能施行。清政府推行地方自治，其目的在于挽救自身统治，章程规定以及具体实施缺乏一定的时空基础，因而其所推行的地方自治有较大的局限性。

通过对清末南部县道路工程的研究我们可以看到，清政府州县自治情况的缩影，一方面展现了南部县对于工程情况的关注，一方面又显现出因经费不足而导致效果不佳。虽然清末地方自治存在诸多问题，但也取得了一些成绩。从总体上看，清末推行的地方自治为四川省南部县输入了自治色彩，是南部县走向近代化的尝试。因此，我们不能够简单地否定，要辩证地看待清末地方自治。

参考文献

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[2]孟森.城镇乡地方自治事宜详解[M].上海：商务印书馆，1909.

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