上海：引领郊野单元空间治理精细化

顾守柏

近年来，上海市积极响应国土空间规划改革的要求，立足自然资源“两统一”职责落实，以郊野单元规划为蓝本，融合控制性详细规划的技术逻辑，逐步形成了以行动为导向的郊野单元村庄规划编制和实施体系。

搭建乡村空间治理平台

上海的郊野单元村庄规划经历了从1.0到4.0版的演进，实现了由专项规划向综合性详细规划的转变。其中3.0版郊野单元规划诞生于《上海市城市总体规划（2017-2035年）》批复阶段，与镇总规同步编制，采取“镇域单元+多村庄”整体编制的方式，基本确定了全市乡村地区的规划布局，解决了刚性传导与全覆盖的问题，落实了近期建设项目空间和用途管制要求，构建了乡村详细规划数据库“一张图”，为乡村发展和精细化治理提供了支撑。

在建立全域全要素国土空间管控体系的新背景下，上海构建了总体规划、单元规划、详细规划三个层次的国土空间规划体系，在乡村地区确立了“郊区国土空间总体规划（总体规划层次）—新市镇国土空间总体规划（单元规划层次，含村庄布局规划）—郊野单元村庄规划（详细规划层次，含村庄设计）—村庄设计”的区、镇、村三级四类规划体系。

4.0版郊野单元村庄规划作为城镇开发边界外面向实施的详细规划，对上承接上位国土空间规划约束性指标和刚性管控要求，对下统筹各类乡村建设行动，充分衔接各类专项规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各类建设的法定依据。

分类施策以适应乡村特点

当前，上海郊野单元村庄规划用地分类形成了3大类、21中类、69小类的地类管控体系，并精准契合管、批、编的空间治理逻辑，配合12类国土空间用途管制行为规则。用地分类同时明确图则管理深度，以乡村单元为单位形成“一村一则”，明确单元内核心指标要求。

在整体编制程序之外，上海郊野单元村庄规划设立了专项规划编制和实施深化（图则更新）程序，以适应乡村特点分类施策。各类乡村建设行动可按需开展专项规划编制，具备前期技术支撑的都市现代农业项目等乡村建设项目，可进行图则更新简易程序，进一步优化规划编制流程要求。

作为上海乡村地区国土空间规划的有机组成部分和过程行动，全域土地综合整治从“规划—项目—资金—时序”四个层面有机整合各类国土空间要素，加强全域全要素过程管控和动态管理，从而逐步实现永久基本农田集中连片、“三生空间”布局合理、建设用地腾挪集约的国土空间新格局，增强了郊野单元村庄规划可实施性。

为促进规划落地，上海在相关技术规范基础上，开展了集体经营性建设用地入市、使用权作价入股等方面的配套政策研究和试点实践，综合利用各类政策工具实现乡村地区空间优化、资源整合和价值提升，实现空间、政策和行动的融合。

“三位一体”的郊野空间治理实践

松江区泖港镇充分利用上海市全域土地综合整治试点的契机，针对工业用地低效、农村宅基地布局分散、耕地斑块零碎、各线性工程项目时空统筹性系統性不强等问题，通过郊野单元村庄规划、村庄设计、全域土地综合整治实施方案“三位一体”，推动规划精准落地，促进乡村高品质生活和高效能治理。

泖港镇通过规划编制，全面落实国土空间总体规划的目标管理和指标管控，协调生态环境、市政交通等各类专项规划，城市开发边界外区域耕地数量增加261.4公顷，永久基本农田布局更集中，全镇规划土地整备引导区内永久基本农田面积占比增加5%。

在充分考虑村民意愿、基础设施配套建设和各种刚性管控要素的基础上，泖港镇优化村庄平移归并点选址，形成村庄布局和设计方案。为协调推进建设用地减量化和乡村产业发展，泖港镇在建设用地总量控制下，实施“减量”和“盘活”联动机制。同时，联合周边村落参与入股，实现了产业用地布局优化、土地节约集约利用和村镇经济发展的良性循环。

上海郊野单元村庄规划从技术逻辑走向制度逻辑，通过融入战略思维、底线思维、系统思维和设计思维，完善技术标准、配套政策和工作机制，建立了较完善的制度体系，辅以信息技术手段，初步构建了用途管制、实施、监督、执法的全流程闭环规划管理模式。（摘编自《中国自然资源报》2023年3月3日3版）