中美自然资源管理模式分析及其可持续发展启示

王春娟 陈建均 刘大海 孙开心

自然资源是指在一定时间、地点和条件下，能够产生经济价值的，以提高人类当前和未来福利的自然条件和环境。这是联合国环境规划署对自然资源的定义。实际上，自然资源是动态的，它能够为人类提供生存、发展和享受的物质与空间。自然资源的保护、维持、改善和有序开发利用对全球生态系统意义重大。长期以来，我国自然资源管理体制采用中央与地方分级、分部门管理的传统模式，存在条块分割管理问题。相较而言，美国对自然资源的综合管理已有百年历史，并不断对自然资源管理模式进行改进，其管理经验对我国自然资源管理有一定的借鉴意义。文章将我国自然资源部和美国自然资源主要管理部门——内政部（DOI）的管理模式进行比较分析，研究美国内政部2014—2023财年部门预算变化趋势及2023财年优先事项，分析其自然资源管理工作重心的调整，探讨美国自然资源管理模式和政策导向对我国的启示，为我国自然资源管理工作提供参考。

中美自然资源管理模式分析

我国自然资源管理涉及自然资源部、生态环境部、水利部等多个部门。生态环境部主要负责生态环境保护和建设及污染防治，推进美丽中国建设；水利部主要负责水资源相关事项；自然资源部主要负责对我国自然资源进行系统、全面管理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，同时，还包括实施自然资源基础调查、专项调查和监测，制定自然资源调查监测评价指标体系和统计标准，并进行调查监测评价，拟订自然资源和国土空间规划及相关法律法规草案进行监督等职责。

美国自然资源管理涉及内政部、农业部、陆军工程兵团、商务部等部门，其中，农业部涉及自然资源的机构有国家自然资源保护局和林业局。国家自然资源保护局是自然资源保护的领袖角色，激励人们关注生态保护；林业局重点指导林业研究、管理和保护；陆军工程兵团负责规划、设计、建设、运营和管理水资源及相应的土建工程和相关防灾响应；商务部下属国家海洋渔业服务部门负责渔业和濒危动物管理相关问题。但自然资源管理职能中涉及资源最多、管理范围最广的部门是内政部。美国内政部成立于1849年，主要负责管理公共土地、矿产资源、海洋能源、国家公园、鱼类及野生动物等诸多自然资源。内政部从美国人民的利益出发，保护和管理国家的自然资源和文化遗产，提供关于自然资源和自然灾害的科学信息，为美国人民创造户外娱乐机会，并履行国家对美国印第安人、阿拉斯加土著人和附属岛屿社区的信托责任。同时，内政部与农业部的林业局分担森林、矿产、牧场和荒地火灾管理的责任，与陆军工程兵团分担水资源管理和水力发电的责任，与商务部国家海洋渔业局分担渔业和濒危物种管理的责任，与地方政府分担土地利用规划的责任。在管理过程中，为应对全球气候变化与经济形势变化，内政部不断调整预算，导向政策不断变化。

在部门机构方面，中国自然资源部和美国内政部都是集自然资源实务管理和公共服务为一体，管理职责包括煤炭、天然气、油田、森林、畜牧、濒危动物保护等方面。两者下属各个分局，各司其职，分工明确。中国自然资源部下设国家林业和草原局、中国地质调查局，分别负责森林和草原方面、地质和矿产方面的具体职能，从中可以看出我国对林业草原资源和矿产资源的重视程度。同时，设立了众多派出机构，以更好地履行区域层面管理职责。美国内政部下设土地管理局等11個局，从命名就能看出美国内政部的资源管理工作更加细分，对土地、国家公园、鱼类和野生动物、海洋能源、地质调查等单设机构来管理。美国内政部除了自然资源管理外，还设立印第安事务局、印第安教育局和信托基金管理局来负责国家文化遗产的管理和保护，以及对美国不同民族（如美国印第安人等）相关事项的管理。

美国内政部预算及其

自然资源管理重心变化分析

一是美国内政部预算变化分析。通过对外公布的2014—2023财年预算概况可以发现，美国内政部2014—2023财年的预算整体呈波动上升趋势，其中，2023财年预算授权较2022财年上升15%。2023财年预算说明中指出，内政部在应对气候变化中发挥着至关重要的作用，将继续积极应对气候变化带来的挑战。

从各直属机构的预算支出变化来看，从2022财年起预算支出有所增加，下属机构如土地管理局的预算增加显著。美国内政部自然资源管理政策由原来的以能源独立为目标转变为以应对气候危机、推进清洁能源计划为目标，有利于更好地实现其保护自然资源的使命。

从能源方面预算变化来看，地面采矿复垦和执行办公室、安全和环境执法局的预算有小幅增加，支出侧重点有所转移，其中，地面采矿复垦和执行办公室预算中增加了对环境保护有关的技术培训、援助和转移活动的支出，更多地关注废弃矿山振兴而非开采煤炭。

二是美国内政部2023财年优先事项分析。应对气候挑战，增强抵御能力。2023财年，美国内政部预计安排14亿美元预算用于填海造地计划和项目，帮助社区减轻干旱和气候变化的影响；安排15亿美元预算用于荒野火灾管理，旨在提高消防能力。同时，预算投资49亿美元用于支持内陆地区生态系统的恢复、保护和改善，以使土地、水、生态系统和当地物种生存更加稳定。

应对环境和能源挑战，创造就业机会。2023财年，美国内政部在能源方面分别投资5170万美元、770万美元、4970万美元供海洋能源管理局、安全与环境执法局、土地管理局用于可再生能源项目。此外，预算中有4.789亿美元用于石油和天然气项目。同时，2023财年的预算还包括向各州提供3300万美元的援助和支持，6220万美元用于废弃矿山和危险材料管理，2940万美元用于解决阿拉斯加遗留油井，拨款1.15亿美元用于“反洗钱”经济振兴。

推进和整合内部科学建设。为支持各机构应用科学的建设，2023财年，美国内政部预算拨款1.471亿美元用于物种管理和土地管理方面的应用科学，1.247亿美元用于气候适应科学中心（CASC）网络的构建。此外，2023财年的预算还包括4790万美元用于生物威胁和入侵物种的研究。

加强机构能力建设。2023财年，美国内政部预算投资230万美元用于人力资本计划，2110万美元用于支持内政部的执法工作。

美国自然资源管理政策导向变化

通过预算数据总体情况和趋势变化分析，以及内政部2023财年优先事项可以看出，特朗普政府和拜登政府的分歧点主要聚焦于气候、能源等政策。

气候政策方面，特朗普执政时期曾禁止使用“气候变化”一词，对气候问题置之不理。而在拜登政府领导下，美国重视气候变化带来的影响，并正视气候挑战。内政部承诺将建立一个平民气候小组，专门致力于保护公共土地、增强社区的适应力以应对气候变化。同时，内政部将综合考虑各方利益主体的关切，以实现2030年之前保护至少30％的公共土地和水域为目标，保护生物多样性，应对气候变化。

能源领域方面，相较于特朗普政府加大油气开发、复兴美国煤炭行业的政策，拜登政府更提倡清洁能源的开发利用。依据拜登政府的清洁能源计划，2023财年，内政部各下属机构在清洁能源发电、废弃矿山清理等领域预算支出显著增加，传统能源开发的相关支出相应减少，有助于在公共土地和水域上负责任地发展可再生能源。

基础设施建设方面，拜登政府坚持科学赋能，坚持各机构科学技术建设，其中，特别表现在气候科学和土地管理科学方面。同时，拜登政府也加强机构能力建设，完善基础设施建设，积极推进基础设施运营、维护、更新和现代化发展，通过两党基础设施建设法案获取大额投资，帮助全美各地的社区提高解决相关环境问题的能力。

美国自然资源管理政策导向

对我国的启示

在清洁能源产业布局方面，美国内政部注重气候变化对环境的影响和清洁能源的发展，具体表现为增加公共土地和水域的可再生能源生产，推动新兴海上风电开发，与美国东海岸11个州就加快海上风电场和有关基础设施建设达成合作。从目前我国清洁能源发展情况来看，也需要以可持续发展理念来开发利用自然资源。我国应持续推进可再生能源规模化，将光伏、风电等产业转向海洋，大力推动海洋清洁能源开发。

在自然资源管理科学化方面，美国内政部强调科学手段在国家能源和关键矿产资源保护中的应用，利用现代化基础设施高效地管理自然资源，并通过加强基础设施建设和完善数据管理来促进自然资源管理创新。同时，美国内政部积极投资USGS能源和矿产研究设施建设，旨在打造最先进的基础设施，提升能源研究水平。美国内政部还重视自然资源数据保护和管理，提供地质和地球物理数据数字访问服务。我国自然资源管理工作涉及面广，对管理科学化和创新性要求较高，因此，应结合目前实际情况，关注数据和信息之间的关联性，积极推动自然资源数字化管理，整合土地资源、矿产资源、地质环境等数据，构建多主体协同平台，服务国土空间规划、生态修复、自然资源确权登记等工作。

在自然资源要素市场化配置方面，美国构建了清晰的自然资源产权体系，建立起自然资源有偿使用制度，促进自然资源要素市场化配置。美国自然资源产权的获取和交易有偿付费，开采和利用自然资源须持有许可证，自然资源市场交易发展较为完善。这方面为我国自然资源产权制度建设提供了借鉴，我国需要明确自然资源使用责任划分界限，持续推动自然资源资产交易发展，推动建立全国碳排放交易市场，逐步完善自然资源出让、转让的市场交易模式等。

在自然资源管理组织结构方面，美国内政部下设11个局，从命名就能看出每个下属局的职责，细分土地、国家公园等自然资源管理权限。同时，中美两国一致强调机构改革和机构能力建设。对此，我国应不断优化自然资源管理机构的内部结构，调整管理模式以顺应社会发展要求，提高自然资源管理效率。

我國自然资源管理模式的

可持续发展对策

中美两国自然资源管理机构的管理职能和组织结构体现出各具特色的管理模式。美国内政部管理历史悠久，相关管理经验可供我国借鉴。

创新自然资源管理理念，坚持人与自然和谐共生。以习近平生态文明思想为指导，把握其科学内涵，正确处理人与自然和谐共生之间的关系、保护与发展的关系，合理、有序地开发利用保护各种自然资源，充分发挥自然资源的社会、经济、资源和环境效益；协调、平衡各方面当前和长远利益，妥善处置经济发展与资源节约、生态环境保护之间的矛盾，保障我国经济社会可持续发展。

创新自然资源管理方式，坚持“两手抓”，统筹自然资源开发和保护。坚持环境保护和资源开发“两手抓”。我国自然资源管理以预防和保护为主，在保护的基础上统筹考虑自然资源的资源功能和生态功能，实现自然资源生态效益和经济效益相统一。自然资源资产开发、利用管理目标应当由注重生产功能向实现生产功能和生态功能双赢转变。

创新自然资源管理模式，构建统一的现代信息化的管理模式。我国应不断加强信息化基础设施建设，利用科技赋能，力求高效率、高质量地管理自然资源。同时，应大力推进自然资源管理模式改革，精简机构设置，明晰各部门职责，加强各机构能力建设，科学优化内部组织结构，实现统一有效的现代化管理，提高我国自然资源管理效率。（摘编自《中国国土资源经济》2023年第1期）