加快盘活存量土地 实现资源高效利用

皇甫光宇 刘秋菊

2022年，南阳市自然资源和规划局坚持节约优先、合理使用、市场配置、创新改革、下放权限等原则，采取周通报、问题解决会商、督查等工作机制，加快推进存量土地盘活利用，全面提升土地要素保障能力和节约集约用地水平，全年盘活批而未供土地60239亩，处置闲置土地1768亩，超额完成省定“增存挂钩”任务，盘活总量是2021年的2.15倍。

盘活储量土地的做法与成效

在闲置低效用地再开发方面，该市调动土地权利人和社会各方的积极性，采用“退城入园”、闲置土地收回、“腾笼换鸟”、“府院联动”等方式开展盘活处置。

“退城入园”转型升级。发挥市场配置资源的决定性作用，与企业签订《国有土地使用权收购合同》，对“退城入园”的存量工业用地实行货币补偿，对宗地实施挂牌出让，对低效工业用地实施有效盘活。南阳防爆集团是中国防爆电机科研生产基地、国家技术创新示范企业、南阳市高端装备制造业龙头企业，2019年，实现销售收入30亿元，老厂区位于南阳市中心城区仲景北路22号，占地面积233亩，因位于中心城区内，企业发展受限。南阳市打造百亿级电驱防爆产业园，南阳防爆集团作为示范带动企业，于2019年初入驻南阳高新技术产业集聚区百亿级电驱防爆产业园。企业“退城入园”后，老厂区233亩土地一直处于低效利用状态，该区域在城市总体规划中为居住用地，周边道路、内河廊道、供暖、学校、医院、商业等城市基础设施和配套设施完善。为盘活国有土地资产，提升土地价值，支持电驱防爆产业园建设，2019年11月，南阳市政府常委会议研究决定对南阳防爆集团老厂区的233亩出让工业用地进行收储处置。经多轮谈判磋商，2020年8月，南阳市土地储备开发中心代表市政府，以1.7亿元的评估价格对南阳防爆集团老厂区233亩出让工业用地和地上建（构）筑物、附属物实施了收购。2020年12月，在地上建（构）筑物全部拆除、土地前期开发完成，达到“净地”供应条件后，土地分两块挂牌出让，碧桂园南阳建瀛房地产开发有限公司和南阳鸿福置业有限公司分别以8.079亿元（1082万元/亩）和7.326亿元（888万元/亩）竞得。南阳防爆集团“退城入园”老厂区土地盘活，实现了企业和政府双赢：一方面，为企业进一步发展壮大和维持疫情期间生产经营提供资金支持；另一方面，政府也对企业二期工程涉及的独山大道进行北延，并修建了周边的配套设置。截至目前，南阳防爆集团新厂区一、二期工程共占地400亩，工程建设基本完成，总投资达21亿元，为打造全球最大、世界一流的大中型项目电机与驱动控制产品的生产、科研、试验基地奠定了基础。

闲置土地有偿收回。对于因政府原因造成的闲置土地，通过协议方式有偿收回国有建设用地使用权。南阳市天宜新包装有限公司于2016年9月6日通过招拍挂方式取得原西环路以西、麒麟路以南面积45亩的土地，用途为工业用地，后因十二里河区域城市规划调整，原工业用地调整为城镇住宅用地，一直无法开工建设。高新区管委会于2021年4月26日对南阳市天宜新包装有限公司下达《关于依法收回南阳市天宜新包装有限公司国有建设用地使用权的决定》，按照评估的国有建设用地使用权剩余年期市场价格给予相应补偿，进行依法收回。该宗地通过规划条件拟定方案，南阳鑫联置业有限公司竞得土地使用权，成交价款1.841亿元。

“腾笼换鸟”激发活力。对自身经营不善或资金原因造成停产停建的企业，会同开发区、招商等部门，采取收回土地、进行二次招商或股权转让方式，引进新企业入驻，提高土地利用效率。南阳联瑞达光电科技有限公司位于北环路以南、王村10号路以西的面积54亩土地，于2015年4月2日挂牌成交，由于该企业计划投入的设备和流动资金投入期较长，资金流入缓慢，影响了项目的总体进度，造成该宗地闲置。2021年，南阳联瑞达光电科技有限公司向卧龙区政府递交了解除项目用地出让合同的申请，经区政府研究同意解除合同收回国有土地使用权。2022年6月，卧龙区政府进行二次招商，引进中牧牧原（河南）生物药业项目，于6月22日挂牌成交。目前，项目正在施工建设中。

“府院联动”双向发力。对于涉法涉诉土地，南阳市建立政府、法院、债权人和债务人协调机制，明确处置措施和路径，快审快结，化解矛盾，盘活存量土地。唐河县5宗电动车项目（腾辉车业有限公司、怡宏车业有限公司等5家公司）于2014年2月通过招拍挂方式取得5宗土地面积285亩的土地使用权，用途为工业用地。因债务纠纷，5宗土地相继被法院查封，造成土地闲置，无法产生效益。唐河县政府召集查封法院、债权人、债务人，多次协商，达成处置意见。通过淘宝网司法拍卖网络平台对5宗土地使用权进行拍卖，最终由河南英拓智能科技有限公司和河南森雷实验科技有限公司竞得土地使用权。目前，5宗土地使用权转让手续和不动产证已办理，建成7幢标准化厂房和2幢办公楼，现已投产使用，两企业年纳税1000萬元，年产值4亿元。

工作中遇到的难题

南阳市存量土地盘活利用工作虽然取得了一定成效，但仍然存在诸多问题，如，土地从征收到供应，需要履行征地方案审批实施、规划条件确定、供地方案审批、供地程序履行等规定流程，受多因素影响，具备一定的不确定性，所需周期也较长，无论哪一环节出现问题，都会形成批而未供土地。同时，土地供应后，因企业投资意向变动、资金等自身原因，或者政府规划调整、信访稳定等客观原因，也会造成土地闲置。

南阳市盘活利用中面临的问题主要有以下几个方面。一是制约因素多。每宗存量土地的形成都有其特殊原因，跨度时间长，利益涉及面大，制约因素多，需要做大量细致的工作。二是市场和客观需求问题。土地供应量主要由市场和客观需求决定，而非政府主导，在盘活利用存量土地方面，地方政府发挥的作用较为有限。三是审批制度问题。在现有的土地管理制度下，批、供、用仍然很难实现平衡，“前清后增”问题依然存在。四是资金问题。一方面，征收和拆迁资金需求量大，因财政资金紧张，很难形成良性循环；另一方面未供已用宗地因资金紧缺，无力支付出让金，土地无法实现供应。五是城市规划问题。一方面，无规划和不符合规划；另一方面，因前些年指标紧张，分期报批，整个规划范围内有未报批土地，还有一些宗地违规改变用途，都造成无法供地。

盘活存量土地的思考和建议

向存量要空间。存量土地其实质是保障发展用地的潜力所在，要推动资源要素保障方式由增量为主向以存量为主转变，努力以更小规模的资源消耗支撑更大规模的经济增长。

健全盘活利用体系。存量土地盘活处置是系统工程，涉及各方利益，需要建立以属地政府为主导，各部门共同参与的领导和工作机制。

鼓励利用存量土地。发挥政策导向作用，通过行政、经济、法律的综合杠杆盘活存量土地。调动原产权单位以及主管部门盘活存量土地的积极性和主动性，引导投资企业盘活存量建设用地。财政可对利用存量建设用地的项目给予必要的扶持，以减轻投资企业负担，降低投资成本。

解决资金难题。财政部门从土地出让收益中拿出一定比例，建立政府储备土地资金池，用于土地报批、征收、拆迁，确保盘活资金，形成良性循环。

探索实行征收补偿款预存机制。在土地征收报批之前，将征地补偿款足额存入征地补偿款专户，等到用地获批后，及时足额将补偿款发放给被征地农户，解决因征迁资金不到位造成的批而未供问题。（作者单位：南阳市自然资源和规划局）