常委会向人代会提出议案的研究

陈柯宇

地方组织法第二十二条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。但在具体实践的过程中，地方各级人民代表大会举行会议时，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府很少向人代会提出议案，特别是地方人大常委会作为地方各级人民代表大会的常设机关，在依法充分行使向人代会提出议案的权力上有所不足（以下简称“议案权”），这与习近平总书记提出的“毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作”要求并不完全适应。

为此，本文将结合江苏省镇江市人大的探索实践，围绕地方人大常委会依法充分行使好议案权，作一些研究与思考。

一、镇江人大行使议案权的实践

在2014年1月召开的镇江市七届人大三次会议上，镇江市七届人大常委会向人代会提交了关于加快镇江生态文明建设的议案，经过各代表团审议，镇江市七届人大三次会议通过了《关于加快镇江生态文明建设的决定》，将关于加快镇江生态文明建设的议案交市政府办理。

1.议案形成的过程。一是酝酿阶段。2013年8月，在江苏的部分全国人大代表和省人大代表，以生态文明建设为主题，先后赴镇江进行调研视察。镇江市七届人大常委会第十五次主任会议在传达学习两次代表视察意见时指出，将助推生态文明建设作为市七届人大服务大局的工作重点，专门成立市人大常委会助推生态文明建设领导小组。二是调研阶段。2013年9—10月，镇江市七届人大常委会组织全体市人大代表围绕加快生态文明建设开展了专题调研活动，形成21篇调研报告，提出80多条意见和建议。三是起草阶段。2013年11月，镇江市七届人大常委会党组书记、常务副主任要求在调研的基础上，以市人大常委会的名义，起草关于加快镇江生态文明建设的议案，并于12月上旬形成议案初稿。四是征求意见阶段。议案初稿形成后，广泛征求各方面意见，并报市委主要领导审阅。

2.议案处理的过程。一是在人代会筹备阶段，将审议镇江市人大常委会关于加强生态文明建设的议案（草案）列入大会议程，并在市七届人大三次会议预备会议上通过议程（草案）。二是人代会会前召开的市七届人大常委会第十九次主任会议对关于加快镇江生态文明建设的议案进行讨论，市七届人大常委会第十四次会议讨论通过了关于加快镇江生态文明建设的议案。三是在市七届人大三次会议第一次全体会议上，由市人大常委会秘书长作市人大常委会关于加快镇江生态文明建设议案的说明。四是在人代会日程中，专门安排半天时间，各代表团围绕政府工作报告，召开生态文明建设专题审议会，同时，各代表团分组审议市人大常委会工作报告时，对市人大常委会关于加快镇江生态文明建设的议案进行审议。五是在主席团第三次会议上，讨论通过议案处理意见报告。六是在市七届人大三次会议第三次全体会议上通过了《关于加快镇江生态文明建设的决定》。

3.议案督办的过程。一是明确督办责任分工。议案督办由市人大常委会助推生态文明建设领导小组负责，市人大常委会环资城建委作为具体牵头部门，制订督办方案，负责牵头组织协调工作，其他委办室根据工作职责，对森林法贯彻实施情况、生态补偿机制建立情况等内容开展调研。二是多措并举开展督办。多次组织市人大常委会组成人员专题督查部分片区生态环境和“一湖九河”水环境综合整治，参与市政府《镇江市主体功能区实施规划》《镇江市生态文明建设规划》编制论证工作，开展官塘新城低碳建设情况调研等。三是慎终如始形成闭环。2015年1月，市七届人大常委会第二十二次会议听取和审议了市政府关于加快镇江生态文明建设议案办理情况的报告；2015年1月，市人大常委会向市七届人大四次会议作了关于加快镇江生态文明建设议案办理情况的书面报告。

4.行使议案权取得的效果。一是具有探索的效果。这是多年以来镇江首次以人大常委会的名义向人代会提交议案，依法行使了地方组织法赋予地方人大常委会的职权，具有开创性意义。二是起到了聚合力的效果。在议案的准备阶段经过充分调研，议案内容翔实完备。人代会期间，全体代表对议案进行了充分审议，代表的建议得到充分吸收。同时，还通过了相关决定，把加快镇江生态文明建设进一步转化为代表和群众的共同意志，推动全市上下把智慧和力量汇集到了推动生态文明建设上。三是取得了较好的生态文明建设成效。当年全市关闭化工企业57家，淘汰落后产能企业47家、老旧机动车10683辆，开展了117项大气污染防治工程，全市单位GDP能耗同比下降6%，镇江市获批为全国首批生态文明建设先行示范区、全省唯一的生态文明建设综合改革试点城市、全国第五家国家生态市。

二、地方人大常委会依法充分行使议案权的重要意义

党的二十大报告提出，支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。地方人大常委会依法行使议案权既是落实党的二十大精神、中央人大工作会议精神的创新之举，也是地方人大常委会全面履行宪法和法律赋予的职权的应有之义，特別是在新时代新征程的背景下更具重大意义。

第一，地方人大常委会用好议案权，是发展全过程人民民主的重要方面。习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”“我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。地方人大常委会在行使议案权的过程中，通过人大常委会会议讨论议案，人大常委会组成人员全部参与其中；通过将议案列入人民代表大会议程，各代表团进行审议，全体代表参与其中；通过在人民代表大会上票决通过相关决议决定，群众、社会各个方面认真执行决定，实现人民有序的政治参与。这“三个通过”既是落实“三个具体地、现实地”要求的探索实践，也是“全过程人民民主有完整的参与实践”的具体体现。

第二，地方人大常委会用好议案权，是健全吸纳民意、汇集民智工作机制的重要途径。党的二十大报告在“加强人民当家作主制度保障”章节中提出，健全吸纳民意、汇集民智工作机制。在实践中，地方各级人大始终把吸纳民意、汇集民智作为重要工作方法和工作目标，比如，在调研、视察、执法检查的过程中，邀请代表共同参与，听取基层一线的意见建议，形成提交人大常委会会议审议的调研报告、审议发言等，确保人大常委会各项工作充分吸纳民意、汇集民智。但是，在实践中一般缺少向人民代表大会提交议题、报告的环节，导致了人民代表大会在“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”上有所不足。与此同时，人大代表在人代会期间提出的议案建议，往往都是代表个人准备形成、多人联名提交的，在吸纳民意、汇集民智方面也不够充分。所以，为了弥补这些不足，进一步加强各级人民代表大会吸纳民意、汇集民智，就必须依靠地方人大常委会依法行使好议案权。在行使议案权的过程中，通过各专工委充分调研、各代表小组开展专题活动，广泛收集民情民意，汇集民智民慧，使得起草形成的议案拥有广泛的民意基础。通过将议案列入大会议程，提交各代表团审议，将广泛的民情民意、民智民慧传达到全体代表和大会主席团，进一步提升人民代表大会相关议案和决议决定的科学化水平，进一步推动地方工作的完善提升。

第三，地方人大常委会用好议案权，是开创议案办理工作新局面的必然要求。议案、建议是人代会的重要成果，也是地方人大常委会全年工作的重要内容，人大必须督办好，政府必须办理好。相较于代表提出的议案，地方人大常委会提出的议案质量更高，主要是由于人大常委会的领导在党政部门有长期的工作经历，对于一定行政区域内的中心工作把握得较为准确，这就决定了人大常委会提出的议案的主题能够围绕中心、紧扣大局。同时，人大机关能够集中各委办室的工作力量和时间进行大量的起草、修改、征求意见等工作，能够与“一府一委两院”及相关部门进行协调沟通，确保议案的案由案据和建议在表述上更加精准、操作上更加可行。议案办理的效果更好，这主要是由于人大常委会提出的议案分量更重、规格更高，政府一般都会由主要领导领衔办理，人大常委会也会对应的由主要领导领衔督办。在具体办理过程中合力更集中，从政府角度看，在涉及跨部门事项的办理上，更容易得到高位协调而解决问题；从人大常委会角度看，与一般议案建议个别委员会督办不同，人大常委会提出的议案，可以集中人大机关各专工委的力量共同开展督办，从而一定程度上解决督办人手不足、督办不够全面到位的问题。

三、议案权未能充分行使的原因分析及相关建议

尽管地方组织法对地方人大常委会行使议案权早有规定，但是多年以来，在各地探索中，行使议案权的频率偏低，经过分析主要有以下原因。

一是思想上没有与时俱进。首先是创新意识不足。地方人大工作在实践推进中，主要是参照以往经验或其他地方人大的探索实践。目前各地人大在行使议案权方面的探索普遍较少，缺少可以参照和借鉴的相关经验，地方人大担心在创新行使职权的过程中程序不规范，所以不愿开展此项工作。其次是思想包袱较重。地方人大常委会担心使用议案权后，人大代表和社会的关注度较高，督办的刚性也较强，一旦出现问题容易产生较大舆论影响。

二是通过代表议案的形式进行转化行权。实践中，为了进一步提高议案质量，地方人大常委会在人代会召开前会与部分代表进行沟通与协调，组织开展相关调研视察，协助代表准备议案建议。这种做法一定程度上将人大常委会对于中心工作的理解与把握融入代表议案建议中，有利于提高代表议案建议的精准度，同时，也是地方人大常委会部分行使议案权的一种形式。但是与地方人大常委会按规范程序向人代会提出议案相比，这种做法形成的代表议案建议质量不够高，一般也不会列入人代会議程中，办理的重视程度也会低一些。

三是担心影响人代会效果。每年市县两级人代会会期大多在3-5天，省级大多在7天左右，同时，人代会的议程较多、任务较重，如果继续增加审议议案的议程，会进一步压缩代表审议其他内容的时间，影响人代会的整体效果和审议质量。

为了深入贯彻落实好党的二十大精神、中央人大工作会议精神，进一步推动人大依法行使职权，特别是依法规范行使好议案权，针对以上问题，提出以下几点建议。

第一，要提高认识，打牢行使议案权的思想基础。一是要主动争取同级党委对地方人大常委会行使议案权的重视与支持，力争在党委召开的人大工作会议中，对每届地方人大常委会行使议案权提出明确要求。二是要认真组织学习，通过各种培训、座谈会、务虚会等形式，学习好党的二十大精神、中央人大工作会议精神，地方组织法、监督法等法律，积极围绕地方人大常委会行使议案权开展研讨，进一步形成共识。三是地方人大常委会要依托人大工作理论研究会开展相关研究，为行使好议案权提供理论支撑。四是要与“一府一委两院”积极沟通，让“一府一委两院”充分认识地方人大常委会行使议案权的重要意义，打消思想顾虑，以正确的态度和方法做好议案办理工作。

第二，要统筹谋划，规范有序行使议案权。一是统一部署、分步实施。地级市人大常委会要在省级人大常委会的指导下，做好本行政区域内市县两级人大常委会行使议案权的部署工作；要牵头制定议案权行使的基本程序和制度，并带头先行探索行使议案权；在此基础上，要指导县级人大常委会分批行使议案权。二是把握好频率及主题。地方人大常委会高质量行使议案权，不仅对工作班子的压力大，对于人代会期间代表审议的压力也较大，对于“一府一委两院”办理的压力更大。为此，建议一届人大内，地方人大常委会应当向人代会提交1件议案，最多不超过两件。同时，考虑到换届的影响，应当在每届人大履职的第二年、第三年行使议案权，易取得较好效果。三是要严格各项程序规范。必须通过严格的程序规范，保障行使议案权的效果。在议案形成的过程中，要按照成立议案起草小组、开展高质量的调研、提交主任会议讨论、报同级党委同意、提交常委会会议审议的程序进行。在议案列入人代会议程时，要严格按照通过大会议程、市人大常委会作议案说明、代表团专题审议、主席团听取议案处理意见的报告、大会通过相关决议决定的程序进行，确保议案权严格依法行使。其中需要说明的是，地方人大常委会要以党组的名义将议案起草情况向同级党委报告，这体现了将党的领导贯穿人大工作的全过程，是极其重要的一个环节。

第三，要做好服务，提高议案权行使的质效。一是要更加注重议案主题的精准性。地方人大常委会向人代会提交的议案必然受到方方面面的关注，因此，议案的主题和内容必须精准，这是影响议案权行使质效最关键的因素。在选题时，一定要从深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、党的二十大精神的高度思考与谋划，结合地方实际和最紧密最迫切需要解决的问题，比如，共同富裕、科教兴国等。二是要更加注重发挥人大代表的作用，要利用代表小组活动充分收集民意，把民情民意民智集中到议案中，特别是可以在11月开展一次人大代表接待选民活动，更加全面广泛地征集议题、汇集意见建议。三是要更加注重对议案的督办。抓好议案的督办，能够进一步达到解决问题、推动工作、扩大影响的效果，有利于提升人大权威。为此，在督办上，要明确由人大常委会主任领衔督办，并汇聚人大各专门委员会、常委会各工作委员会的合力，由办公室（厅）、研究室及对口委员会共同牵头督办，其他委员会分别认领1～2个重要事项开展督办，并在年底分别提交督办情况的报告。除了常规的调研、视察、听取报告等手段以外，要在第二年的人代会上由市政府向大会报告议案办理情况，人大常委会提交书面督办报告，还可以连续2-3年对同一件议案的办理情况开展督办，确保“一张蓝图绘到底”。

（作者单位：镇江市人大常委会教科文卫委）