山西长治市AX民间居家养老机构发展困境及对策研究

摘要：随着我国老龄化进程的加快，传统养老的功能日益弱化。发展多种养老方式、实施社会化养老、汲取各种社会力量开办民间养老服务机构缓解我国养老难的压力已成为国家和政府解决养老困境的重要手段。本文以长治市AX居家养老服务中心为研究对象，对民间居家养老机构的服务模式、组织架构及运营现状进行分析，探析民间居家养老机构在发展居家养老模式过程中所面临的困境，并提出了相应的改进对策。

关键词：民间居家养老机构；作用；对策；发展趋势

一、民间居家养老机构概况

（一）兴起的背景

自进入21世纪以来，如何应对迅猛而来的老龄化问题，已成为全社会关注的焦点。根据第六次人口普查的数据，2010年我国60岁及以上人口比2000年上升了2.93个百分点，而2015年我国将进入人口老龄化迅速发展时期，到2020年，老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17%。[1]同时，随着社会压力的增大，许多家庭出现了结构日益小型化、空巢化的特征，导致我国传统的家庭养老功能日渐弱化。

（二）政府政策与支持导向

全国老龄委办公室早在2008年就发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（以下简称《意见》）。[2]《意见》不仅指出要全面推进居家养老服务，还为发展居家养老服务提供了保障类措施。2012年12月28日，《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《保障法》）的颁布，使老年人的权益在法律层面得到了进一步保障。《保障法》第五条和第三十七条都提到国家要建立以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑的社会养老服务体系；[3]鼓励社会力量兴办养老设施，发展社区和居家养老。

为了贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，加快推进山西省养老服务业发展，山西省政府于2014年9月1日发布了《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》，为我省民间机构养老服务业的发展给出了具体的实施意见。自党的十八届三中全会首次提出社会治理以来，“治理” 取代了“管理”，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。其核心理念是允许更多的民间力量参与社会治理，这也为破解养老难题提供了新的制度路径。

（三）居家养老机构的内涵

民间养老机构是我国民办福利机构的一种，是指企事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人利用非国有资产在本行政区域内举办的为老年人提供养护、康复、托管等服务的机构，以达到老有所养、老有所医、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐，增进健康、减缓衰老的目的。[4]其服务的主要对象是老年人，也接受一些特殊人群如殘疾人等。主要类型有：依托政府民政部门力量兴办的老年社会福利院、养老院或老人院，以及依托民间资本由民间机构兴办的老年公寓、护老院、护养院、敬老院等。

1.服务特征

西方经济学家将那些非严格物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要的服务型项目及公共生活环境条件称为公共产品。[5]民间养老机构提供的养老服务就具有“准公共产品” 特征。

第一，居家养老服务，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，体现出一定的公共性；第二，公共产品理论将社会产品划分为三类：第一类是完全的、非竞争、非排他的纯公共产品；第二类是指具有非排他性与非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点不完全具备但却具有较大的外部收益的准公共产品；第三类就是与公共产品相对应的私人产品。[6]任何人不能凭借自己的意愿把老年人排除在养老服务消费体系之外，所以养老服务具有非排他性，满足“准公共产品” 的特征属性；第三，衡量一个社会产品是不是“准公共产品”，还要考量其是否具有外部性效应。养老服务除了给接受服务的老年人带来利益外，还将带来巨大的社会效益，具有极强的正外部性。因此，民间养老机构提供的养老服务具有一定非排他性和“准公共产品” 属性。

2.机构特点

第一，非营利性。从业务范围看，民间养老机构以从事非营利性的养老服务活动为主要业务，非营利性是其区别于企业的一个基本特征。民间养老机构收取合理的费用，但是主要用于维持机构的运转，不进行分红；第二，独立实体性。从管理方式和所属关系看，居家养老机构能够自行决定自身的组织架构和人员构成，不需要由国家编制部门核定人员编制。居家养老机构是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织，实体性是区别于社团的一个基本特征。

二、研究个案—长治市AX居家养老服务中心

（一）发展历程

1.初创阶段（2009年7月—2011年4月）

长治市爱心居家养老服务中心（以下简称“中心”）成立于2009年7月，是个人出资政府批准合法的以养老为服务对象的一家民办非企业单位，是长治市第一家具有新的示范意义的养老机构。2010年4月，引进了包括智能呼叫机器在内的智能养老系统。2010年4月，智能化平台正式运营。

2.发展阶段（2011年5月至今）

2011年5月，由长治市计划生育委员会牵头，以“购买服务” 形式，在政府相关机构的帮助下开展了大量与养老相关的服务工作。从2011年到2013年向长治市所有县区开启了构建电子服务系统的工作，进一步推动了社会化养老工作的开展，为未来养老事业发展奠定了基础。这一时期，中心的活动场地大部分政府都给予了资金支持，服务人员也在原先工作人员的基础上加入了包括高校学生在内的大量志愿服务人员。

（二）服务方式与社会效应

1.服务方式

目前，中心采用的是“政府购买，中介组织运作” 的服务模式，具体是指：第一，政府支持中心的运作，包括购买服务、政策倾斜、场地免费等，可以说政府是中心运作最重要的帮手；第二，中心通过政府购买服务，以服务券面向老年消费者，老年人通过政府发放的消费券去养老中心消费，中心再拿消费券到政府去兑换现金。现阶段，中心基本上还是由计划生育委员会提供购买服务。

2.社会效应

第一，中心的服务满足了周边老年群体的一定需求，解决了从无到有的变化；第二，能够满足日常照料和医疗护理需求。上门服务为老人提供了便利，如代买菜、理发等；第三，精神慰藉需求。在熟悉的环境中养老，为老人提供了相互交流的机会，使老人不再感到孤单。在我国养老服务发展历程中，民间养老机构拥有着巨大的发展潜力和力量。中心的服务有利于维护城市和社会的稳定和谐，弘扬了中华民族“敬老、爱老、养老、助老” 的传统美德。管理、服务人员按照居家养老服务中心制定的严格的规章制度对老人实行家庭化管理，让街道社区的老人真正享受到了“老有所乐、老有所为、老有所学、老有所教、老有所医、老有所养”。

（三）面临的困难与挑战

1.资金短缺，政府财政支持力度不够

开展居家养老服务必须有一定的经费作保障，但当前社会各方对居家养老领域不是很看好。虽然政府有关部门对中心的资金扶持力度逐年加大，但是仍存在较大的资金缺口，养老机构的运营始终处于保本微利甚至是入不敷出的境况（详见表1）。

2.服务场地有限，制约了服务项目的拓展

社区办公用房本就十分紧张，根本无力挤出足够空间来支持定点的居家养老服务项目。向社会租赁场地费用又过高，故该中心用仅有的空间向社区老年人提供了棋牌、图书等少量的休闲娱乐服务项目，但缺少澡堂和理发室，因此难以满足社区广大老年人多样化的养老服务需求。该中心是由社区提供的面积355m2的场地，从图1中就可以看出该社区服务场地明显不足（详见图1）。

3.缺乏专业人员

就居家养老服务中心目前的实际情况来看，还不具备招聘专职养老服务人员开展工作的条件。在实际采访中我们发现确实存在这样的现象，即养老机构内的工作人员没有长久待下去的意愿，仅仅是因为离家近才选择在中心工作。专业人员的匮乏已成为制约民间养老机构发展的一大阻力，因此急需大量专业人员的加入。

三、总体改善对策的设想

（一）针对长治市居家养老中心

养老服务工作是社会保障体系的一个组成部分，就现阶段来看，宜实行“政府扶持、社会运作、实体服务” 的运行机制。

1.加大资金投入，为推进居家养老服务工作提供必要的经费保障

一方面，可由政府财政拨付一定的资金作为专项经费补助民间养老机构，提升其养老综合服务功能；另一方面，对特殊困难老人实行养老补贴。按困难程度的不同，分别给予不同数额的养老补贴。

2.整合辖区资源，为推进居家养老机构的服务工作拓展空间

充分挖掘、整合和利用辖区内现有的可供居家养老机构开展养老服务的社区资源，提高社会资源利用率。做好与开展养老服务有关的社会资源拥有者和经营者的沟通和协调工作，使辖区资源尽可能被充分整合和利用起来，以满足养老服务工作更加丰富多元发展的需求。

3.提高专业化水平

居家养老机构可以和高校合作提高专业化水平。例如，可以通过加强对养老服务人员的技能培训来提高其服务水平。此外，还要多方面改善工作人员的工作条件和薪资待遇。

4.5G+技术的发展推动智能化养老

现在的5G技术及智能家居等物联网技术的发展，极大提升了养老的便利性。通过对老人的数据进行整合来提高服务效率，使老人生活得更好的科学技术对养老的好处是多方面的。

5.创新养老模式和服务体系

随着养老事业的不断发展，创新发展理念、服务方式、提高服务质量和供给侧改革是必然要求，但不同的发展模式要结合当地的具体经济社会条件进行制定。

（二）针对其他地区的民间养老推广

基于以上对民间养老机构的论述，我国民间养老机构未来的发展方向应以专业化为导向，保持其社会福利的性质，在此基础上构建多元化的社会养老服务体系，其发展趋势如下：

1.定位准确，将机构建设为政府支持的准公共服务机构

相关研究表明，我国大部分民间养老机构面向的是失孤老人和五保戶。因此，民间养老机构的发展既要保持机构的竞争性，合理收费，又要保持其福利性，将机构建设成具有政策支持的准公共服务机构。对于民间养老机构的准公共服务性质，政府需要在规划上予以考虑，政策上予以支持，并建立良性的运行机制以实现机构之间的合理竞争，使养老资金的使用能维持在一个合理的支付水平上。[7]

2.以专业优势为导向辐射社区，建立护养型机构

随着民间养老机构不断向纵深发展，政府应从中逐渐淡出并从更高层面给予支持，鼓励那些有条件的养老机构扩大服务范围，进行外展服务，针对广大居家老人灵活提供各种医疗护理和日常生活帮助服务，真正实现医养结合，努力将其建设成为护养型养老机构。

3.整合社会资源，构建多元化的社会养老服务体系

政府是发展养老服务事业社会支持的主体，非政府组织作为政府的辅助，应成为社会支持的重要或主要组成部分。非政府组织包括企事业单位、慈善机构等。它们可以为养老事业提供社会资源、资金、知识、医疗保健、组织力量、个性化服务和舆论支持等。

四、总结

通过笔者对AX居家养老服务中心负责人的访谈，该市民间养老机构的发展应坚持“两条腿” 走路原则：一方面要定位准确，努力使机构建设成为由政府支持的准公共服务机构，从而谋求更多的发展机会；另一方面也要充分发挥其专业优势，建立依托社区的护养型机构，以减轻政府负担。而机构自身也要努力提高社会参与度来整合社会资源，扭亏为盈进而有效提高入住率。未来，我国民间养老机构只有努力做到这两方面，才能逐渐扭亏为盈摆脱困境，获得政府乃至社会各界的认可与支持，才能真正发挥自身的养老服务优势，为养老事业做出贡献。

参考文献：

[1] 穆光宗，张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，50（5）：29-36.

[2] 张登国.我国民办养老机构的发展困境与对策[J].长沙民政职业技术学院学报，2009，16（3）：15-18.

[3] 黎明.公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[4] 崔运武.公共事业管理概论（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2006.

[5] 李友得.天津市养老机构发展趋势研究[J].学理论，2013，（31）： 117-119.

[6] 张仙桥，李德滨.中国老年社会学[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[7] 孙立行，柳中权.向社会福祉跨越[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

作者简介： 崔建，男，汉族，山西朔州人，硕士研究生在读，研究方向：应用社会学。