探索“链长+检察长”工作机制优化营商环境

山东省滨州市博兴县人民检察院课题组

摘 要：检察机关参与营商环境建设，有利于保障地方经济的长远发展、维护法律的统一正确实施、促进实质法治的实现。在此过程中，需要协调好检察机关与行政机关的关系、有限资源与繁重任务的关系、检察监督与市场规律的关系、保护企业利益和保护民众利益的关系。山东省滨州市博兴县创新推出“链长+检察长”工作机制，有助于增强监督的实效性与针對性，并能够更加准确把握市场规律，有效保护市场主体，走出了一条检察机关服务营商环境建设的新路径。

关键词：营商环境 “链长+检察长” 检察机关 法律监督

受全球性新冠肺炎疫情以及国际政治经济环境的影响，国内经济面临增速下行的压力，市场信心亟待提振，优化营商环境的意义不言而喻。“法治是最好的营商环境”［1］，检察机关作为“法律的守护人”，有必要、有能力在营商环境建设过程中发挥重要作用。山东省滨州市博兴县检察院在当地“链长制”的基础上创新推出“链长+检察长”工作机制，体现出营商环境建设的检察智慧。

一、检察机关参与营商环境建设的必要性

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。”这三重定位决定了检察机关在营商环境建设中的重要作用。

（一）有利于保障地方经济的长远发展

长期以来，我国经济发展选择了一条地方竞争型路径，这种经济发展模式在促成经济社会快速发展的同时也带来了无序竞争、恶性竞争的问题，如地方保护主义使得假冒伪劣“打而不绝”，执法权力的选择性运用导致执法腐败、环境污染等。但“市场经济必然是法治经济”［2］，各地必须构建规范的市场秩序、良好的法治环境才能保障经济的长远发展。人民检察院是国家的法律监督机关，在地方政府为短期利益而损害经济社会长远发展的情况下，有必要依法行使职权，严厉打击侵犯知识产权犯罪、贪污贿赂犯罪、环境污染犯罪，通过加强行政监督、提起公益诉讼等方式，帮助地方排除经济发展中的非理性因素，助力地方经济的长远发展。

（二）有利于维护法律的统一正确实施

近年来我国地方间的竞争出现明显转向，各地纷纷通过完善市场规则、依靠制度创新来优化营商环境，但这种地方竞争也可能走向法治的反面。如有的地方可能会以保护营商环境之名，在政策上对本地企业和外地企业差别化对待，并通过发布地方行政法规或其他规范性文件的方式进一步助长地方保护主义，加剧市场壁垒。检察权本质上是一种中央事权，各地检察院不是地方的检察院，而是国家设在地方的、保障国家法律统一正确实施的司法机关。因此，人民检察院参与地方营商环境的建设，能够防止地方保护主义，有利于全国统一大市场的建设，有助于营商环境的整体优化。

（三）有利于促进实质法治的实现

严格依法办事是法治的基本要义之一，但实践中不少机关都存在办案简单化的问题，如一些地方在生态环境保护监督执法中简单粗暴，甚至集中停工、停业，严重侵害企业利益。这种“一刀切”问题是企业反映强烈的痛点，一些执法行为在形式上是合法的，但不仅收效甚微，而且很可能影响更大的社会利益。人民检察院是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，在形式法治可能侵害更大的国家利益和社会利益之时，检察机关可通过制发检察建议等方式，促使有关部门依法采取柔性的措施，防止为了实现形式法治而损害实质法治。

二、检察机关参与营商环境建设的难点

（一）需要协调检察机关与行政机关的关系

地方政府是区域经济发展的“第一责任人”，根据国家职能分工的要求，检察机关在营商环境建设的很多事项中只能起到相对置后的监督作用。但在实践中，行政检察一直是检察机关的短板和弱项，行政违法的线索难以获得，行政检察的效果也依赖于行政机关的配合。因此，检察机关参与营商环境建设必须处理好与行政机关的关系，尊重行政机关的专业自主性：一方面要把握好权力界限，避免出现检察机关代替行政机关履职的情况；另一方面要积极争取行政机关的配合，保证监督的实效性。

（二）需要协调有限资源与繁重任务的关系

优化营商环境不仅是一项只有进行时、没有完成时的工程，且涉及市场主体保护、市场环境改善、政务服务、执法监管、法治保障等方方面面。检察机关虽有参与营商环境建设的动力，但在人力、财力、物力资源有限的情况下，不可能也不必要在各项工作中平均用力。因此，检察机关参与营商环境建设必须找到具有可操作性的“抓手”，避免“胡子眉毛一把抓”导致监督力量分散。

（三）需要协调检察监督与市场规律的关系

企业治理、行业发展、经济运行都有其自身规律，对于公权力机关，市场主体最希望的是“无事不扰，有事必到”。这也是党的十八大以来，我国推进“放管服”改革，推动政府职能转变的重要原因。检察机关参与营商环境建设，本质上也是以公权力介入市场，只能在市场协调机制之外发挥补充作用而非替代作用。而且，我国的检察官大多不掌握经济领域的专业知识，各个行业的交易习惯、行业标准也千差万别。因此，必须防止检察机关过分干预市场主体的经营自由、影响市场活力。

（四）需要协调保护企业利益和保护民众利益的关系

当前我国各地的营商环境建设在某种程度上带有工具主义色彩，地方很容易将法治环境的改善作为经济发展的手段，忽视法治建设本身的重要意义，长此以往，很可能导致消费者、民众权利得不到平等保护。我们坚持以人民为中心的发展思想，而优化营商环境归根到底是为了满足人民群众对美好生活的向往，必须协调好保护企业利益和保护民众利益的关系。

上述几重关系在理论上比较清晰，但在实践中很难把握，需要各级检察机关充分发挥主观能动性和创造力。

三、检察机关参与营商环境建设的地方实践

山东省滨州市博兴县检察院创新推出的“链长+检察长”工作机制，在一定程度上解决了上述难点问题，走出了检察工作服务营商环境建设、服务经济社会高质量发展的新路径。

（一）“链长+检察长”工作机制的经验

1.增强监督的实效性。“链长+检察长”工作机制是以“链长制”为基础的，通过配合地区经济发展的政策，加强检察机关与地区主要领导及其他行政机关的联系，检察监督的实效性得以增强。“链长制”是我国一些地方政府为了适应双循环新发展格局下的产业需要而进行的创新实践。简言之，就是在一个区域内确定几条重点产业链，每一条产业链由地方主要领导挂帅担任“链长”，利用地方主要领导综合协调的优势，保障各个产业链的稳定和发展。“链长制”本身主要发挥统筹协调资源的作用，“链长+检察长”工作机制以此为基础，能够有效避免检察机关在参与营商环境建设过程中“单打独斗”的问题，有助于处理好检察机关与行政机关的关系。在推行“链长+检察长”工作机制过程中，博兴县检察院与当地“链长制”领导小组办公室以及有关行政机关的联系得以增强。具体而言，检察院全体党组成员及检委会专职委员分工负责联系对接产业链“链长”和牵头单位，每半年召开一次联席会议进行沟通交流，着力完善“行刑衔接”信息共享平台建设。通过良性互动和信息共享，行政检察监督的线索得以畅通，检察机关的监督意见在地区主要领导和有关部门的支持下也更容易获得行政机关的配合，更容易取得实质效果。

2.增强监督的针对性。“链长制”抓住了产业链这一畅通经济循环的纽带，选择重点产业、聚焦重点环节，成为不少地区构建新发展格局、稳定经济运行的着力点。“链长+检察长”工作机制同样也能够增强检察工作的针对性，检察机关可以以产业链的发展问题为重点，避免平均用力导致监督分散。博兴县检察院就以服务产业链的发展为切入点，全面发挥“四大检察”的作用。在刑事检察方面，加强对公安机关的立案监督，加强与纪检监察机关的工作衔接及线索移送，打击破坏产业集群发展的犯罪，推进企业合规体系建设。在民事检察方面，加强对与产业链企业有关的法院审判、执行活动的监督，畅通企业向检察机关申请监督的渠道。在行政检察方面，加强对涉产业集群发展行政违法行为的监督，同时协调各方力量帮助化解行政争议，推动行政执法规范化。在公益诉讼方面，对不纠正、不整改的行政机关提起行政公益诉讼，对生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域的违法行为提起民事公益诉讼或者刑事附带民事公益诉讼。可以说，“链长+检察长”工作机制找到了检察机关能动履职服务大局的切入点，一定程度上避免了检察监督“老虎吃天无从下口”的问题，能够做到纲举目张。

3.深入把握市场规律。“链长”和“链主”是“链长制”的两个基本主体，“链长”代表政府力量发挥了对市场协调的补充作用，而“链主”企业则发挥整合产业链、协调资源、带动上下游协同发展的基础作用。“链长+检察长”工作机制实际是在“链长制”的两个主体之外加入了检察机关作为第三个主体，在此情况下开展的检察工作能够在一定程度上克服检察机关自身专业性不足的局限，避免检察工作违背产业发展规律，违背经济发展的实际需求。博兴县检察院在推行“链长+检察长”工作机制之时，加强了对市场规律和企业需求的了解和把握。该院党组成员及检委会专职委员按照分工走访了产业链牵头单位、链上重点企业、行业商会，深入了解链上企业的司法需求，收集各主体对检察工作的意见建议，并按产业链类别分别形成《产业链法治营商环境调查报告》。通过充分沟通和深入了解，检察机关能够更加准确地把握政策尺度和市场规律，评估具体案件办理之后的社会效果和公共利益，识别涉产业链营商环境保护中的难点问题和典型问题，避免因不专业的判断违背市场规律，影响经济发展。

4.重点保护市场主体。“市场主体是经济的力量载体，保市场主体就是保社会生产力。”［3］保护市场主体不只是空泛的口号，而应落脚在对市场主体权利的有效保护，如保护市场主体的经营自主权、财产权、知识产权等合法权益，保护企业经营者的人身和财产安全。博兴县检察院以“链长+检察长”为切入点，重点在保护市场主体的权益方面依法履职。例如，该县检察院建立了知识产权保护综合办案团队，对涉知识产权案件集中统一行使刑事、民事、行政、公益诉讼检察权，合力打击侵害知识产权的行为。持续优化涉产业链企业案件“案-件比”，有效缩短办案周期、减少程序空转，降低诉讼对涉案企业的影响。开展专项行动，清理涉产业链企业和人员的“挂案”。与社区矫正部门合作出台《涉产业链社区矫正对象赴外地生产经营请假活动法律监督规定》，服务保障民营经济健康开展等。此外，博兴县检察院在推进“链长+检察长”工作机制的过程中严格区分罪与非罪的界限，贯彻落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，取得了较好的社会效果。值得关注的是，博兴县检察院在保护市场主体的同时也已对污染环境案件提起了公益诉讼，既引导了企业依法依规经营，又维护了社会公共利益。

（二）“链长+检察长”工作机制的完善

“链长+检察长”工作机制能够增强检察监督实效性、针对性，利于检察机关在参与营商环境建设的过程中把握市场规律、保护市场主体。从优化营商环境的角度看，该机制还可在三个方面改进。

1.进一步加强行政检察。从博兴县检察院“链长+检察长”工作机制的实践状况看，检察机关办理的案件仍然主要集中在刑事检察和民事检察领域，但是，解决市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点问题需要更多地发挥行政检察的作用。例如，在放宽市场准入领域，一些地方“放而不松”，甚至“明放暗不放”，在市场准入负面清单之外设置隐形壁垒。在涉企收费领域，一些地方的行业协会商会、中介机构还存在借助行政影响力“搭车收费”的行为。［4］对于这些严重影响营商环境的行为，检察机关应当加大监督力度，在调查核实以及沟通协调的基础上，通过制发检察建议，加强与纪检监察机关的工作衔接，督促有关机关落实“放管服”改革，推动政府从管理者向“店小二”角色的转变。

2.进一步关注法制统一。习近平总书记指出：“构建新发展格局是以全国统一大市场基础上的国内大循环为主体，不是各地都搞自我小循環。”［5］“链长+检察长”工作机制依托“链长制”，但较小区域范围的“链长制”本身具有助长贸易壁垒的风险。我国检察权的实际运行面临着地方化的问题，如果“链长+检察长”工作机制是以小范围的循环为基础，则可能助长地方保护主义，损害全国统一大市场基础上的国内大循环。因此，推行“链长+检察长”工作机制需要检察机关在履职过程中着眼于经济社会发展的大局而不是仅限于地方利益。上级检察机关也应发挥检察一体的作用，加强对下级检察机关的监督，采取有效措施坚决防止、纠正下级检察机关在履职过程中的地方保护主义。

3.进一步关注审判权威。保证审判的权威性，才能保证法律的有效实施，才能让市场主体普遍相信司法机关能够作出公正裁判。检察机关作为“法律的守护人”，在进行法律监督的同时，也应维护审判权威，慎重行使审判监督权。“链长+检察长”工作机制的推行也应注意监督的方式方法，不宜针对审判监督设置过重考核指标，避免检察机关基于考核的需要轻易冲击审判权威。

*课题组负责人：李丽，山东省滨州市人民检察院副检察长［256603］；课题组成员：高洁，山东省滨州市博兴县人民检察院党组成员，副检察长、一级检察官；张钊，山东省滨州市博兴县人民检察院第四检察部副主任、三级检察官［256599］

［1］ 《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话》，中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，最后访问日期：2022年12月2日。

［2］ 习近平：《之江新语》，浙江出版联合集团、浙江人民出版社2007年版，第203页。

［3］ 习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，新华网http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2020-07/22/c_139231376.htm，最后访问日期：2022年6月26日。

［4］ 参见《市场监管总局召开“治理涉企收费减轻企业负担”专题新闻发布会》，中国政府网http：//www.gov.cn/xinwen/2021-12/21/content_5663898.htm，最后访问日期：2022年6月27日。

［5］ 习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021年版，第12-13页。