行政非诉执行监督司法实践问题探析

姜宝成　宋惠　尹博

摘 要：行政检察发挥着“一手托两家”的作用，既要保障公正司法，也要促进依法行政。行政非诉执行监督是行政检察一项重要职能，也是补齐行政检察短板的重要抓手。目前，行政非诉执行监督工作取得了一定的成绩，但也存在着受案率低、监督范围界限不清晰、监督手段较为单一且缺乏刚性等问题。检察机关应从转变工作理念出发，加强同法院、行政机关沟通，把握行政非诉执行重点监督领域，提升检察监督质效。

关键词：行政非诉执行 检察监督 司法困境

一、行政非诉执行监督的价值及职能定位

（一）履行宪法赋予的法律监督权

宪法第134条明确规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。国家以根本大法的形式赋予检察机关法律监督职权，检察机关作为国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权。在法律层面，行政诉讼法第97条中将关于行政非诉执行列入第8章执行章节中，《人民检察院组织法》第20条第6项以组织法形式确立人民检察院对行政非诉执行活动进行法律监督的职能属性，这些都为人民检察院行使法律监督权提供了具体的法律依据。

同时，中国共产党中央委员会、中共中央全面依法治国委员会、最高法、最高检也以司法解释或文件规定的形式为人民检察院的法律监督权提供依据。如，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1 号）《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30 号）《全国检察机关民事行政非诉执行监督专项活动实施方案》等，这些规定在不同层面对行政非诉执行监督进行规范。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化

加强对法律实施的监督、保证法律统一正确实施是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。［1］检察机关作为法律监督机关，在行使法律监督职权过程中，一方面依法对人民法院行政裁判结果和执行活动进行监督，保障公正司法。另一方面，防止行政权力被滥用，保障行政相对人合法权益的同时，树立政府良好形象。

在公权力的行使过程中，非诉行政案件强制执行作为行政行为的最后环节，其行使不当会严重损害司法公正，也可能对行政相对人的财产和人身权益造成严重损害。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第93条规定，人民法院行政审判庭对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后，应当就是否准许强制执行作出裁定。按照上述规定以及行政诉讼法的相关规定，被执行人如果对强制执行裁定不服，是不能直接提起上诉，也没有向作出裁定的人民法院直接申請复议复核的救济手段。因此检察机关通过行使法律监督权对行政非诉执行活动进行监督就意义重大且十分重要。同时，也可以确保人民法院依法执行，促进司法公正。以笔者所在基层院办理的一起某水务公司环境违法行政非诉执行监督案为例，检察官在专项活动排查中发现怠于执行线索，及时启动线索核查程序，并向法院发出检察建议，督促对生效裁定及时移送执行。法院收到检察建议后，当日即将生效行政裁定书移送本院执行局，收回罚款50万元。

在对行政非诉执行活动履行监督职责的同时，通常伴随着对行政机关行政行为合法性进行审查，可以间接地实现对滥用的行政权进行法律监督的功能，防止由于行政权扩张造成对行政相对人合法权益的损害。同时，检察机关通过监督行政机关怠于向人民法院申请强制执行的行为，也可以督促行政机关依法履职。当今社会人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有着更高水平要求，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平和正义也是检察机关正确处理和解决行政非诉执行争议的出发点和落脚点，在案件处理过程中，检察机关进行积极有力的释法说理，可以更好地促进矛盾的化解，促进社会和谐稳定。

二、行政非诉执行监督的现状和问题

（一）案件线索来源匮乏

案件线索不足、来源较少是长期困扰行政非诉执行监督工作高质高效开展的难题。虽然检察机关对行政检察职能做了有针对性的普法宣传，但是人民群众对行政检察监督职能依然缺乏了解，案件线索仍主要来源于检察机关在行使职权过程中排查发现。

实践中，对于行政机关本应当向法院申请强制执行而不申请，或者对于人民检察院应当受理而不受理，不应当受理而受理的案件线索，一般都掌握在行政机关手中。检察机关对于行政机关违法不申请法院强制执行或法院对行政非诉执行受理环节违法的线索发现比较难。以笔者所在基层检察院为例，近3年来受理的当事人申请监督案件仅占非诉执行监督案件总数的11.8%。但检察机关直接获取行政机关的执法信息和记录通常比较困难，主动监督人民法院非诉执行活动效果欠佳，3年仅受理行政非诉执行案件17件，案件量相对较少。

（二）监督范围不清晰

现行法律法规中并没有对行政非诉执行监督范围和程序进行明确规定，这就容易导致行政非诉执行监督的边界和范围模糊。在实践过程中，检察机关在行使监督职权时发现行政机关的违法行为，可以运用哪一条款去处理还没有明确的法律依据。而对于人民法院在行政非诉执行过程中的送达程序违法、移迟移交执行等程序不规范行为，是作为行政审判活动违法还是作为行政非诉执行监督，目前各地也没有统一的标准和规定。［2］此外，法院在办理行政非诉执行案件过程中的审查标准、结案方式的特殊性，也给检察机关开展行政非诉执行监督造成一定困难。以法院对行政非诉执行案件的审查标准为例，目前法院对行政非诉执行案件中的行政决定审查以“三个明显”为标准。即无论是否缺乏事实根据，还是缺乏法律依据，亦或者是违法并损害被执行人合法权益，其前面都有一个限定词“明显”。在没有具体司法解释或指导意见的情况下，各地操作不一，使得审查标准变得模糊，一定程度上影响了检察机关对人民法院行政非诉执行活动的监督。

（三）检察建议监督刚性不足

检察建议作为行政非诉执行监督中最常见的一种监督方式，其本身具有独特的价值和生命力。但由于不具有强制性，它的实际效果更多地取决于检察机关与行政机关、法院等被监督对象的沟通和联系。实践中，存在检察建议发出后，对方延迟回复或敷衍回复的情况，这就让检察建议失去了价值。同时，检察机关在工作中也存在对个案和类案的监督关系和尺度把握不准的情况，对执行结果没有影响或者影响较为轻微的同类违法行为制发多份检察建议，影响检察建议的监督效果。

（四）专业化办案团队尚未完全建立

司法责任制改革后，基层检察院往往采用扁平化管理模式，未设置专门从事行政检察工作的机构和人员。以笔者所在区域A市为例，全市共9家基层检察院，在机构设置上民事、行政、公益诉讼检察都集中于一个部门，民事检察和行政检察均由同组办案团队负责，缺少专业性和专注力，容易分散人力物力，一定程度上影响了行政检察做实做强目标的实现。同时，行政非诉执行案件数量多，且内容涉及范围广，要求办案人员熟练掌握各类执法领域的相关法律法规。目前，基层检察院办案人员的工作经验有待积累和专业能力有待提高。

三、加强行政非诉执行监督的建议

（一）完善行政非诉执行监督的顶层设计

针对目前实践中存在的监督范围不清界限不明等问题，进一步完善细化行政非诉执行案件的相关法律规范，确保检察机关有效监督行政权的依法行使，同时减轻当前法院的执行压力，避免司法资源浪费。一方面，应当对申请执行范围予以限制，避免工作中存在推诿情况。现行立法中，部分行政机关享有强制执行权，法律赋予其可以选择是否申请法院强制执行。在没有具体规定何种情况应当申请法院强制执行时，就可能会出现法院与行政机关互相推诿的情况。建议立法明确规定，有强制执行权的行政机关依法应当行使权力，并规范强制执行的相关法规、规章。另一方面，应当对裁执分离原则予以明确，提高工作效率。［3］对于行政相对人应当履行金钱给付的义务，可以统一由法院执行，而对于行政相对人需要履行其他类型的义务，由于其专业性、技术性要求较高，可以由法院依法审查后，统一由行政机关来执行。

（二）进一步强化多部门线索移送机制的运用

由党委牵头建立法院、检察院、监察委、行政机关等多部门交流反馈机制，建立联席会议制度，定期通报行政非诉執行案件的办理情况。在法院接到行政非诉执行申请时，可以将信息抄送检察机关，以便于检察机关掌握非诉执行案件的情况。事后对于符合监督条件的案件，要及时向检察机关申请监督。开发政法部门大数据平台的延伸功能，增设行政非诉执行案件的信息线索移送功能，运用技术手段对案件线索进行筛查。

（三）打造“数据+”行政非诉执行监督工作平台

借助信息化手段综合分析、研判行政非诉案件数据，推动行政非诉执行监督工作高质量发展。一方面，综合运用全国检察机关统一业务应用系统。依托“人工智能”“大数据”技术，建立行政非诉法律监督模型，通过对关键内容的识别、提取，自动生成提示报告，辅助检察官发现案件线索。另一方面，搭建覆盖面更广泛的“两法”衔接平台、政法协同平台。通过对行政部门行政执法、法院执行活动数据的自动化分析，发现普遍性、多发性问题，为个案监督向类案监督提供技术支持。

（四）提升检察建议的监督质效

对于检察机关发出的检察建议，要定期关注对方的落实和执行情况，督促人民法院或者其它行政机关按时回复及整改，避免发生仅仅是“文书对文书”的空转，必要情况下可以调取相关卷宗材料、询问当事人，核实相关情况。对于逾期未作出回复或未实际整改，亦或整改效果较差的单位，要通过信息反馈渠道向对方通报，要求进一步限期整改到位，仍然不配合监督的单位，可采取向地方人大常委会、党委政法委进行报告，依法提请上级人民检察院跟进监督，确保行政执行监督工作取得实际效果。

（五）加强行政检察队伍专业化建设

根据最高检印发的《关于加强新时代基层检察院建设的意见》，优化行政检察机构设置和人员配置，配齐配强行政检察队伍，根据本地区实际测算行政检察案件数量，单独设立办案部门或者办案团队。结合岗位练兵、“老带新”“检察官教检察官”等方式加强业务培训力度，提高检察机关办案人员的理论水平、实战技能。同时，可以探索建立检察院与行政机关的互派交流机制，检察干警能够深入到行政机关、执法部门，了解行政非诉执行案件的相关情况，拓宽监督视野。

*河南省安阳县人民检察院综合业务部主任、一级检察官［455000］

**河南省安阳县人民检察院第四检察部主任、一级检察官［455000］

***河南省安阳县人民检察院办公室党支部副书记［455000］

［1］ 参见张相军、张薰尹：《行政非诉执行检察监督的理据与难点》，《行政法学研究》 2022年第3期。

［2］ 参见张相军、张步洪、马睿：《〈人民检察院行政诉讼监督规则〉的理解与适用》，《人民检察》 2021年第17期。

［3］ 参见姜明安：《论新时代中国特色行政检察》，《国家检察官学院学报》 2020年第4期。