利益相关者视角下教师参与学校治理的问题分析

罗梦园 杜静

摘要：教师参与学校治理是提升学校治理能力和水平的关键环节，它对教师职业认同感和幸福感的提高具有重要作用。基于利益相关者理论，各利益主体观念、目标与行为的冲突导致教师参与治理意识薄弱、参与能力不足及参与机会缺失等问题。以利益相关者理论推进教师参与学校治理，核心在于各方利益主体为教师参与学校治理提供条件，赋予教师参与学校治理的权力，如此才能解决教师参与学校治理过程中出现的问题。

关键词：教师参与治理 利益相关者  学校治理

引用格式：罗梦园，杜静.利益相关者视角下教师参与学校治理的问题分析[J].教学与管理，2023（01）：11-15.

学校治理作为教育治理在学校场域中的具体表现，是由相关利益主体共同参与、民主协商共治的过程[1]。教师参与学校治理能够增强他们的从教责任感与场域归属感，以教师的支持推动学校共同愿景的实现。然而教师参与学校治理的倡议或举措多出现在高校建设中，中小学校教师参与学校治理的研究和实践仍然比较少。中小学教师作为基础教育目标实现的关键人物，其应有的参与权多被埋没和忽视，造成教师对学校治理规定的抵触与“集体沉默”现象，不利于中小学校师资队伍的稳定。基于此，本文依托利益相关者理论，以利益相关者的不同作用与互动机制探求中小学教师参与学校治理的问题和原因，为中小学教师参与学校治理找到出路。

一、利益相关者理论对教师参与学校治理的适用性

利益相关者理论最初被用于经济学领域中，随着利益相关者内涵的不断延伸，人们将该理论逐步用于其他社会公共领域。利益相关者理论为不同领域问题的解决提供了较为完善的分析框架，但用于教育领域进行研究的时间比较短，涉及的角度仍在不断扩充。

1.利益相关者理论的研究动态

利益相关者概念最早来自于1963年美国斯坦福研究学院的研究成果，最初他们对利益相关者的描述是：对企业来说存在这样一些利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存。虽然这个界定比较简单，但是让当时的人们认识到，企业存在的目的并非就是为股东服务，在企业周围还存在着许多关乎企业生存价值的利益群体[2]。1984年，美国学者弗里曼在《战略管理——利益相关者方法》一书中对利益相关者重新作出界定，成为学界公认的最具代表性的定义。弗里曼认为，利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”[3]。弗里曼的研究成果在学术界掀起了对利益相关者理论的研究热潮。

在中国知网输入关键词“利益相关者”，可以得到上万篇有关利益相关者的文献，为保证文献的质量，在筛选时以“北大核心”和“CSSCI”为主，最终得到文献7000篇左右。通過知网的可视化分析发现，利益相关者理论的研究涉及多个领域，如经济学、教育学、旅游业、农学、环境科学、医药学、图书情报学、建筑学等。其中经济学领域的研究成果最为丰富，占比近半，其次是对高等教育领域的研究。

在教育学科领域内，学界基于利益相关者理论视角对教育展开了一系列研究，研究主题主要在以下几个方面：一是以利益相关者理论框架分析促进学校教学质量提升的策略。如张世爱基于利益相关者视角对高校教学质量管理进行研究，从政府、高校内部、教师、学生、社会用人单位等多主体进行分析，并提出相关对策[4];严立宁基于利益相关者理论，从研究生、学校、企业、家庭、政府五个利益相关主体出发，探索我国研究生教育协同育人模式构建的理论逻辑，有助于推动研究生教育发展[5]。二是以利益相关者理论分析学校内部治理机制的运行。如臧琰琰、徐兴林在对利益相关者角色进行分析的基础上，综合权衡各方利益，从多个方面提出了加强民办高校内部治理的对策[6];张洪娟基于该理论深入了解大学治理的概念、性质和功能，进一步促进大学治理改革的“去行政化”，努力构建最大程度上满足不同利益相关利益诉求的新型大学治理模式[7]。三是以利益相关者理论分析教师队伍建设的问题及出路。如陈思颖基于文献资料和实地调研，以利益相关者理论视角分析教师资格考试中各主要利益相关者的不同应对表现，由此提出教师资格考试和教师教育的改进路径[8];蔡华健运用利益相关者理论对U-G-S合作中诸多利益相关者及其利益关系进行阐释，梳理了U-G-S合作中存在的问题及有效运作的对策[9]。四是以利益相关者理论分析教育政策实践中的问题。如朱月华基于利益相关者视角对随迁子女义务教育政策进行分析，并提出了改进路径[10];白贝迩、程军等由利益相关者视角切入，从国家利益和公费师范生个体利益两个维度完善政策实施的保障机制，以有效解决政策制定之初面临的两大教育问题[11]。

综上，以往文献基于利益相关者理论对教育问题进行了多方面的探讨，研究多侧重于分开描述各利益主体面临的问题，而对多元利益主体间相互冲突的关系探讨较少。在研究对象的层次上，以往研究多以高校为研究场域，以高校教师、高校治理、高校育人改革为主，涉及中小学阶段的研究较少。且以往对学校治理的研究以宏观讨论为主，从相关利益主体进行微观切入的研究不多。实际上，在学校治理过程中利益相关者众多，涉及政府、学校、教师、学生、家长、企业等多个主体，每一个主体在发挥作用的同时与其他利益相关者形成了复杂的利益关系网络。各个主体如何在利益相关者形成的关系网络中取得应有利益，同时又不侵害他人利益，这是提升学校治理水平的重要基础。基于此，本研究选取中小学校为研究场域，选取对学校治理影响较大且关系密切的教师利益主体，通过对教师在学校治理过程中的利益诉求及与其他相关主体间的利益冲突进行分析，从教师与其他利益相关主体的互动角度提升学校治理水平。

2.教师参与学校治理的理论依据

利益相关者理论寻求的是一种共同治理、共同决策、相互制衡的局面[12]，这就为教师参与学校治理提供了理论依据，即教师需要与其他利益相关主体共同治理、共同参与决策，并相互制衡。学校本身就是多利益主体存在的组织，相比于某一利益主体“一言堂”的局面，共同治理更能够调动相关利益主体的积极性。教师作为连接学校行政管理人员与学生的关键人物，既是实现学校对学生管理的中介，也是学生需要和诉求得到反映的渠道。因此，重视教师作为核心利益相关者参与学校治理，提高教师在学校治理中的话语权尤为必要。一是教师参与学校治理有利于提升归属感和责任感。教师参与学校治理意味着教师是学校发展中的参与人员，他们需要为学校共同利益、共同愿景的实现出谋划策，并实现利益的共享。这样教师能够感受到“被需要”，愿意为个人和学校的利益付出时间和精力，从而提高教师的归属感和责任感。二是教师参与学校治理有利于提升行政管理的效率。目前来看，中小学校的治理权集中于行政部门，教师几乎没有参与学校治理的权利。这就造成政策制定者与执行者之间的利益冲突，不利于行政管理效率的提升。利益相关者理论的提出，有助于打破单边治理的桎梏，实现权利的分化与相互制约，有利于提高学校的办事效率。三是教师参与学校治理有利于学生身心发展。教师参与学校治理涉及到课程编排、教学活动安排、教学评价等各个教学环节。如果教师有效地参与学校治理，教师可以从更宏观的角度对学生和教学进行统筹考虑，这些环节的运行会更贴合学生和教师的需要，从而实现学生身心发展。

二、教师参与学校治理存在的问题

根据利益相关者理论，中小学教师作为利益相关者，他们参与学校治理有其强大的理论基础，但在实际的参与过程中中小学教师却难以真正地融入到学校的治理运行中。这主要表现在三个方面。

1.教师参与意识薄弱

教师参与意识薄弱主要体现在教师对参与学校治理并不敏感，主动放弃参与学校治理的权利。首先，很多中小学教师并不认同自己是学校治理的参与者，而是自觉地把自己归为“被管理者”。中小学教师把自身的角色固化为执行任务的“下属”，默认自身只是学校科层制管理下的员工，忽视或放弃原本具有的参与学校管理的权利。其次，中小学教师工作负担繁重，参与学校治理意味着工作任务的增加。在自身利益不受损的前提下，“逃避”是多数中小学教师选择的最佳方式。对于大多数教师而言，参与学校治理多属于费时间、费精力还不讨好的事情，这说明很多中小学教师参与学校治理的意识仍很淡薄。

2.教师参与能力不足

教师参与学校治理的能力涉及教师是否了解参与学校治理的途径及如何提高参与治理的有效性等。一方面，教师参与学校治理的途径较为单一。在针对“何种方式参与学校事务”的调查中发现，有84.4%的教师选择了教研组会议，30.8%的教师表示会当面向领导反映意见，27.2%的教师通过座谈会参与学校事务，通过意见箱、教代会参与学校治理的教师仅达到7.1%，通过校会、校务委员会、咨询会参与学校事务的教师分别是8%、5.8%和5.4%[13]。可以看出，相比于规范化、程序化的途径，教师更愿意选择非正式的途径表达意见，甚至有部分教师不知道正式途径是什么。另一方面，教师参与学校治理的有效性不足，出现“过度参与”或“无效参与”的现象。“过度参与”是指教师将参与学校治理视为表达自身利益的过程，刻意放大管理者的角色，并未真正有效地从学校的全局发展进行思考，提出的意见或建议容易从主观出发，过度使用参与学校治理的权利，从而影响学校正常的管理程序;“无效参与”是指教师在参与学校治理的过程中难以提出有效的建议，且由于强调教师参与权利的使用，造成时间和人员的浪费，导致学校管理效率的下降。“过度参与”与“无效参与”是学校治理中常出现的问题，也是教师参与能力较低的体现。

3.教师参与机会缺失

“由于管理规则的设定只是某些学校个别领导的‘特权’，很容易违背教师的心愿和期望，甚至在很多时候以‘特权’侵犯教师的‘权利’，从而导致教师管理工作成为一种‘管控’。”[14]教师参与学校治理虽然具有合理性与合法性，但教师参与学校治理会打破个别领导的“特权”，导致教师的参与机会被压制。教师行为规范等规则的制定基本上从学校行政人员的角度出发，多出现命令性与禁止性的条文规定，很少考虑教师作为学校治理的一员应有的参与权与知情权。虽然有些学校设置了教师代表大会或者意见箱，但实际上这些渠道形同虚设，教师的诉求与建议没有得到及时反馈与采纳。教师对学校事务所能发挥的作用和影响微乎其微，学校行政治理人员的权利仍在教师之上，导致“校长个人或学校少数领导对于学校的改革和发展握有说一不二的权力，学校重要事务均由学校主要领导拍板定夺”[15]。即使存在想为学校建言献策的教师也会逐渐被这种氛围所影响，好的策略或措施难以得到执行。

三、教师参与学校治理存在问题的原因

學校治理主体包含政府管理人员、学校管理者、教师、学生、家长、社区以及社会组织等群体[16]。教师参与学校治理面临困境主要在于教师与其他利益相关主体间的利益冲突。这些利益相关者的观念及行为与教师难以参与到学校治理有较大关系。

1.各利益相关者固化教师角色

“角色是指处于社会关系中的身份、地位以及相关联的行为规范和模式。”[17]角色固化即认为社会主体只拥有固定的行为规范和模式，角色固化会阻碍社会主体改变其常用的行为规范和模式，不利于角色的转变和重塑。教师参与学校治理是赋予教师“学校治理者”的一个新角色，这一新的角色与各利益相关者对教师传统角色的定位出现冲突。对于大多利益相关者来说，教师有着共同的角色定位，即“知识的传递者”和“榜样示范者”;对于特定利益相关者来说，比如学校各级管理者而言，教师是“被管理者”和“员工”;对于教师本身而言，他们大多也将自己固化为“教学者”这一角色;对于教师教育者来说，教师是“学习者”。可以发现，在对教师传统的角色期待中，很少出现“学校治理者”这一角色。各利益相关者对教师的角色定位多从应然的社会取向出发，强调教师“教书育人”的职业属性，忽视了教师作为社会个体的“本己”权益。这并不是说教师应该摒弃“教书育人”的角色，而是说角色固化后教师将难以以合法的身份参与到学校治理中。教师参与学校治理是要突破多个利益相关者对其传统角色的桎梏，这个过程需要教师付出较大的努力和利益相关者的配合，因此，在未能转变角色固化前，教师参与学校治理仍面临诸多阻碍。

2.各利益相关者权力分配失衡

教师参与学校治理根源在于学校的行政管理权能否分权给教师，这就涉及到各利益相关者间权力的分配。在传统体制中，管理者与被管理者严格区分，管理的主体被视为权力的加持者。这种日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾引发了危机[18]。学校管理者掌握着学校资源的分配，在教师入职、培训、升职、职称评定上拥有较大的自主权，对学校大小事务有着绝对的话语权。而作为被管理者的教师，他们在学校管理中所拥有的权力很少，仅集中在班级管理和教学事务。在这两个方面教师没有完全的自主权，需要学校作出统一安排，教师仅能在小范围内决策。这样一来，管理者所追求的“服从”与教师所在意的“自由”存在冲突。正如约翰·C.麦克斯维尔（John C.Maxwell）所言：“当人们在某个理念或创意上缺乏自主权时，他们通常都会抵制它，即使很符合他们的利益！他们仅是不喜欢被操纵，不喜欢体制的压制。因此，智慧的领导者会让跟随者一起参与变革[19]。反观实践，由于话语权的悬殊，教师们表达意见的欲望逐渐降低，参与学校治理的积极性也趋于平淡。看似学校管理的效率提升，实则管理模式僵化，影响学校及教师的长远发展。

3.各利益相关者利益目标博弈

不同利益相关者立场不同，在学校治理中有着各自的利益目标，而不同利益目标之间的博弈导致教师难以参与到学校的治理中。就学校管理者而言，他们的利益目标重点在于以最简化的制度获得最好的管理效果，追求管理效率的最大化。与其给予教师参与学校治理的权力，实现共同参与、共同治理、群言献策带来的复杂程序，“一言堂”或行政力量强制推行所付出的成本和时间更少。鉴于此，教师参与学校治理在一定层面上增加了学校管理者的工作量，削弱了学校管理者的权力，教师参与学校治理难以推行就不难理解了。就教师而言，他们参与学校治理的利益目标主要表现在两个方面：一是生存发展，即通过工作获得期望的工资待遇;二是职业发展，即不断提升自身专业水平，以获得更高的个人地位和专业成长。但很显然学校治理不可能只包括这两个方面，教师对两者之外的问题关注度较低，如果学校不加以引导，则难以引发教师参与学校治理的积极性。就教师教育者而言，其在该问题中的主要利益目标在于提升教师的教学能力，为学校带来优质的教育质量，提高自身或所在单位的声誉。教师参与学校治理的能力并不是其培养的重点，这方面对学校教学水平的提高没有直接的相关性，因此，培养环节一直被忽视。

四、促进教师参与学校治理的对策

以利益相关者理论推进教师参与学校治理，核心在于各方利益主体为教师参与学校治理提供条件，赋予教师参与学校治理的权力。

1.转变观念，充分发挥个人主动性

在目前校长负责制下，教师主观上对参与学校治理的热情度低，多数教师认为管理学校是行政人员的事务，而自己的事务就是完成规定的教育教学任务。因此，促进教师参与学校治理的关键步骤之一在于教师自身观念的转变。

一方面，教师要放下行政人员单边治校的偏见，从根本上意识到学校治理是一个多方利益主体参与的过程，而自身就是学校治理的关键利益主体。教师除了做好本职工作之外，应多了解学校最新的政策和文件，知晓参与学校治理的渠道和方法，充分了解学校和学科未来的发展前景与发展策略，以主人翁的身份关心学校的发展;另一方面，教师需要增强对学校和学生的责任感和认同感，主动学习学校治理的相关知识，掌握合理的参与学校治理的途径和方法，有意识地参与学校政策或文件的制订和修改，充分发挥主观能动性，为学校发展建言献策，提供有价值的策略参考，把教师个人的发展统一到学校的发展过程中，利用集体的力量获得教师个人的成长与发展。

2.营造氛围，提供共治文化的支持

学校治理文化氛围的形成是学校治理模式与治理能力的重要体现。良好协同共治文化氛围的形成能够引导教师、学生与其他行政管理人员相互配合，共同参与到学校治理的工作中，朝着共同愿景努力。协同共治的文化氛围能够使教师放下对行政人员单边治校的错误观念，以开放、接纳、主动的态度参与学校治理。因此，促进教师有效参与学校治理离不开学校提供的文化氛围支撑。

营造协同共治的文化氛围可从以下几点着手：一是给予教师足够的尊重，倾听教师意见。其他利益主体应正确看待教师作为学校治理的合法参与人的角色，积极接纳教师参与学校治理，吸收教师提出的合理建议与需求，并将其纳入规章制度的制定中。二是颁发规章制度文件时以协商形式进行，减少行政命令式的通知。行政管理人员多以上级身份向教师群体颁发规章制度，这种行政命令式的通知无形中将教师置于接受服从的地位，難免会引起教师的抵触。因此，行政管理人员应以协商的方式进行，采取规章制度共同制定的方式，增强教师对规章制度的认同。三是举办多种形式的活动，拉进各利益主体的关系。学校可组织运动会、茶话会等活动拉进各利益主体间的距离，增强教师与行政人员、教师与教师之间的交流与沟通，彼此打开心扉，营造相互尊重、相互理解、相互信任的文化氛围。

3.完善机制，提供参与治理的渠道

除了营造协同共治的文化氛围外，学校还应为教师参与治理提供切实可行的渠道，使教师能够合理有效地参与到学校治理中。诚如上文所言，某些学校建立了教职工代表大会制度，但这个机构并没有形成完善的运行机制，导致教师并未真正地参与到学校治理中来。因此，完善学校应有的教师参与治理机制、提供教师合理参与治理的路径尤为必要。

这需要学校完善教职工代表大会制度，对教职工代表大会的作用和发挥作用的运作机制作进一步的明确和划定，设置教师参与学校治理的规章制度。首先，在规章制度中划定教代会与其他行政管理部门的关系和职责，确保教师参与学校治理的合法性;其次，明确教师提案被采纳的流程，逐步实现教师提案的规范化与制度化，保证教师的提案能够有机会参与学校治理的规章制度;再次，建立教师参与提案的监督机制，设立专门机构与人员对整个过程进行监督和管理，避免教师过度、非法干预学校正常治理流程，以及教师提案流程不规范，使教代会形同虚设。除了完善教代会制度外，学校还应为教师提供其他简便的渠道，方便教师参与学校的日常治理。比如学校可设立教师匿名意见箱、学校治理意见征集信箱等，定期收集教师对学校治理的意见，并针对性地进行回复和整改，给予教师更多发声的平台，以促进教师与其他利益相关者协同治理学校。

4.加强培训，提高参与治理的能力

学校治理是一种需要具备专门知识、专业能力的管理活动，不是教师主观随意地对学校提出意见，否则学校治理将会出现无章法、无秩序的局面。因此，在为教师创造参与学校治理的外部条件后，提高教师参与学校治理能力便成为提升教师有效参与的关键，这就须要借助教师参与学校治理的又一利益相关主体——教师教育者。教师教育者可以提供与学校管理相关的培训课程，以帮助教师以正确的方式参与到学校治理。

首先，学校可为教师组织多种方式的培训活动，与教师教育者对接，充分发挥教师培训这一活动的关键力量，提升教师的治理水平。比如教师教育者有针对性地引导教师了解学校的发展前景和发展路径，引导教师认识个人与学校的内在关系，帮助教师提高对学校的认同感和归属感。其次，教师教育者可为教师提供多样化的管理学理论知识，让教师获得学校治理的基本知识，了解如何有效提高治理效率的基本方法。再次，教师教育者可以通过实例演示为教师提供正确的、示范性的参与治理渠道，规范教师参与学校治理的行为，使教师真正成为学校发展中的推动者。

综上，教师参与学校治理是提升学校治理水平的重要部分。当前中小学内部教师参与治理仍存在诸多问题，只有教师、学校行政人员、教师教育者等多方利益主体充分理解学校治理的理念，并相互理解配合，教师参与学校治理才会迎来新的发展机遇。

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【责任编辑  关燕云】

*该文为河南省2022年度教师教育课程改革研究项目“河南省教学名师工作室实施现状与对策研究”（2022-JSJY2D-013）的研究成果