弥合路径与目标：我国老年数字鸿沟弥合的政策文本分析

文徐晓日南开大学周恩来政府管理学院副教授

刘丹琳南开大学周恩来政府管理学院

张梦钒南开大学周恩来政府管理学院

一、问题的提出

进入21世纪以来，我国的老龄化形势越发严峻。根据第七次人口普查结果，我国65岁及以上人口占比已增至13.5%，呈现出由轻度老年化逐渐过渡到中度老龄化的趋势，已接近联合国世界卫生组织关于中度老龄化的“65岁以上人口达到14%”的标准，并且这一趋势仍在不断加剧。与此同时，随着数字技术的快速发展和深入应用，数字化已经成为社会发展的时代趋势。国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出加快数字化发展，加快建设数字经济、数字社会、数字政府和数字中国。然而，在人口老龄化与数字化发展交织叠加的双重背景下，老年人不会使用智能设备、无法适应在线服务的“老年数字鸿沟”日益凸显。如何解决老年人运用智能技术的困难，让处于数字弱势的老年人不被“挤出”数字便利之外，已经成为越来越多政策文件的关注焦点，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出建设兼顾老年人需求的智慧社会这一理念，《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》进一步指出要坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，《提升全民数字素养与技能行动纲要》提出实施数字社会无障碍和适老化改造提升工程。目前，一批着力弥合老年数字鸿沟的政策文件已出台，涵盖一系列不同维度的政策工具。这些政策工具及其组合将会对政策目标的实现产生不同作用，进而直接影响政策目标的实现效果。那么，我国弥合老年数字鸿沟的政策工具呈现哪些特点？应该如何优化？研究基于政策文本编码，分析我国用以弥合老年数字鸿沟的政策工具的使用特点和逻辑，在此基础上探索优化策略，以期助力老年人更好地共享信息化的发展成果。

二、文献回顾：老年数字鸿沟的生成与弥合

“数字鸿沟”一词最早出现在美国商务部下属的国家电信和信息管理局的官方出版物中，[1]指获取和使用信息通信技术的差异，[2]这种“差距”主要源于社会不同群体在互联网的可及性和使用上的差异。[3]根据数字鸿沟的生成原因，可以划分为三个层次：互联网技术的接入差异造成了第一道数字鸿沟—“接入沟”，[4]数字技能或对互联网运用能力的差异造成了第二道数字鸿沟—“使用沟”，[5]接入沟和使用沟差异的长期存在会进一步造成个体间知识获取、信息素养差距，即第三道数字鸿沟—“知识沟”。[6]

随着数字技术的快速发展和应用普及，老年人的“数字劣势”迅速显现，老年数字鸿沟已经成为数字时代老年人生存的重要挑战。老年数字鸿沟在接入沟、使用沟、知识沟三个层次上均有明显表现：在“接入沟”层面，受互联网基础设施可及性差异、经济社会发展差异、认知能力差异等因素的影响，部分老年群体在获取互联网技术方面处于劣势，接触数字化设备的机会相对不足，导致老年数字接入鸿沟；在“使用沟”层面，原有数字技能和素养的薄弱、生理机能衰退导致的认知学习能力下降、智能产品和服务的不友好设计等制约着老年群体对数字技术的掌握和使用，容易引发老年数字使用鸿沟；在“知识沟”层面，数字接入鸿沟和使用鸿沟的持续存在和相互叠加，自然在不断扩大和强化着中青年群体和老年群体之间的知识鸿沟，进一步导致老年人难以同等享受数字技术带来的增能赋权，甚至容易成为数字技术负面效应的受害者。较具代表性的是，老年群体更容易遭受网络诈骗、网络谣言的侵害。[7][8]三个层次的数字鸿沟相互交织、相互影响，但在数字基础设施不断完善的过程中，接入沟的影响已经逐渐缩小，老年数字鸿沟更多体现为使用沟和知识沟层面。[9]

老年数字鸿沟的存在造成了老年群体融入数字社会、享受数字红利的阻碍。对此，研究者们对这一老龄化和数字化背景下的鸿沟弥合进行了一定探索，具有代表性的治理路径包括：一是加强薄弱地区信息基础设施建设，促进互联网全覆盖和电信服务的普及，进一步提升老年人对数字技术的可及性；[10]二是创新适老技术与完善线下配套措施相结合，降低老年人使用智能技术的难度，提供“兜底”服务保障；[11]三是构建老年数字素养培育体系，提升老年人的数字技能；[12]四是加强网络生态文明建设，打击网络违法犯罪行为，为老年群体创造安全友好的网络环境等。[13]老年数字鸿沟治理需政府、市场、社会、家庭多元主体共同发力，其中，政府发挥着主导和引领作用，相关政策措施是加强老年数字鸿沟治理的重要基础和保障。

从总体上来看，现有研究从接入沟、使用沟、知识沟三个层次构建了老年数字鸿沟的分析框架，从不同角度对老年数字鸿沟的弥合路径进行了一定探索，能够为本次研究提供分析基础和参考。然而，现有研究大多聚焦于老年数字鸿沟的概念内涵、生成原因及治理对策，对现行政策工具的使用特点及其合理性关注不足。基于此，本研究通过政策文本编码，基于弥合路径和弥合目标分析我国老年数字鸿沟弥合政策工具的使用特点及其逻辑，呈现当前政策工具的整体状况和不足之处，为后续政策制定的优化提供参考。

三、政策文本选择与编码

（一）政策文本选择

研究依托国务院政策文件库、各政府部门官网以及“北大法宝”政策文件库，参考权威媒体的新闻报道，收集应对老年数字鸿沟的国家级相关政策文件，之后对初步收集的政策文件进行筛选，剔除重复的政策文件、废止失效的政策文件和与解决老年人数字鸿沟问题不直接相关的政策文件，最终得到25份政策文件（见表1）。从出台时间上来看，2020年及之后，弥合老年数字鸿沟的相关政策文件陆续且较为密集地出台，反映出政府对老年数字鸿沟的高度关注。疫情期间在线服务的深入推广、健康码等数字工具的应用客观上凸显了这一现实问题。从发文单位来看，国务院、国家卫生健康委、交通运输部、工业和信息化部、商务部等多个部门都单独或联合发布了相关政策文件，事实上，老年人面临的数字鸿沟遍及交通出行、就医、购物消费、政务服务等多个领域，依托单一部门难以实施全面有效的治理，多部门共同推进老年数字鸿沟治理的政策制定和落实，呈现出协同治理的工作局面。

表1 解决老年数字鸿沟问题相关政策文件

（二）政策文本编码

政策文本编码是政策文本内容分析的常用方法，[14]一般包括两种编码路径：一是“自上而下”的路径，先确定编码标准和框架，再对选定的政策文本进行编码，有利于较为清晰地呈现各维度及其子类别的占比差异，但容易面临编码框架与政策文本匹配度不高的问题，进而影响研究结论的科学性；二是“自下而上”的路径，基于扎根理论的分析思想，对相关文本内容进行开放式编码、选择性编码和主轴编码，逐步提炼关系结构，构建分析框架，有利于立足文本内容，较为准确地呈现各要素的关系结构，但难以分析各要素之间的数量结构差异。研究基于上述两种路径各自的优势和不足，采取“混合式”的编码方法，即将“自上而下”构建编码框架和“自下而上”编码相融合，以发挥互补作用，提高编码结果的科学性和准确性。具体的方法和步骤为：首先对选取的政策文件中应对老年数字鸿沟问题的政策工具进行初始概念化和初步编码，随后对初始概念进行归纳整合，“自下而上”构建正式编码框架（见表2），再根据正式框架依托Nvivo软件进行“自上而下”的编码，得到各类政策工具编码的量化统计。

表2 政策工具编码框架

四、政策工具的分布差异与特点

（一）政策工具的分布差异

根据编码结果（表3），我国采取了较为多样化的政策工具应对老年数字鸿沟问题，但上述政策工具呈现出明显的不均衡性：（1）在现行各类政策工具中，服务方式多样化占比最高（46.15%），表明现阶段政府偏向于通过保留传统服务方式、发展代办服务、加强引导与帮扶、提供就近或上门服务等方式，为老年群体提供可替代的和更加友好的服务。其中，保留传统服务方式（23.93%）是现行政策关注的重点，反映出政府非常重视为数字时代的老年群体提供“兜底”的服务方式，避免老年人因数字鸿沟而无法获得正常服务。（2）智能产品适老化占比次之（24.22%），互联网网站、应用以及智能终端产品的适老化改造受到重视，反映出政府重视优化智能产品设计，以降低老年群体的使用门槛、优化使用体验。（3）再次是服务程序简便化（15.10%），通过简化业务流程和操作程序，降低老年群体在使用数字技术或获取服务时的难度。其中，优化业务流程（9.12%）是目前主要的手段。（4）再者是教育培训丰富化（9.4%），通过开展教学培训、加强知识宣传、提供使用手册与教程，提升老年人数字使用技能，帮助老年群体更好使用数字技术和产品。其中，开展教学培训（7.12%）是主要方式。（5）网络通信普及化（2.28%）和网络安全保障强化（2.28%）占比明显不足。值得注意的是，网络安全保障强化旨在通过加强网络安全监管、健全网络安全规范、强化网络安全技术，为老年群体创造安全友好的网络环境。该类政策工具占比较低，并不意味着对网络安全保障的重视程度不足，而是因为我国已出台一系列专门的网络安全治理法律法规。

表3 政策工具编码统计

（二）政策工具的使用特点

基于老年数字鸿沟的弥合路径和弥合目标，构建政策工具分析框架：

图1 老年数字鸿沟弥合的政策工具分析框架

1.弥合路径：重“社会包容”，轻“主体赋能”

老年数字鸿沟本质上是老龄化与数字化相互交织产生的现实张力的客观呈现。数字化产品和服务不断推广普及，而相当一部分老年人却不具备享受这些数字化便利的条件、能力或意愿，由此导致老年人与数字社会的“脱节”。根据老年数字鸿沟生成的本质原因，可将其弥合路径总体分为两类：“社会包容”和“主体赋能”（图2）。“社会包容”是指通过降低“数字难度”、提供“替代选择”、强化“数字安全”等措施，帮助老年群体能够更加便捷地融入数字社会或能够享受兜底服务，本质上是通过对数字化的调适以适应老龄化的现实需求。“主体赋能”是通过增强老年人的“数字能力”，使其能够更好地掌握数字技术，适应数字社会，本质上是通过对老龄化的调适以适应数字化的发展趋势。从总体上来看，我国治理老年数字鸿沟的政策工具主要侧重于“社会包容”，“主体赋能”维度较为不足。在现行政策工具中，办事程序简便化、服务方式多样化、通信网络普及化、网络安全保障强化、智能产品适老化都体现了“社会包容”的弥合路径，在总体中占比超过90%。教育培训丰富化、通信网络普及化则着力提升老年人的智能技术应用能力，体现了“主体赋能”的弥合路径，在总体中占比不足15%。其中，通信网络普及化有助于保障老年人对智能技术的接入条件，在此基础上也有助于提升老年人的数字能力，同时体现了“社会包容”与“主体赋能”的双重弥合。由此可见，我国现阶段注重“社会包容”的弥合路径，有助于为老年人提供数字时代生存的保障，但容易忽视对老年人内生动力和能力的培育。

图2 老年数字鸿沟的弥合路径

2.弥合目标：重“使用沟”，轻“知识沟”

如前所述，老年数字鸿沟包含接入沟、使用沟、知识沟三种不同层次和类型的数字鸿沟，弥合这三类数字鸿沟也是老年数字鸿沟治理的具体目标。在接入沟层面，通信网络普及化旨在尽可能为老年人提供使用数字技术的基础条件，强化接入保障。目前，我国的互联网普及程度已经达到了较高水平，只在特殊的边远地区和农村地区存在无法接入的情况，接入沟已经不再是造成数字鸿沟的主要因素。因此，政策注意力分配较少。在使用沟层面，办事程序简便化、教育培训丰富化、服务方式多样化、智能产品适老化都旨在解决老年人不会使用数字技术的问题，通过降低智能产品操作难度、加强使用智能技术的引导和帮扶、保留老年人熟悉的传统服务等多种方式，帮助老年人运用智能技术或通过替代性的方式获得服务。该类政策工具占比超过90%，表明弥合使用沟是当前政策关注的重点。实际中，使用沟是我国老年数字鸿沟的主要表现形式，也是弥合更高层次的知识鸿沟的基础。在知识沟层面，教育培训丰富化有利于提升老年人数字领域知识水平，网络安全保障强化有助于提升网络安全水平，避免老年人由于相关知识不足遭到权益损害。该类政策工具占比不足15%，反映出现有政策工具在知识沟的弥合方面有所不足，对老年人数字知识的培养有所欠缺。提升老年群体的数字知识，也是提升其数字适应能力，强化“主体赋能”的重要方面，对知识沟的弥合不够，也进一步反映出当前我国数字鸿沟治理的“主体赋能”不足。

五、结论与建议

综合上述分析可以发现，政府采取了多样化的政策工具应对老年数字鸿沟问题，从服务程序简便化、服务方式多样化、教育培训丰富化、网络通信普及化、网络安全保障强化、智能产品适老化多个维度发力，但目前来看，在弥合路径方面，现行政策工具主要倾向于“社会包容”的弥合路径，对老年群体适应数字社会的“主体赋能”关注不足。在弥合目标方面，现行政策工具主要着力于弥合老年数字使用鸿沟，对老年数字知识鸿沟弥合不足。弥合“知识沟”是“主体赋能”的重要体现和举措，弥合路径和目标的不足之处呈现出内在关联和一致性。

未来老年数字鸿沟弥合的政策工具优化方向主要在于：一方面，持续强化“社会包容”，保障老年群体在数字社会的基本权益，重点加强对老年群体的“主体赋能”，提升老年群体融入数字社会的主动能力。多维度的“社会包容”虽然能够在很大程度上帮助老年群体不被数字社会排斥在外，但往往难以覆盖数字生活的各个场景，并且更多是一种兜底性和替代性的保障，难以帮助老年群体真正融入数字社会，重视对老年群体数字生存的“主体赋能”，增强老年人融入数字社会的能力是必然之举。另一方面，持续强化对老年数字使用鸿沟的治理，重点加强对知识鸿沟的弥合力度，提升老年群体的数字素养水平。接入沟与使用沟直接影响老年群体是否能够融入数字社会，而知识沟直接影响对数字社会的融入程度，弥合知识沟是维护老年群体数字权益、践行积极老龄观的现实要求。因此，应在持续加强服务方式多样化、服务程序简便化、网络通信普及化、网络安全保障强化、智能产品适老化的基础上，进一步健全老年群体数字素养培育体系，引导学校、图书馆、企业等社会主体参与合作，整合老年数字素养教育资源，依托数字平台丰富教育形式，提升教育实效。鼓励家庭数字反哺，引导年轻一代在日常交往和互动中，帮助老年群体提升数字技能和知识，以更具温情的非正式教育方式，促进老年群体潜移默化地融入数字社会。倡导“智慧助老”志愿服务，将提升老年人运用数字技术的技能和知识作为志愿服务的重要内容，鼓励建立智慧助老社区服务站点，助力老年群体跨越数字鸿沟。