黄河流域生态经济带建设的突出问题与破解思路

2023-05-26 20:05:09王敏
关键词:顶层设计黄河流域

摘 要:近年来,黄河流域生态经济带建设取得了一定成效,为黄河流域高质量发展做出了应有贡献。然而,目前黄河流域生态经济带建设中仍面临经济发展缺乏良好的顶层设计、生态法律制度有待完善、各省域间存在管控壁垒等突出问题。要实现黄河流域的高质量发展,就必须做好经济发展所需的顶层设计、完善生态法律制度、破除各省域间存在的管控壁垒,从而不断推进黄河流域生态经济带建设,实现发展成果由流域人民共享。

关键词:黄河流域;生态经济带建设;顶层设计;生态法律制度;管控壁垒

黄河流域生态经济带覆盖甘肃、宁夏、青海等九个省份,横跨中、西、东三个区域,是我国重要的生态安全屏障,战略地位也极为重要。黄河流域生态经济带建设是实现黄河流域高质量发展的重大举措,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视黄河流域生态环境,将黄河流域生态保护和高质量发展上升到新的高度。推进黄河流域生态经济带建设是贯彻落实习近平生态文明思想的重要体现,更是推动黄河流域沿岸各省优势互补、互利共赢实现高质量发展的必然选择。

一、黄河流域生态经济带建设的突出问题

中国特色社会主义进入新时代,黄河流域生态环境治理也迈向新的台阶,在新的发展阶段上要坚持践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,构建新发展格局,实现黄河流域高质量发展,就要正视和面对黄河流域生态经济带建设中存在的突出问题。

(一)经济发展缺乏良好的顶层设计

1. 保护与发展之间矛盾突出。黄河流域蕴含着丰富的自然资源,为沿岸各省经济的发展提供了发展动力,然而黄河流域自然生态环境脆弱,荒漠化、沙漠化、水土流失等问题较为突出,沿岸各省在开发和利用黄河流域自然资源的过程中不同程度地破坏了生态环境,使黄河流域在自然生态环境保护与社会经济发展之间矛盾凸显。黄河流域粗放型经济发展方式造成能源消耗过度和自然资源的浪费,发展所带来的经济效益低、对环境破坏力度大,这使得原本需要被保护的生态环境变得更为脆弱,自然环境的修复速度与人类实践活动对生态环境开发和破坏力度之间的矛盾突出。

2. 产业结构不合理,产业整体质量不高。黄河流域蕴含着丰富的煤炭、石油、天然气等自然资源,各省对黄河流域的能源、矿产、水、土地、非金属等能源和自然资源的开发时间长、强度大。从整体上看,黄河流域内的各省仍然是以第二产业为主导,以重化工等重工业为主,且各省的产业同质性强,产业之间的互补性与协调性较差。“黄河流域的工业企业普遍分布在河流沿岸,企业类型涉及石油化工、煤炭开采、医药制造、皮革加工、有色金属冶炼等多个行业,黄河甘肃段水污染防治形势严峻。”[1]流域内各省在资源开采和加工过程中由于受到技术水平、机器设备、高新人才等因素的影响,导致资源得不到最大限度的利用,仍然以粗放式开采模式为主,产业整体质量不高。

3. 财税激励政策和生态补偿机制不健全。“生态产品价值实现的市场化机制、生态补偿机制和生态环境损害赔偿机制并列为生态产品价值实现的三个主要途径和机制。”[2]目前,黄河流域在生态补偿机制中还存在多元化投入机制尚未建立、补偿顶层设计需要进一步完善、补偿方式相对单一、补偿关系不统一、补偿标准过低且科学性不足、相关利益者协商机制还未形成、缺乏公众参与和监督机制等问题。流域内的财税来源较为单一,财政主要是依靠中央拨款,企业以及社会参与力度小,尚未形成多元化的财税来源,在黄河流域各省生态环境治理过程中对于参与主体的激励政策不健全,导致参与主体的积极性、主动性难以有效发挥。

(二)生态法律制度有待完善

1. 生态经济带建设制度构建不完备。由于黄河横跨中国西部、中部、东部地区,覆盖甘肃、宁夏、青海等九省,所以黄河流域生态经济带建设过程中面临的困难多、协调的难度大,并且不同政府部门之间协同联动过程中由于利益的冲突使其发挥不了应有的作用,在黄河流域生态经济带制度建设过程中尚未形成整体合力、没有达成一致意见、职责划分不清,对于已经上升成为国家重要战略目标的黄河流域生态经济带建设,各省之间由于主客观因素的影响导致对于黄河流域生态经济带制度构建的不完备。

2. 生态经济带建设缺乏浓郁的生态文明理念。随着全民素质的提高,生态文明理念逐渐深入人心,但黄河流域生态经济带的生态文明理念在建构过程中仍存在诸多问题。当前,黄河流域生态经济带缺乏浓郁的生态文明理念的支撑,在实际黄河流域生态环境保护与发展过程中,作为主体的人类并没有树立一个良好的生态文明观念,生态环境保护意识不够强烈,各省在发展过程中仍然将更多精力投入到经济发展过程中,在经济发展过程中付出了较大的生态环境代价,许多企业和机构仍然采取粗放式发展模式,对于资源的循环利用效率低,在實际发展过程中以破坏生态环境而获得经济发展的现象依旧存在。对于习近平生态文明思想的贯彻落实不够到位、学习领悟不够深刻,部分地区对生态环境的治理与保护敷衍了事,未能处理好保护与发展之间的关系。

3. 生态经济带建设缺乏地方立法保障。黄河流域沿岸各省在构建生态经济带过程中缺乏立法的支持和保障,目前没有明确成立相关机构、出台相关法律法规,未形成统一的立法保障黄河流域生态经济带的协同建设。在黄河流域生态经济带协同建设中各地地方立法尚未形成合力,仍然存在缺陷和不足,在经济带建设过程中地方立法未能提供足够的法律保障使经济带顺利推进。在黄河流域各省,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”[3]各省才能够拥有金山银山的同时拥有绿水青山,满足人民物质文化需求的同时实现人民对于美好生态环境的向往。

(三)各省域间存在管控壁垒

1. 黄河流域地方政府主导治理权力过于集中。水利部黄河水利委员会对黄河流域进行统一管理,在黄河流域生态环境治理过程中黄委会发挥了建设性作用。在实际黄河流域生态环境治理过程中,地方政府对于其所管辖区域内的治理权力集中,黄委会在治理过程中权力受限。黄河流域生态环境治理与资源开发决定权实际上由黄河沿岸各省政府掌握,由于黄河的特殊性和复杂性,地方政府拥有绝对的主导权对黄河进行开发和利用,导致在实际黄河流域生态环境治理与资源开发和利用过程中黄委会的作用被弱化,地方政府对黄河流域治理权力集中。

2. 黄河流域机构管理与地方政府管理职责划分不清。“目前,从中央到地方,每一个层级都有多个部门对黄河流域拥有管辖权。在实际运行中,涉水部门间出现部门分割、职能冲突、‘九龙治水等乱象,致使黄河流域政府治理合力难以形成。”[4]原本黄河流域水资源应当是由专门的管理机构进行统一的协调和管理,实现社会效益和经济效益,但黄河流域资源开发和利用过程中涉及职能部门众多,在实际的开发和利用过程中出现职责划分不清,统一管理实现难度较大,导致有关黄河流域主管机构与地方政府之间管理职责划分不清,造成黄河流域治理过程中出现互相推诿、职责不明、治理不当等问题的出现。

3. 企业、公众及社会组织等主体参与治理权有限。黄河流域生态环境保护和经济发展过程中模式大多为政府主导,企业、公众以及社会组织参与黄河治理渠道窄、权力有限,这种模式下黄河治理效率低,治理效果不明显,治理难度较大。推动政府与非政府之间协商共治是实现黄河流域生态环境高质量发展的必要手段和环节,并且要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”[5]目前,黄河流域生态治理过程中、企业、公众以及社会组织参与治理权力有限,政府治理权力集中,这种模式下导致黄河流域治理过程中社会公众参与治理的积极性、主动性难以发挥。

二、黄河流域生态经济带建设问题的破解思路

近年来,党和国家高度重视黄河流域的高质量发展,积极倡导社会主体共同参与黄河流域生态环境治理,不断推进黄河流域生态经济带建设的步伐。实现黄河流域生态经济带建设,处理好经济发展和生态保护之间的关系,走长期稳定的高质量发展道路,最终实现黄河流域生态保护与经济协调发展。

(一)完善经济发展所需顶层设计

1. 完善顶层设计,实现生态保护与经济协调发展。“保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。”[6]在不断推进黄河流域生态经济带建设过程中,加快黄河流域生态经济带顶层设计、协同参与各方部署,以问题导向作为切入点实现生态保护与经济协调发展。各省要打破以往“重经济而轻生态”的观念,牢固树立“绿水青山就是金山银山”[7]的理念,进一步完善发展与保护所需的顶层设计。发展经济过程中实现绿色发展,坚持融合发展,提升发展的质量和效能,在发展的过程中不断优化黄河流域生态环境治理,在经济发展过程中注重打造绿色产业发展,建立健全绿色产业发展的顶层设计。

2. 发展绿色产业,提高产业整体质量。加快推进黄河流域沿岸各省产业转型和升级,结合本省产业特色,优化产业结构,对高污染、高耗能产业进行转型与升级,破除对环境污染严重的产业,尽快推动传统产业升级成为绿色产业,大力扶持绿色产业发展。绿色发展是高质量发展的必然要求,“黄河流域各地区传统产业绿色低碳循环发展的需求极为迫切。”[8]对于黄河流域生态环境的治理必须从源头上降耗节能减排,加大高耗能、高污染企业的改造,引进更多技术、人才、资本等要素,打造现代化产业体系,促进多元融合的产业体系,提升产业的附加价值,建立多元产业发展体系,不断发展绿色产业。“推动黄河流域高质量发展是我们迈向高质量发展的必然要求。”[9]提高黄河流域沿岸各省产业的整体质量,以良好的生态文明促进经济绿色、协调、可持续的健康发展。

3. 健全财税激励政策和生态补偿机制。在黄河流域生态环境保护与经济协调发展过程中要始终坚持“谁开发、谁保护,谁利用、谁补偿”的原则,制定有效的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限和生态环境准入清单,最大限度地保护黄河流域生态环境系统。建立完善的财税激励政策和生态补偿机制,提升生态补偿机制的市场化参与力度,合理制定生态补偿机制体制,“从纵向的宏观法律制度和横向的流域协同机制两个角度着手,做好经验的借鉴和指导理论的筛选,结合黄河流域实际解决方案的优化,最终形成完善的流域生态治理制度体系”[10]实现黄河流域生态环境保护与经济协调发展。

(二)完善生态法律制度

1. 构建完备的生态经济带建设制度。黄河流域生态经济带建设可通过加强制度建设,破除各省存在的制度壁垒,形成管理协同基础,构建科学、合理、完备的生态经济带制度。由于黄河流域的复杂性和特殊性,在构建黄河流域的治理体系和制度时,应当从实际出发,遵循黄河流域生态发展规律,通过整体布局和区域协调相合作,增强制度构建的整体性。通过对黄河流域整体层面的制度建设的不断优化,加强黄河流域各省在经济带建设中的协调性、整体性和系统性,建立统一的管理机制,协同推进黄河流域各省之间经济带建设,为黄河流域生态经济带建设指明发展方向,绘制高质量发展的蓝图。

2. 树立坚定的生态文明理念。黄河流域生态环境治理和开发过程中应始终秉持生态优先、保护优先、系统治理、综合开发的方针及理念。以习近平生态文明理念为引领,构建和完善黄河流域生态经济带建设过程中所需的生态文明理念,坚持政府主导、市场和公众共同参与的生态治理模式,在这一生态治理模式中始终发挥习近平生态文明思想的引领作用,树立正确的生态价值观。黄河沿岸各政府作为黄河流域生态环境保护与开发的主体,应高度重视生态环境的保护,建立生态环境保护责任追究制度,“对那些不顾生态环境盲从决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追责。”[11]实现黄河流域高质量发展就必须加强生态文明保护理念,促进黄河流域沿岸各省实现经济、生态“两手抓”、“两手硬”。“生态文明说到底归结为人的文明,人的文明状况直接影响和决定生态文明的状况。”[12]以高质量的生态文明理念支撑生态经济带建设,实现经济高质量发展,建设美丽中国。

3. 加强地方立法对生态经济带建设的保障。在立法方面,黄河流域各省之间应达成一致意向,淡化区域之间因开发而导致的利益冲突,形成国家主导下的立法框架,通过共同立法来协调各省利益冲突,联动监督生态经济带建设政策的落实,这样才能打破行政区划带来的壁垒效应和利益梗阻。黃河流域各省可以根据自身情况的需要,因地制宜的创设地方立法,以规范本地区内黄河流域生态保护与发展的有关工作。将有生态经济带建设的政策上升为各省域之间的立法,这能够将黄河流域生态经济带建设用法律的形式体现,具有稳定性和长久性,能够不因各政府间的发展博弈而受影响。在黄河流域生态经济带建设过程中,要强化各省立法的落实,让法律作为推进黄河流域生态经济带建设中的保障,推进经济带建设,加强区域合作,实现黄河流域生态保护与经济发展相协调。

(三)破除各省间存在的管控壁垒

1. 加强统筹规划,理清地方政府权力。由于黄河流域自身的特殊性,在治理过程中出现地方政府权力的交织、职责不明,导致相互推诿、相互指责。实现黄河流域生态经济带建设就必须理清各级地方政府的权力,对黄河流经各省进行明确的功能定位,在实际治理过程需要加强区域合作。黄河流域生态系统是一个有机整体,不能人为地将黄河流域以地域、部门等进行分割,必须将黄河流域视作统一的整体进行系统的统筹谋划、综合治理。针对黄河流域生态经济带建设过程中出现政府利益部门化、部门利益交织错杂,形成地区和部门利益的自利化倾向,必须加强对黄河流域生态环境的统筹规划和系统治理,不断强化各级政府之间的合作意识,明确主体责任,理清地方政府权力,共同推进黄河流域生态经济带建设。

2. 理清黄河流域机构管理与地方政府管理职责。推动黄河流域生态环境保护和高质量发展是一个系统工程,涉及水资源的保护和开发、生态环境的保护以及相关资源的开发和利用。在一些重大问题上,各省由于利益诉求不一致导致在开发和保护过程中与黄委会出现矛盾和冲突,在其他方面存在“九龙治水”现象,亟待加强统筹管理,理清黄河流域机构管理与地方政府之间的职责,“打破‘一亩三分地‘各扫门前雪的思维定式,加强省区间协调配合,跳出一省一域看黄河,站位全国大局谋发展。”[13]坚持系统治理、协同推进、生态优先、保护优先,加强黄河流域各省之间的协同配合,从根本上解决“九龙治水”的现象,统筹推进黄河流域生态经济带建设,实现黄河流域高质量发展。

3. 推动企业、公众和社会组织参与黄河流域生态经济带建设。黄河流域生态环境治理和保护以及经济高质量发展仅仅依靠政府的力量是远不能够实现的。黄河流域生态环境保护和经济高质量发展是一个系统工程,需要整合社会各方参与力量,加快实现企业、公众和社会组织等主体参与黄河流域治理。统筹推进黄河流域生态环境治理实现经济高质量发展,就要发挥市场的作用,建立健全以政府为主导,构建多元参与治理主体,完善黄河流域生态环境治理,建立高效协同长效机制,让社会主体从黄河流域生态环境的旁观者、评论者、受损者转变为受益者、参与者、监督者,实现黄河流域高效治理和高质量发展,这不仅仅能够调动社会主体参与黄河治理的积极性与主动性,而且能够协调平衡各方利益,为今后有关黄河流域政策的顺利推进奠定坚实的群众基础。

参考文献:

[1] 杨建武.奋力开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面[N].甘肃日报,2021-10-15(008)

[2] 靳乐山.以分类原则确定生态补偿标准[J].中国党政干部论坛,2021(10):84-85.

[3] 中共中央宣传部.习近平新时代中國特色社会主义思想学习刚要[M].北京:人民出版,2019:174.

[4] 马润凡,刘子晨.黄河流域政府治理面临的主要困境及其破解[J].中州学刊,2021(8):17-22.

[5] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版,2017:51.

[6] 习近平.习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:209.

[7] 习近平.论坚持人与自然和谐共生[M].北京:中央文献出版社,2022:40.

[8] 彭绪庶.黄河流域生态保护和高质量发展:战略认知与战略取向[J].生态经济,2022,38(1):177-185.

[9] 黄承梁.推动黄河流域生态保护和高质量发展[J].红旗文稿,2022(8):15-17.

[10] 贺辉.论黄河流域高质量发展之生态补偿机制优化[J].人民黄河,2022,44(8):13-16.

[11] 习近平.习近平谈治国理政:第3卷[M].北京:人民出版社,2020:364.

[12] 方世南.马克思恩格斯生态文明思想——基于马克思恩格斯文集的研究[M].北京:人民出版社,2017:180.

[13] 黄承梁,马军远,魏东,张连辉,张彦丽,杜焱强.中国共产党百年黄河流域保护和发展的历程、经验与启示[J].中国人口·资源与环境,2022,32(8):1-9.

基金项目:国家社科规划基金项目“高质量发展视域下西北地区乡村生态治理长效机制构建研究”(22BKS148);教育部社科规划项目“新时代西北地区生态治理的困境与对策研究”(20YJAZH065);甘肃省科技厅软科学专项“黄河流域甘肃段生态保护与经济协调发展的对策研究”(21CX6ZA069)

作者简介:王敏(1999- ),女,甘肃陇南人,兰州理工大学马克思主义学院硕士研究生,研究方向为生态政治学、马克思主义与社会发展理论。

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