农民参与主体性现状与社会工作介入路径探索——以广东农村人居环境整治为例

廖俊然，邱良紫，朱碧霞，胡海波

（华南农业大学公共管理学院 广东，广州 510642）

1 引言

农民是乡村振兴最重要的利益相关者，更是推动乡村振兴的建设者[1]。党的十九大与《乡村振兴促进法》均曾强调坚持农民主体地位。目前对于农民主体性的研究虽然不少，但大多数仅停留在理论探讨等应然层面，以具体项目作为支撑的实证研究还较为稀少。考虑到农村人居环境整治是各地落实乡村振兴战略普遍实施的项目，《农村人居环境整治提升五年行动方案》也强调要“充分发挥农民主体作用”，以改善农村人居环境，通过该项目能够很好地考察农民主体的表现。在各主体参与乡村振兴的过程中，社会工作可以激发农民参与人居环境整治等领域的“内生动力”[2]，其作为专业性实践与乡村振兴战略总体目标内在契合，是不可或缺的制度安排与结构需要[3]。因而，本文将以农村人居环境整治项目作为案例进行实地考察，并从社会工作角度对农民主体性问题作进一步探讨。

2 文献综述

2.1 农民主体性

农民主体性是指农民群体在人居环境整治[4，5]、社区治理[6]等农村事务中，所表现的“自主性”“能动性”及“创造性”。周立[7]则补充了“受动性”，即在农民发挥主观创造性时所受到的外在约束。据此，学者们又进一步将农民主体性界定为经济、文化、社会、环境与治理主体[8-10]等方面中的权力，这些权力包括但不限于主导权、参与权、表达权、受益权等[11]。以上界定均以人为核心，强调人在对象性活动中的自我认识，独立自主以及价值创造，都是对马克思所探讨的主体性的具体认识及发展。

“实践”是马克思主义哲学的核心概念，“参与”则是农民主体性的具体表现与根本目的。在农村环境治理中，农民主体性表现在平等地参与公共事务[12]。同时，农民本身应是建设的主角以及成果的享有者，在实践的过程中依次体现为参与平等性、治理程序规范性与治理成果受益性[13]。“农民参与”不仅是其主体性的外化表现，也是其“自主、能动和创造”的内在要求。

2.2 农村多元治理主体

以农村多元治理主体为切入点是研究农村问题的重要范式[14]。本文主要以乡镇政府与村两委、社会组织和农民三方主体展开综述。

乡镇政府是农村社会的政治与行政中心，在农村治理起到主体性和主导性作用[15]。通常，乡镇政府会以“指导”名义向村委会下达行政任务，把指导权变为命令权[16]，二者实际上的“行政委托关系”会阻碍村委履行职能[17]。政府与村庄的规则产生了许多矛盾，其形成的组织结构和运行模式等因素的耦合[15]，易使矛盾直指基层政府[18]。

社会组织主体的参与度较低，在多元主体关系中面临诸多问题。由于“外生性”特征，社会组织在进入农村时需要重审农村与政府间的结构性关系[19]，力求与地方政府构成合作关系，并在其与农民之间建起沟通桥梁[20]。但这种元治理的结构关系并不容易改变。受制于乡镇政府的绝对权威，村两委仍是主导力量，政府仍占主要领导地位[21]。

农民群体在多元治理中的主体地位严重缺失[12]。不少基层政府出现脱离农民的悬浮运转状态，治理过程都由政府说了算[11,22]；村委会功能“异化”又导致农民利益表达不畅[23]，政策的选择性执行影响了其参与自主权[9]。在个人层面，普通农民对参与村庄事务冷漠疏离，他们认为各类事务是政府的天然责任，而更倾向“自扫门前雪”，而非多管“闲事”[24，25]，参与行动大多由精英分子引领。

2.3 农民主体性的构建与社会工作

作为重要的第三方力量，社会工作与农民主体性构建是天然契合的[26]。提升农民主体性，主要是对农民赋权增能，以此提升农民的自觉性、自主性和自为能力[27,26]。在实践中，关键是协助农民探寻问题缘由并组织农民参与讨论，以此实现赋权、增能[28]。反之，可在赋权增能中，建设农村自组织，培养农民的自组织与可持续发展能力[29]；或结合三大工作方法，优化农民自觉意识、自主权利、自为能力，实现授人以渔[30]。

我国农村治理中看似存在多元主体，但事实上除村委会以外的治理主体并未能发挥治理功能，各主体间缺乏平等的互动关系[31]。为进一步探讨农村治理现状及农民参与村庄事务的表现，本文将从“政府—村委—村民”的纵向关系中，以农民参与的“意愿—渠道—权利”三个横向维度，来描述农民参与农村人居环境整治的情况（图1），并以社会工作角度给出介入路径。

图1 农民参与主体性分析框架

3 人居环境整治中的农民参与主体性

3.1 公共和个人利益的博弈：农民的参与意愿

农民的参与行为各不相同，是否参与以及参与程度的深浅与其参与意愿直接相关，而参与意愿的差异主要是对公共利益与个人利益解读的差异造成的。

3.1.1 公共利益与个人利益冲突

公共利益与个人利益冲突，个人利益的受损导致参与意愿消极。一般而言，如果村民觉得村庄的活动并不符合个人利益，那么个体的参与意愿会大打折扣。而如果村庄事务不但不能满足反而还侵损了村民的个人利益，容易造成村民不配合甚至激烈对抗。惠州市Z村在开展污水处理时，就曾因村民的不配合而中止工作。“安在他家附近，他会嫌臭嫌脏就不愿意；又或者要用到他的地，你又没钱给他，他也不愿意。”江门市G村与汕尾市X村曾需要征用村民的田地和住房而改造村容村貌，但由于对赔款不满意等原因，许多村民就聚集抗议村委工作，最后两村的改造工作都被迫延缓。

3.1.2 公共利益与个人利益模糊

公共利益与个人利益的模糊，村民有意愿配合工作，但不愿意主动参与。当环境整治工作与村民个人利益靠近但处于权责不清的状态时，村民容易出现“积极的被动式”参与。例如在韶关市W 村，村民一般很少主动参与，他们更愿意受政府指挥而配合工作。“环境整治肯定是要靠政府主导嘛……我们都觉得政府做事肯定有政府自己的考量，所以我们都没有太大意见。如果政府需要我们的话，我们当然也非常愿意参加，配合他们工作”……这种自我边缘化的例子也出现在惠州市G 村，村民们经常会在庭院堆放许多旧物，他们自己一般都不会主动清理。但当村委工作人员上门清理这些旧物时，村民表现得非常配合。

而当部分村民的个人利益与村庄利益不尽相同时，又会出现“部分主动”与“部分消极”的局面。例如，潮州市G 村在进行风景池改造项目的筹款时，往往是项目的受益者捐款更加积极。

3.1.3 公共利益与个人利益统一

公共利益与个人利益的有机统一，村民参与更显主观能动性。在汕尾市X 村，人居环境整治行动不仅大大改善了村庄环境，还吸引了800多户村民重回村庄。村民不仅住得更加舒适，而且村庄变得更加热闹，村民也因此对人居环境整治更愿意投入。

在潮州市W 村，村里因改造村容村貌而需要拆除90多户违章建筑，这部分村民也因此同村委发生了矛盾。面对这部分不理解工作的村民，W 村村委求助于地方政府，寻求权威与私人关系的合作：“由政府人员来拆除就比较有效力，不会说彼此都是村里人而因为这些事闹得不开心”；再唤起村民与集体之间的联系，“向他们普及一些法律的知识，这些是违法的；再讲拆迁房屋是对我们村民自己以后的、对村民自身是非常有意义的。告诉他们这些道理，让这些人在工作中能够积极配合我们。”最后顺利地打通了村民的思想工作。在后续工作过程中，W村还积极征集村民意见，定期召开村两委会议，将会议内容和招标等信息透明公开……通过种种工作“让村民真真切切看得到，感受得到。”

在公共利益与个人利益有机统一下，W 村的环境工作受到了村民的大力支持，村民不仅对村里停车场等其他村庄环境的改造充分表达自己的看法，还主动地修路灯、摆装饰、为村里捐钱捐物。

公共利益是村庄集体共同追求的利益，个人利益则涵盖了个体独特或普遍的利益追求如是否有时间和精力、付出后是否有收获等。二者能否达成一致，决定着农民“想不想参与”村庄事务。在村庄集体氛围淡化，利己主义上行，加之农村发展较落后的影响下，农民的生活面向向外，是否符合眼前的利益成了大多数农民的行动原则，公共利益感与集体生活感逐渐丧失，此时一旦村庄事务与农民的个人利益模糊或不符，都会造成农民的消极情绪或被动参与的现象。

3.2 村组织工作重心的偏移：农民的参与渠道

村民对利益的看法以及争取利益的行为选择，与直接组织环境项目落实的村两委开展工作的重心与方式有直接联系。

3.2.1 村组织工作以经济效益优先

大多村庄都以追求经济利益为优先，村庄其他事务难以得到重视，村民参与环境整治的渠道难以通畅。在韶关市Q村和W 村，广东省老促会曾在2017年拨给该村300万元用于Q村拆除老旧危房以及美化绿化，这让村委干部对村庄经济额外重视。“搞环境治理还是要有钱才行，没有钱叫哪个村都弄不通，所以最重要的工作就是要增加收益，后面才能来治理环境。”

在这一观念下，村委对环境整治工作的宣传并不重视，村民不容易了解也就难以参与。而这种信息堵塞甚至会导致村民参与行为的“偏差”。“他理解的标准其实和政府要求的不一样。他会觉得自己把地扫干净了鸡也圈好了，把柴火放在看不见的地方，但是其实上级标准是要村民把门口的柴火摆整齐。”

3.2.2 村组织工作的行政化

除了经济上的偏移，村委的工作还趋于行政化，这种以“指标”为准的导向容易导致村民参与形式和方式的单一化。在惠州市G、Z 村，村里开展环境工作大多是为了应付检查。而即便是要应对检查而开展工作，大多村民也只需“自扫门前雪”。“我们村搞环境工作主要就是割草……一般村民搞好自己房前屋后就行了，很多时候村民自己家弄不好我们还要过去帮他弄呢……像公家的地方都有我们村委带队，还有保洁员负责去做”，在平常日子里，村委对村民参与的期待并不高。“普通村民能把自己家里卫生搞干净，门前三包搞好，垃圾也别乱扔，这样就很好了。”

经济发展和环境保护孰重孰轻？在相对落后的农村地区，绝大部分农民的回答是前者。在一切向“钱”看的观念下，村庄以经济效益优先是再正常不过的事情了。本文不否定经济发展的意义，但想指出的是：纵使农民“愿意”参与村庄事务，但在缺乏额外支持的条件下，单靠政府与村庄的力量，不仅很难改变村庄经济情况，而且还会缩窄农民参与环境整治等其他事务的渠道。并且，由于村庄缺乏内生发展力，又导致其更多地面向政府而非农民以获取资源，村干部需要“以领导为中心”才能为村庄争取更多项目和发展机会，村委服务村民主要是为了获取合法性，而农民参与主要是因为“遇到了检查”，其参与形式和方式也就被指标化、单一化。

3.3 上有政策，下无决策：农民的参与权利

村两委开展工作的重心与方式，与其在政府互动中所处的被动地位有着紧密关系。村委这种被动的地位又容易导致农民参与权利的被忽视的情况。

3.3.1 被决策的村级组织

在政府与村委的互动关系中，村庄往往处于被决策的地位。例如潮州市G村，村庄在修建风景池时，主要就是执行政府方案。而对于这些上级文件，村委一般都没有能够有效参与制定过程，甚至实施文件要求后对于村民意见的反馈，村委也是“有口难开”。“像环境工作基本都是上面发文件和要求下来，或者有人去镇上开会，然后村里我们干部内部开会商量就可以推进了……一般村里的事自己能解决的都是会自己解决的，很少跟上级反映的。……而且如果总是跟领导讲这些问题，领导会怀疑你村支书的能力的嘛，这都是人情世故来的”。

3.3.2 被执行的农民群体

在村委与村民的互动关系中，村民往往处于被执行的地位。在韶关市W 村整治村容村貌过程中，村民处于非常被动的地位。“环境整治的项目，我们倒是没有在村民大会上听过……我们觉得政府并不太需要我们参加。因为这些项目不论是政府还是我们，都会认为这是政府的应该要做的东西，我们老百姓尽管听上面的安排就好了，如果政府和村委没有明令要求我们要怎么做的话，我们也不好去干涉他们的行动，对吧？”

这种情况在村事务决策层面同样常见。在惠州市M村，一般村民基本没有参与村事务的机会，村里的工作都由几位村委人员拍板。纵使能够参与村事务的决策，一般也是村庄精英才有较多的机会。并且，在意见反馈方面，村民由于不敢反馈或觉得自己反馈无效等原因，也导致了村民被执行的情况。“有些村民理解不了就会有意见，但是不会直接到村委这边说，他也不敢到你村来提意见，毕竟也不是你村民出钱的……他这些不理解的意见传到我们这来我们也不会管他。”

农民愿意参与，村组织提供畅通渠道，农民参与主体性就能充分发挥了吗？在上述案例中，政府是村委组织的领导者，而村委组织又是农民群体的指挥棒，农民的参与权利是被层层“代表”的。由于税费改制以及城乡二元结构等历史原因与现实困境，农村地区的基层政府对村级组织仍具有绝对的领导权威，一纸文件便是村委的工作准则，这不仅导致下级的自主决策权被忽略，也导致村民甚至是村干部碍于“人情世故”而不敢或不想将意见上传；同时，由于缺乏第三方力量，这种一元主导的治理模式又会慢慢地加剧农民参与权被忽视的、被代表的情况。

4 社会工作提升农民参与主体性的可能路径

4.1 重构治理主体关系，释放农民参与权利

社会工作者能够照顾与平衡多元利益，在多元主体间充当沟通协调和联结的桥梁[32]。社会工作的介入，不仅是回应乡村振兴的需要，也是改善农村单一治理结构，释放农民参与权利的重要力量。

在与政府的关系中，倡导权利松绑，进一步释放农民参与权利。作为服务的被购买方，社工需要与政府构建更平等的契约关系，这要求社工在满足地方政府的要求上，尽可能为自身以及下级村委村民等争取自主空间。对上述案例，社工可对环境整治的各类指标做实地考察，结合各村落实际情况为政府提供制定“因地制宜”的考核指标，一来能够完成地方政府的行政考核，二来在对各村落评估的过程中能够充分征集村民意见，调动农民的权责意识，为农民发挥参与权利创造更多空间。社工与政府保持关系平衡在于找准利益契合点，结合二者需求，从而形成产生互信及互惠的参与机制[33]。

在与村委和农民的关系中，拉近村委与村民距离，构建平等的村庄议事机制。在与村委、村民建立关系后，社工应当积极关注村庄问题，筹备开展议事会等使村庄集体都能够参与的平台，鼓励动员村民参与其中，并让村两委认识到村民在农村社区治理中的主体地位，引导村两委发掘村民的优势和能力，让更多的村民与村两委共同参与村庄事务。

4.2 健全村庄自治机制，拓展农民参与渠道

农村社区建设从“管理”转向“治理”，不仅是地方政府职能从管理转向服务的新变化，更是健全村庄自治机制的关键环节[34]。而社区参与又是村庄自治、久治中的关键一环，也是促进居民参与的重要载体和渠道。

发展村民自治组织。社工需要组建新村民团体，或发展村庄中已有的组织。为此，社工需要整合村庄和链接社会的资源，用于支持村民的再组织化。在平时，社工还可以在已有组织的基础上，开展技能培训或村民活动，为村民联系村庄搭建更有力的平台。

增强村民内部联系。发展良好的村民内部关系也是社工拓展村民参与渠道的关键。社工开展广场舞小组、手工课堂工作坊、义卖市集等活动，为村民提供展示才能的平台，增进村民的集体生活感。同时，对于特殊群体社工还可组建农民支持小组，使小组中的农民产生情感共鸣、共享资源信息、学习他人经验，助力农民构建社会支持网络。

组建村民志愿者队伍。发动身体状态良好的村民组建志愿服务队伍，不仅拓展了他们参与村庄的渠道，更重要的是培育了他们参与的行动能力和无私奉献精神。社工通过开展志愿者培训和服务活动，让志愿者挖掘村庄问题，策划方案并评估成效，提升自身服务精神和参与能力。

通过“搭建自治组织—凝聚内部联系—培育能力和精神”三个路径，社工不仅能够全方位拓展农民参与渠道，还为进一步提升农民参与意愿创造了和谐的参与环境。

4.3 增权赋能，提升农民参与意愿

农民具有实质性社区参与的意愿和利用社区资源实现社区发展的能力，只是这种意愿和能力没有得到正视和充分挖掘[35]。对于社会工作者而言，我们还应当做的就是在优势视角下对农民进行增权赋能，尽一切可能挖掘并提升农民参与意愿。

挖掘农民个体优势。在农民所拥有资源中，除了物力财力之外，勤劳品质、乡土知识等都是他们特有的优势，农民不只有“愚昧”“自私”和“土气”。社会工作者需要剥离农民身上可能存在的不合理的标签，以“人在情境中”的专业视角将农民与其生存系统结合起来，挖掘他们的优势并加以充分利用。

增权赋能。针对个别农民参与意识消殆、缺乏自信心等问题，社工可以开展个案对农民个人意识观念进行增权赋能。首先，社工应遵循接纳、案主自决等原则，与农民建立良好的关系，了解农民真实的处境与想法，协助农民探寻角色认知偏差、自我边缘化问题的根源。随后，社工应扮演引导者角色，对农民开展面对面的政策宣传，利用影音资料等手段，引导农民正确地了解村庄事务，使他们意识到自身在农村发展中的重要地位，提高农民参与村庄事务的主动性与自信心。

在具体实践中，社工可以就事关个人和村庄发展的某项事务，鼓励村民参与决策和组织过程，借助宣讲以及倡导等方式，解读政策内涵，再通过挖掘村民优势，激发其参与热情并分享各项增值收益。当农民群众得到现实利益，看见远景利益，可以从根本上调动他们的参与积极性，将个人利益主动融入公共利益的范畴中。

5 结语

实施乡村振兴战略必须采取有效措施激活乡村振兴主体的积极性，在乡村人居环境整治的过程中，农民参与主体性的表现并不尽人意。在各治理主体中，农民群体处于被执行的地位，参与权利被地方政府与村委所忽视；村组织以经济为优先、行政指标化而偏移了对环境、对村民的工作重心，农民参与渠道单一且堵塞；公共利益和个人利益的模糊乃至对抗，又削弱了农民的参与意愿。

面对农村社区治理结构单一、农民参与主体性弱等困境，社会工作的介入不仅是提升农民主体性的专业力量，更是改善治理主体间关系、发挥各主体功能，实现农村自治久治的重要手段。作为重要的“第三方力量”，社会工作者可以通过整合并链接资源、挖掘村民优势、开展个案或小组等方法，立足于特定的现实情境，重构主体间关系、健全村庄自治机制并实现对农民的增权赋能，以期解决农民参与面临的问题，激发农民主体的活力，实现村庄自治久治。