《民法典》环境侵权惩罚性赔偿制度之审视与规制

王 冲

(浙江大学 光华法学院,浙江 杭州 310000)

习近平总书记在十九大报告中提出“实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式”,“强化排污者责任,健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”[1]。作为对建设美丽中国构想的回应,十三届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国民法典》(简称《民法典》)为用“最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”提供了民法制度保障[2]。其中,第1232条将“惩罚性赔偿”这一制度首次引入环境侵权领域。由此,环境侵权领域成为继第1185条知识产权领域、第1207条产品责任领域之后,《民法典》侵权责任编中第三处引入“惩罚性赔偿”制度的领域。这一制度的确立,使满足一定条件的环境侵权行为的责任性质由“填补性”转变为“填补性+惩罚性”,一方面可通过提高环境危害违法成本来震慑可能发生的环境危害行为,另一方面由于实施细则尚未得到明确,该制度的司法适用可能存在诸多问题。“法律条文不是孤立制定的,是立法者对社会上各种现存的利益加以综合平衡的结果,其本身就包含着一定社会整体对公平和正义的具体理解”[3]。因此本文拟对环境侵权惩罚性赔偿制度进行审视,探求立法者原旨,分析《民法典》第1232条的规范意涵,同时结合全国首例适用《民法典》环境侵权惩罚性赔偿条款的案件,对该制度可能带来的问题进行探讨,继而提出相应的规制路径构想。

一、环境侵权惩罚性赔偿制度的合理性反思

惩罚性赔偿主要是美国法中与补偿性赔偿相对应的一项特殊民事赔偿制度,它通过让加害人承担超出实际损害数额的赔偿,以达到惩罚和遏制严重侵权行为的目的[4]。惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域的做法所昭示的是立法上更为严格的环境保护制度构建,但我们同时也需要看到该做法已经带来的困惑与潜在的隐忧,给予其适当的定位,进而实现其积极功能。

(一)功能定位与合理性证成

惩罚性赔偿制度源自英美法系,肇始于英国1763年的Wikes v.Wood案(1)该案中上诉法官认为:“损害赔偿制度不仅要填补被害人损失,而且要惩罚违法行为,以制止未来的类似情形再次发生。因此,陪审团有权判决比实际损害更高的赔偿金额。”转引自徐海燕《我国导入惩罚性赔偿制度的法学思考》(《杭州师范学院学报(社会科学版)》,2004年第2期99-104页)。值得注意的是,本案中的惩罚性赔偿制度被运用于规制行政机关滥用权力的行为而非民事侵权领域。,至19世纪中叶,惩罚性赔偿制度成为美国侵权法的重要组成部分[4]。与刑法“惩罚及预防”的目的不同,民法的主要目的在于“补偿”。有学者认为,惩罚性赔偿是以“惩罚”为首要功能[5],但惩罚功能本身不能成为“损害赔偿责任成立的理由”[6]。从概念上解构“惩罚性赔偿金”,其核心功能为“赔偿”,即应当以损害填补为核心,赔偿数额的衡量基准为被侵权人之权利被侵犯的程度,其核心要义在于对民事主体之间的利益进行平衡,又因其冠以“惩罚性”作为限定,意以“对侵权人施加财产方面的惩戒”作为附加功能。因而在惩罚性赔偿制度中,被侵权人所获得的利益大于其实际损失,打破了“损害填补”的应有之义,使被侵权人与侵权人之间的利益再次处于不均衡的状态。单纯就侵权人与被侵权人的利益平衡进行考量,似乎这一制度存在着逻辑上的不周延性,因而以德国为代表的传统大陆法系在学理研究与立法实践方面对其总是采取较为暧昧的态度(2)尽管如此,德国法对惩罚性赔偿制度仍有以下几个方面的发展:有关痛苦和创伤的赔偿方面;有关知识产权的赔偿方面;有关雇佣关系中的性别歧视方面。参见石睿《惩罚性赔偿制度之立法证成》(吉林大学硕士论文,2007)。。分析该制度存在的必要性,若由“这一制度得以在争议中沿用”推论出“这一制度有其存在价值”,便会陷入休谟问题的困境。既然侵权损害赔偿的核心为利益的受损与救济,则本文拟从利益衡量理论角度进行理论溯源与实践功能阐述,实现对环境侵权惩罚性赔偿制度由“应然”到“实然”的证成。

首先,就个案利益衡量角度而言,惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域是对被侵权人权利救济方式的创新,并能激发被侵权人的维权积极性。环境危害行为造成的损害可能具有长期性与潜伏性特点,故而环境私益诉讼损害赔偿存在的难点主要包括两个方面:其一为损害程度证明难,其二为环境侵权行为与损害后果之间因果关系证明难。若仅适用填补性损害赔偿,从被侵权人起诉前的预期来看,在为维权所付出的人力、时间与经济成本可能远远高于所获得赔偿的情况下,被侵权人往往怠于行使其诉权,可能造成大量侵权事实无法进入司法程序得到救济。即使案件顺利进入司法程序,从实效性看,由于上述难点的存在,被侵权人的权利救济程度明显不足(3)例如在著名的“儿童血铅超标案”终审判决[(2015)衡中法民四终字第272号]中,原告主张的206万元赔偿金额最终只有2.6万元获得了支持,但法院同时判决对原告本应承担的诉讼费用“决定予以免收”,似乎法官无法在法律上找到更多支持其主张的依据,却又实有同情的意味。。如此一来,污染者与被侵权人之间的利益平衡被打破却无有效救济途径。有学者主张,应当将惩罚性赔偿制度视为“奖励性赔偿”[7],“一种责任的性质不仅取决于其所处的部门法的特性及其预设的责任功能,而且取决于不同部门法学思维传统,应当将该制度视为在经济法中的‘激励性报偿’责任”[8]。在惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域之前,一些制度缺陷实际上给被侵权人权利救济带来一定的不便,最典型的是环境侵权责任与产品侵权责任之竞合的情形,例如在装修致使室内环境污染造成人身或财产损害的案件中(4)关于室内装修污染致人损害是否属于环境侵权案件,全国首例家装污染案“栗明诉南京华彩建筑装饰工程公司环境污染损害赔偿纠纷案”[(2002)玄民初字第1715号]中法院认为“装修这一产业行为,若行为不当,首先导致的是空气这一生态自然环境因素被污染,然后被污染的空气又造成人体的生命健康受到危害……完全符合了学理界对环境污染的定义”,“本案属于环境污染侵权之诉,应当适用环境污染侵权的特殊规则”。此后“一汽丰田汽车销售有限公司诉北京国金轩餐饮管理有限公司等环境污染责任纠纷案”[(2015)朝民初字第35867号]等案件中延续了这一做法。,被侵权人可选择请求侵权人承担环境侵权责任或消费侵权责任,若选择提起环境侵权之诉,依原《中华人民共和国侵权责任法》(简称《侵权责任法》)之规定,采用举证责任倒置规则,被侵权人之举证负担轻,但不可主张诉请惩罚性赔偿,损害救济程度不足;若选择提起消费侵权之诉,被侵权人可主张惩罚性赔偿,但举证负担相对较重,权利获得救济之难度较高。环境侵权惩罚性赔偿制度的确立,恰恰解决了此类案件中被侵权人的“两难”境地——主张环境侵权责任时既无须承担过重的举证责任,又可诉请侵权人承担惩罚性赔偿责任,这不失为一种救济手段与救济程度方面的“激励”。因此,将其视为“激励性”的权利救济方式,一方面能够显著提升被侵权人的权利救济程度,弥补其潜伏性损失;另一方面能够使被侵权人的可预见利益显著增加,促使其在此激励下主动维权。

其次,就促进社会利益的角度而言,环境侵权惩罚性赔偿制度的确立是对既有以及潜在环境污染者的威慑,促使其达到“成本内化”。《民法典》确立的作为社会性私权的环境权利,不是传统财产权和人身权观念中的纯粹“个人”私权。由于环境具有“整体性”“共有性”和环境侵害具有“公害性”,侵权行为人只要侵犯了某一公民的环境权,就意味着对“群体”环境权乃至一定“社会利益”的侵犯[9]。在环境侵权领域,预防型手段应当优先于补偿型与修复型手段,利益衡量问题也并不局限于当事人之间,立法者更倾向于通过规制具体法律关系中的权利与义务来达到威慑法律关系当事人(主要指侵权人)一方,乃至潜在实施环境侵权行为的不特定第三人,使其明晰自身义务并注意行为的边界,实现促进社会整体利益增加之目的。惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域,可使从事生产活动的人“畏惧”可能承担的高额赔偿金,进而在从事生产活动过程中注意采用符合环境保护法律规范的方式,将其活动所需成本降到最低(5)此处“成本”包括生产活动本身的成本以及实施侵权行为之后需要承担的惩罚性赔偿责任。。在这一过程中,最理想的模式为:生产者使用符合法律规范的手段从事生产活动,为社会增加财富的同时尽量避免使他人权益受到减损,即实现了“帕累托最优”。

最后,就环境危害行为规制手段的效能而言,环境侵权惩罚性赔偿制度的确立是对环境污染公法规制手段的补充。Dorsey Ellis教授曾提炼出惩罚性赔偿制度的七项功能,其中第五项为“诱导私人执法”[10];Michael Rustad和Thomas Koenig教授则认为该制度具有鼓励私人总检察官(private attorney general)制度之适用以及为刑法与侵权法架起沟通桥梁的功能[11]。刑事规制手段具有谦抑性,针对广泛存在的、尚未构成犯罪的环境危害行为,并不能起到规制作用。生态损害救济、环境公益维护主要依靠行政管制模式来实现,此乃世界各国之普遍经验与共通做法[12]。但行政规制手段可能存在缺陷:一方面,行政规制可能存在不及时的现象,若污染行为侵犯到私人权益,“面对失范的社会秩序,首先采取行动的最可能是违法行为的受害者”[13],其维权积极性与效率较高;另一方面,企业从事生产活动通常能够为地方政府带来较高的经济效益,若执法者与行为人达成“共谋”,生产者违法成本低于守法成本,出于本能的利益驱动,其会怠于采取环保措施,造成环境危害行为长期存在却无法受到有效规制,公共利益长期处于被侵害的状态。若将惩罚性赔偿请求权赋予环境侵权领域的私主体,则能够鼓励被侵权人对部分环境危害行为追责,并借此对被诉行为及未来可能发生的类似行为起到预防之效,在一定程度上弥补公法规制手段之缺陷。

(二)潜在的负面效果反思

首先,该制度的施行违反了“不得因被侵权而获利”的原则,可能形成过度激励,带来滥诉的后果。正如有学者指出的“受害人因为受到损害,而使自己的财产利益实现了‘增殖’,由于自己受到损害而使自己增加了财富,因而会鼓励贪利思想”[14]。更为严重的是,一些并未受有实际损害的民事主体出于“贪利”的思想,将该制度变为营利手段,给司法实践带来诸多困扰。譬如,2015年《中华人民共和国食品安全法》(简称《食品安全法》)修订之前,出现了“职业打假人”以商品包装、标签说明、成分标识等不符合国家标准为由向经营者主张食品安全责任并要求十倍赔偿,但其自身并未受到实际损失,并且此种做法在当时已经形成了固定模式[15]。因此在2015年修订《食品安全法》时,立法者将“食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵”排除在可请求惩罚性赔偿的范围之外。又如《中华人民共和国消费者权益保护法》(简称《消法》)第55条第1款对惩罚性赔偿的规定,加之最高院指导案例23号(孙银山诉南京欧尚超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案)明确了“知假买假”可获得赔偿(6)该案裁判要旨中指出:“消费者购买到不符合食品安全标准的食品,要求销售者或者生产者依照食品安全法规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的,不论其购买时是否明知食品不符合安全标准,人民法院都应予支持。”,出现了大量以营利为目的的“知假买假”索赔行为,目前立法与司法实践领域已经着手对之进行规制(7)参见2016年8月5日国家工商行政管理总局发布的《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》(征求意见稿)第2条,以及同年12月江苏省高级人民法院审判委员会发布的《江苏省高级人民法院关于审理消费者权益保护纠纷案件若干问题的讨论纪要》第2条。。由此可见,既有的惩罚性赔偿制度适用领域所出现的“滥诉”问题尚未得到妥善解决,若将其适用于环境侵权领域却无有效规制则可能会产生同样的问题,即一方面造成财富不合理分配给恶意索赔人,另一方面导致相当一部分司法资源浪费在恶意索赔的“滥诉”中,难以达到立法者所期望的制度效果。

其次,过分的“阻遏”可能导致民事主体从事生产的意愿降低。目前《民法典》第1232条尚缺乏实施细则,赔偿金额不受具体可证明的金钱损失约束,同时缺乏明确具体的衡量标准,因而在司法适用过程中可能遇到窘境。与从事产品销售活动不同的是,环境污染与生态破坏后果通常由生产活动所衍生,而生产活动能够带来社会总体利益的增加。若在先前的案件中侵权人承担了过高的惩罚性赔偿,利益的天平过度倒向被侵权人一方,所带来的阻遏效果可能不仅仅及于导致该案中损害结果的特定生产行为,也可能挫伤民事主体从事类似生产活动的积极性,造成社会总体利益的消极减少。

最后,在私法领域加入“惩罚”功能,可能带来环境危害行为规制领域具有同质性目的的惩罚手段相冲突以及环境危害行为人责任过重的问题。“在生态文明建设逐步推进以及环境司法改革不断深化之背景下,符合法定条件的环保组织、检察机关以及环保行政机关往往倾向于采取更为积极主动的措施来处理环境事故”[16],此种现状可能带来规制机关与规制手段交叠的弊端。而前文所述的惩罚性赔偿制度之“补充”功能若不能建立在配套措施完善的基础之上,则可能进一步带来如下问题:公法与私法规制路径混同,规制方式不周延,衔接不畅,一个行为同时触发民法中的惩罚性赔偿责任、刑法中的罚金责任与行政法中的行政处罚责任,不仅使公法规制手段与私法规制手段同时作用于一个行为的调查与惩罚,造成资源浪费,也可能造成行为人同时承担这三项具有惩罚性质的责任,显然不甚合理。此外,在行为人财产有限的情形下,三项责任承担的顺位若不明确,可能导致特定被侵权人受损权利难以得到充分救济。

二、《民法典》第1232条的规范展开

惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域虽然具有潜在的负面效果,但该制度业已在《民法典》中确立,那么适用该制度就成为相关案件裁判的必然选择,应当明晰该制度的规范要素,准确识别该责任适用情形,划定责任边界,避免不适当地扩大该责任的适用范围。

(一)“法律”的菜单拉伸

《民法典》第1232条对侵权行为的定性为“违反法律规定”,这表明能够进入惩罚性赔偿领域的行为须为违法行为,由此,“合法性”可作为针对惩罚性赔偿责任的抗辩事由,这就要求对该条文中“法律”的菜单进行拉伸,使之具有清晰的界定。实际上,《民法典》中“惩罚性赔偿责任”比一般的环境侵权责任在立法上拥有更高的适用标准。《民法典》第1229条的规定为侵权责任编条文中最常见的填补性赔偿责任,其构成要件包括“侵权人实施了污染环境、破坏生态的行为”以及“该行为造成他人的损害”两个方面,理论源流可追溯至“忍受限度论”,即如果损害超过忍受限度,加害人就应当承担赔偿责任,其要义之一包括“行政法上的合法行为只限于不受行政法的制裁,并不能成为私法上免除民事责任的理由”[17]。《民法典》第1232条的“惩罚性赔偿责任”构成要件则在“忍受限度论”的基础上进行了限缩,增加了侵权人主观状态与后果程度的要求,责任适用范围相应变窄。有学者主张,为体现对惩罚赔偿违法性要件要求的严格性,对该条中“法律”应当作狭义理解,不包括效力层级较低的行政法规、地方法规、部门规章等[5]。也有学者主张,将环境侵权惩罚性赔偿制度中的“违法行为”限定为违反国家环境行政法律法规的行为[18]。还有学者从“违法性”的角度指出,适用惩罚性赔偿责任的环境侵权行为应当具有违反环境行政法律或环境刑事法律的特征[19]。

此处的“法律”应当作狭义理解,即不应当包括行政法规、地方性法规和部门规章。虽然在环境污染的规制领域中,行政手段因其灵活性、专业性等特征,承担着较多的污染防治责任,行政法规、地方法规、部门规章在环境污染治理领域中自然扮演着重要的角色(8)《环境保护法》第15、16条表明省、自治区、直辖市人民政府可对国家环境质量标准中未作规定的项目,制定地方环境质量标准、地方污染物排放标准。,但若将此条文的“法律”作广义理解,则会将民事主体进行合法性抗辩的可能性降低。这一做法可能使个案中的被侵权人利益最大化,却可能同时使从事生产活动的民事主体因行为所承担的法律后果具有较高的不可预测性,从而降低生产积极性或生产效率,从另一个方面有损社会公共利益。由此,既然行为的合法性可作为惩罚性赔偿的抗辩事由,在“法无禁止即自由”的前提下,若对“法律”进行狭义解释,实际上使侵权人具有了更多的抗辩可能性,尽量避免对惩罚性赔偿责任适用范围的不当扩张,使惩罚性赔偿遵循谦抑性原则。

在确定《民法典》第1232条中“法律”的范围之后,一个无法避免的问题是:“违反法律规定”若作反对解释,是否不应当承担惩罚性赔偿责任?有学者指出“进行反对解释的前提是,法律条文之构成要件与法律效果间的逻辑关系,构成内涵的包含及外延重合;换言之,可作反对解释的法律条文,其外延必须是封闭的,即已将适用对象涵盖无遗”[20]。在“违反法律规定”这一条件中,采用上述方式明确“法律”的范围之后,该条文即有了精确的定义,其反对解释(“不违反法律规定”)可得作为合法性抗辩,即承担惩罚性赔偿责任的环境侵权行为必须为明确违反法律规定的行为,若排污行为未违反法律规定,则不应当承担惩罚性赔偿责任。这一解释旨在将法律未作出规范的排污行为排除在惩罚性赔偿责任之外,限缩该责任的适用范围。

(二)责任构成要件的展开

《民法典》第1232条规定,承担惩罚性赔偿责任的环境侵权行为须符合“故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的特征,对该规定进行分析,可将其三层意旨展开如下。

其一,侵权人的主观方面为故意。在侵权责任的构成要件理论方面(9)依照“违法性”是否能够被“过错性”吸收,侵权责任的构成要件理论可分为“三要件说”与“四要件说”,其中“三要件说”认为侵权责任的构成要件包括损害、过错、因果关系,“四要件说”认为侵权责任的构成要件包括违法性、损害、过错、因果关系。,“三要件说将行为违法性与过错合并,采过错吸收违法性的立场,其主要理由是当代侵权法对过错的判断标准逐步客观化,不再完全依赖当事人的主观认识”[21]。在《民法典》出台之前,“经侵权责任法和环境保护法的共同整合,环境污染侵权形成了一元化无过错归责机制,进而使环境污染侵权的构成要件事实上简化为污染行为、损害事实与因果关系”[22]。《侵权责任法》第65条规定的环境侵权责任即是无过错责任,同时不强调行为的违法性,只要行为造成侵权后果,均应当承担责任。作为普通环境侵权责任的规定,《民法典》第1229条在违法性与过错性的关系处理上延续了这一做法,但第1232条惩罚性赔偿责任所具有的惩罚、遏止及预防的功能要求其注重行为人的主观恶性,从而将“违法性”与“过错性”从责任要件中析出,除将“违法性”作为前提之外,还要求该行为系出于“故意”。此种规定应当被认为是普通环境侵权责任的进阶,即以填补性的无过错责任为基础,在其之上为情节更为恶劣的“违法+故意”的侵权行为赋予更为严苛的责任,形成“金字塔型”的责任结构形式。

其二,侵权行为表现为污染环境和破坏生态的行为。与《侵权责任法》相比,《民法典》侵权责任编将“破坏生态”的行为纳入调整范围。由此,其调整范围并不再局限于区域性、暂时性、突发性的环境污染行为,同样也及于影响更为严重的生态破坏行为。“‘生态破坏责任’类似日本译自法国的‘纯环境损害’,指没有具体的自然人、法人为具体受害人,损害的是公共或者国家利益”[23]。行为人无论实施了具体的污染环境行为,还是造成了纯粹的生态损害,只要符合惩罚性赔偿责任的其他要件,均须承担相应的责任。

其三,侵权行为造成的后果程度要求为“严重”。《民法典》第1232条表述为“故意污染环境、破坏生态造成严重后果的”,此处具有一定的歧义,即该“严重后果”应当解释为“污染环境、破坏生态”的“严重后果”,还是针对被侵权人权益侵犯的“严重后果”?这一条文规定于侵权责任编,其主要目的在于保护私权利,并非逾越其制度功能,重点承担保护环境公益的任务,因而其所要求的“严重”应当是对被侵权人受损权益本身造成的严重后果,即造成了被侵权人人身或财产的重大损害。此外,本条内容应当与以下两项内容有所区别:第一,应当与单纯的环境污染、生态破坏责任中的“严重后果”相区别。有学者认为在当前尚未有专门法规定何谓“严重后果”时,可参照《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条、第2条以及第 3 条的规定[24],此种“参照”并不完全妥当,原因在于这几项内容所注重的是对污染环境行为本身严重程度的认定,侧重于对环境公共利益的救济而非侵权人与被侵权人之间的利益平衡。第二,应当与精神损害赔偿中的“严重后果”相区别。虽然“17世纪至18世纪,惩罚性损害赔偿主要适用使人遭受名义损失及精神痛苦的案件,这时的惩罚性损害赔偿主要目的和功能在于弥补受害人的精神损害”[8],但时至今日,精神损害赔偿制度与惩罚性赔偿制度产生了一定的分化,承担着不同的制度功能。精神损害赔偿为填补性损害赔偿,主要着眼于填补被侵权人不可量化的心灵伤害,惩罚功能为次要,赔偿依据更多依赖于法官的主观认定;而惩罚性赔偿制度则更倾向于惩罚与遏制功能,赔偿依据为因侵权人环境污染、生态破坏行为所造成的可量化的人身或财产损害。

(三)“被侵权人”的限定

“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”的表述将环境侵权惩罚性赔偿责任的请求权主体限定在“被侵权人”的范围内。由此产生的问题是:在环境侵权案件中,“被侵权人”通常数量较多,除特定被侵权人之外,该项责任的请求权是否应当及于不特定被侵权人,能否适用于公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼?关于这一问题,学界存在两种对立的观点,一种观点支持惩罚性赔偿可由公益诉讼原告主张。在《民法典》出台之前已有学者对之进行了思考,认为在环境侵权公益诉讼中,仅预防性环境公益诉讼不应当适用该项制度[19]。《民法典》出台之后,持该观点的人大多是从惩罚性赔偿制度的惩罚、遏制及预防的功能出发来论证其观点[25-26],或引入“公法私法化”的理论,认为环境公益诉讼是一种借助私法诉讼程序实现公共政策、保护环境公益的诉讼,与惩罚性赔偿一样属于“公法私法化”的具体体现[27]。在2021年1月4日作出判决的浮梁县人民检察院与被告浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼一案(以下简称“海蓝化工集团案”)中(10)参见(2020)赣0222民初796号民事判决书。,法院对于该法条的援引似乎也宣示了司法实践支持该请求权应当及于不特定被侵权人。持反对观点的人则主张“生态环境的公益损害救济应以公法机制为主”[28],或根据体系解释,认为《民法典》第1232条惩罚性赔偿制度的请求权主体应当与《消法》的相关规定保持统一,即“惩罚性赔偿请求权的归属主体是特定的被侵权人”[29]。

本文主张,《民法典》此处规定的惩罚性赔偿责任请求权应当仅由特定的被侵权人享有。首先,从制度调整范围来看,本条规定于《民法典》“侵权责任编”,且第1229条明确了“造成他人损害”须承担侵权责任,其维护的是“私益”,以及由“私益”汇集而成的“众益”,请求权基础在于特定被侵权人的人身或财产权益受损。我国为成文法国家,民事主体的权利渊源应当为立法规定,《民法典》虽多处出现了“保护生态环境”的表述,但“环境权”并非《民法典》所固化的权利,该项制度虽具有维护环境公益之目标,却也不应当逾越私法的调整范围。其次,从对环境公益救济渠道是否充足的角度来看,在公法领域,除刑法的规定之外,《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》)第59条作出了“按日计罚无上限”的规定,已经在公法中以惩罚性责任的形式对环境公益进行救济,若与《民法典》中惩罚性赔偿责任叠加适用,可能造成侵权人责任过重;在私法领域,《民法典》第1235条第2款赋予国家规定的机关或者法律规定的组织可就“生态环境功能永久性损害造成的损失”向侵权人主张赔偿的权利,与第1232条惩罚性赔偿制度均为指向未来的赔偿制度,已经具有预防的性质,故目前对环境污染与生态破坏行为的惩罚性制度基本能够达到惩罚、遏止与预防的目的。最后,在理论的周延方面,“公法私法化”理论在这一问题上显得有些力不从心。根据相关学者的论述,“公法私法化的当代经验中最具代表性的是‘通过私法实现公共任务’,即国家运用私法手段或者通过私人主体来实现‘公共’目标,其运用较多的形式,是单纯引入‘私法手段’来完成公共任务的情况,即执行公共任务的主体仍是传统的公共机构,公共任务本身也在传统的管制领域内,只是引入与传统行政机制大异其趣的市场竞争规则”[30]。即该理论的本质应当是公法为“体”,私法为“用”,私法仅作为一种规则或手段参与到“实现公共任务”的过程中。但很明显,惩罚性赔偿制度已经作为一项实体性规则,若将其适用于环境污染、生态破坏的规制领域,实际上超出了“用”的范围,与“公法私法化”这一理论并无契合之处。因此,在无特定被侵权人权益受损的情形下,将“环境权”受损认定为公民的民事权益受损,进而由环境公益诉讼原告主张惩罚性赔偿或由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼,主张环境侵权惩罚性赔偿责任,于法无据;在有特定被侵权人权益受损的情形下,第1232条内容仅应当作为对被侵权人权利救济方式乃至救济程度的创新,由特定的被侵权人提起诉讼。故而针对不特定被侵权人,《民法典》中环境侵权惩罚性赔偿制度并无适用之余地。

同时应当认识到,在先前已有的涉及消费者、食品安全等领域惩罚性赔偿制度请求中,存在特定被侵权人提起诉讼意愿低下、救济方式分散、公益保护与私益保护手段之间不周延的问题,完全依靠私益诉讼难以针对特定被侵权人的利益形成有效救济,因而已经有地区开始了公益诉讼惩罚性赔偿制度的探索(11)如“广东省消费者委员会因七被告生产、销售假盐侵害众多消费者合法权益案”[(2017)粤01民初384号]、“附带民事公益诉讼被告人马铁平、黄建河生产、销售有毒、有害食品案”[(2018)湘0321刑初267号]、“余某锋等销售有毒有害食品案”[(2018)粤0103刑初1023号]等。。2019年5月发布的《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确提出,“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。在环境侵权领域中同样可能存在上述问题,笔者赞同通过引入诉讼信托及二阶构造理论赋予依法有权提起环境公益诉讼的国家机关或者有关组织以提起惩罚性赔偿环境民事公益诉讼适格原告地位(12)具体包括以下方式:(1)根据诉讼信托或意定诉讼担当原理,提起预防型环境民事公益诉讼的国家机关或有关组织可以受让特定被侵权人的惩罚性赔偿请求权或者与其对应的诉讼实施权;(2)根据集体性损害赔偿诉讼的二阶构造理论,提起预防型环境民事公益诉讼的国家机关或者有关组织可提出确认型或概括给付型惩罚性赔偿诉讼请求,并在获胜诉后再进入二阶的清算程序或给付之诉程序。相关论述参见黄忠顺《惩罚性赔偿请求权的程序法解读》[检察日报,2020-11-09(03)]。,将惩罚性赔偿请求权的归属主体与实施主体相分离,该请求权归属主体仍是特定的被侵权人,公益诉讼原告可受让该请求权并实施,惩罚性赔偿金的数额应当依据特定被侵权人的实际损失作出认定。

三、环境侵权惩罚性赔偿责任适用之规制

对该责任潜在负面效果的规避,除明确规范要素之外,有必要根据其风险,提出相应的规制策略,主要包括:针对赔偿金适用标准的规制、与公法上的环境危害惩罚性责任进行合作衔接以及限定该责任适用之时间范围三个方面的内容。

(一)构建惩罚性赔偿金适用标准

1.赔偿金额立法模式选择

首先,应当从文本上对赔偿标准、计算方式作出明确规定。惩罚性赔偿金的计算模式,根据各国实行惩罚性赔偿制度的经验,主要概括为三种类型:固定金额模式、弹性金额模式和无数额限制模式(13)“固定金额模式”包括规定固定数额与规定固定倍数两种形式;“弹性金额模式”包括仅规定惩罚性赔偿金的上限,仅规定惩罚性赔偿金的下限,以及同时规定惩罚性赔偿金上下限。相关论述参见金福海《惩罚性赔偿制度研究》(法律出版社,2008年版第234-237页)。。具体到我国采用的模式,《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2003)第8条为单一的“固定金额模式”;《中华人民共和国商标法》(2013)第63条为“固定金额模式+弹性金额模式”(以倍数形式规定上下限);《食品安全法》(2009)第96条采用“固定金额模式”,在2015年修订之后,第148条修改为“固定金额模式+弹性金额模式(规定下限)”;《消法》(1993)在第49条中采用“固定金额模式”,在2009年修订时也沿用了这一做法,直至2013年修订时改为“固定金额模式+弹性金额模式(规定下限)”。由此可见,在我国现行立法中最为广泛的模式为“固定金额模式”,同时逐渐强调适用的灵活性,赋予法官更多的自由裁量余地,以便作出更为适应个案特征的裁决,因而“弹性金额模式”在立法中的适用范围逐步拓展。美国最高法院处理惩罚性赔偿案件中曾采用的“无数额限制模式”,因其无法有效规制惩罚性赔偿制度的裁量幅度,在我国当前立法中未得适用。

为避免《民法典》第1232条陷入“无数额限制模式”的窘境,应当及时出台相关的适用规则。考察上述法律中有关惩罚性赔偿的发展趋势,可做如下规划:环境侵权领域惩罚性赔偿制度的适用应当采用“固定金额模式+弹性金额模式”,因环境侵权造成的损害通常包括财产与人身两个方面,可参考《食品安全法》与《消法》的模式,以被侵权人可证明的损失金额为基准(14)此处的“证明”仅为金额的证明,包括财产损失证明与遭受人身损害之后恢复健康的合理支出证明,侵权行为与损害结果之间因果关系的证明不在此处讨论范围。,规定数倍于该损失的惩罚性赔偿,法官可基于案件的特征,在该范围之内进行赔偿数额的裁量。此外,与食品或其他普通产品相比较而言,环境污染与生态破坏行为若造成可见的损害,其后果通常较为严重,采用类似上述两部法律中1 000元与500元的下限规定并无太大必要,且损害具有较为明显的个案特征,不宜作出统一的下限规定,因而在“弹性金额模式”采用之时,仅需规定倍数即可。

2.司法适用过程之规制

尽管规范性文件的规制必不可少,但惩罚性赔偿制度的司法适用依旧很大程度上依赖法官的裁量。有学者指出“司法的过程并非机械的事实认定和法律适用的过程,而是涵摄价值衡度和价值选择的过程”[31]。法官所面临的待决案件必然涉及双方当事人的利益,但环境侵权案件的裁判同时涉及对环境公益的调整与指引,个案中利益衡量的结果应当与法律体系、社会的价值尺度相协调。为避免个案之间判决结果差异过大,最高院可逐步就该制度以指导性案例与公报案例的形式作出统一的司法适用标尺。

就惩罚性赔偿的司法适用问题,最高人民法院分别于2006年、2014年、2018年和2019年发布4个关于惩罚性赔偿司法适用的公报案例(15)分别为:张志强诉徐州苏宁电器有限公司侵犯消费者权益纠纷案(载《最高人民法院公报》2006年第10期)、湖北金华实业有限公司与苏金水等商品房买卖合同纠纷案(载《最高人民法院公报》2014年第1期)、邓美华诉上海永达鑫悦汽车销售服务有限公司买卖合同纠纷案(载《最高人民法院公报》2018年第11期)、颜荷莲、程玉环诉周宜霞、吉林天药科技有限责任公司等侵权责任纠纷案(载《最高人民法院公报》2019年第1期)。。参照以上案例,环境侵权惩罚性赔偿制度的裁判文书应当注重如下几个方面的说理:其一为对行为是否属于本法条调整范围的说理,如“颜荷莲案”中法院认为原告主张的损害结果与被告的虚假宣传行为之间不具有因果关系,因而在对被告究竟应当承担产品侵权惩罚性赔偿(侵权之诉)还是消费欺诈惩罚性赔偿(违约之诉)的问题上,排除了侵权责任之适用,认定被告须就欺诈行为承担惩罚性赔偿责任。其二为对侵权人具有主观恶意的说理,即对“故意”的认定,这一点与一般的环境侵权行为须承担的无过错责任相区别,因而此处的说理尤为重要。在“金华公司案”中,最高人民检察院提起的抗诉理由认为,应当对出卖人是否恶意违约进行认定,该案中存在两个“一房数卖”行为,进而主张依照作为标的的房屋出售之时相应的纠纷是否进入仲裁或诉讼程序,对两个“一房数卖”行为的主观方面是否为故意进行分别认定。虽然最高院以“《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8条规定中并不存在此种赔偿责任的适用以出卖人具有恶意违约故意为前提的规定”为由,未支持该项主张,但《民法典》第1232条明确对侵权人具有主观恶意作出了要求,因而此处对于“故意”的详细论证思路值得借鉴。其三为注重环境污染和生态破坏行为与损害后果之间的因果关系论证,并涉及举证责任的分配问题,这一点与一般的环境侵权责任因果关系认定一致,本文不作赘述。其四为对于“严重后果”界定以及惩罚性赔偿责任裁量幅度的说理,在“金华公司案”中,法院基于原告苏金水疏于审查合同中存在的涂改印迹、印章缺失等瑕疵,对于本案纠纷的发生存在过失,因而“酌情判决金华公司向苏金水承担购房款金额50%的赔偿责任”。对于前述惩罚性赔偿可能带来的“滥诉”效果,也可以考虑藉由限缩惩罚性赔偿金额进行消弭,若法官在审理案件中发现被侵权人系出于营利为目的主张环境侵权惩罚性赔偿,在法律未禁止该类索赔行为的情形下,可对赔偿数额进行适当限缩。当前,《民法典》赋予法官较大的自由裁量权,法官在行使该项权力时必须进行较为充分的论证,充分考量当事人的具体利益、该法条的制度利益与环境公益,通过说理以提高裁判的可接受性,实现法律效果与社会效果的统一。

(二)与公法责任之合作衔接

环境公共利益之维护主要依靠行政管制、惩罚性赔偿制度的加入,衍生了私法制度与公法制度可能对某一行为重复评价的问题,不同法域责任之间是否能够重叠适用,以及不同性质的规制手段之间如何衔接,需要通过制度予以明确。具体而言,在制度的设计上,须明确民法、刑法、行政法中针对环境危害行为的责任是否能够重叠适用,若不能,则应当明确其承担顺位并设计相应机制。

不同性质的责任是否能够对同一行为进行重复评价,需要从制度目的与价值进行判断。在环境侵权责任中,惩罚性赔偿责任包括对行为两个方面的评价:惩罚性与赔偿性,后者为侵权责任所固有,意在进行损害填补,为超出“忍受限度”所应当承担的责任,非以违法性为构成要件,系纯粹调整私主体之间利益均衡的制度设计;前者则出于维护公益之目的而与刑法、行政法责任具有重叠的可能性,即《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿、刑法第7章第6节“破坏环境资源保护罪”中的罚金、《环境保护法》第59条规定的罚款在制度价值与目的上具有同质性。由现行的法条(16)包括《民法典》第187条、《行政处罚法》第7条、第28条。观之,针对同一环境危害行为不同法域责任的承担,可以理出如下顺位:(1)在环境危害行为人财产充足情况下,《民法典》中的惩罚性赔偿责任与公法领域的责任互不影响;(2)在环境危害行为人财产不足的情况下,《民法典》中的惩罚性赔偿责任优位于公法领域中的责任;(3)公法领域中,行政罚款应当抵扣刑事罚金。但由此衍生的问题是:尽管几项责任分属不同的法域,但承担具有同质性的责任仍然会给环境危害行为人施加过重的负担,违背了“罚当其过”的秩序原理,正如有观点认为“惩罚性责任之间不能重复评价”[32]。对此,解决办法是将针对同一行为所规定的看似相对独立却在内核上具有同质性的责任进行整合。

在环境保护领域,基于行政手段的灵活性,行政处罚通常先于司法手段进行,因此行政系统通常先于司法系统作出判断,行政罚款决定先于司法判决。惩罚性赔偿与行政处罚在制度价值与目的方面具有同质性,但在制度设计上,该项请求权的惩罚功能依附于补偿功能,且基于《民法典》第1232条对于被侵权人权利充分保护之精神,在行政处罚作出后,惩罚性赔偿制度仍然应当被适用,其金额不应当受到行政处罚金额的影响。在进入司法程序之后,环境侵权行为人可能面临的具有惩罚性质的财产责任包括惩罚性赔偿金与刑事罚金,在“广州市人民检察院诉刘邦亮生产、销售假盐民事公益诉讼案”(17)参见(2017)粤01民初383号民事判决书。中,就惩罚性赔偿与公法中责任的关系方面,法院认为“性质相同的金钱罚,即行政罚款和刑事罚金竞合时,一般采用轻罚在重罚中折抵的原则处理,以体现惩罚的谦抑,避免惩罚的过度。惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金同属惩罚性债权,只不过前者是私法债权,后两者是公法债权”。出于惩罚谦抑性原则,惩罚性赔偿金应当适当折抵罚金,但在实践中可能出现如下问题:针对同一环境危害行为,若刑事诉讼先于民事诉讼提起并作出判决,则事实上惩罚性赔偿金无法抵扣刑事罚金,被侵权人仍然面临就同一行为承担多种同质性责任的问题。因此应当着眼于环境责任一体化的建构,适当安排诉讼顺位。具体而言,环境危害行为人在诉讼阶段可能面临民事与刑事两种追责手段,在同一行为既有特定被侵权人或受让特定被侵权人请求权的公益诉讼原告提起惩罚性赔偿诉讼请求,又有检察机关提起公诉的情形下,诉讼顺位的安排应当着眼于私益的优先受偿,将该类民事侵权诉讼置于优先地位,在民事判决作出之后再行审理刑事诉讼,在判决刑事罚金时,须以行政罚款全额抵扣,以民事惩罚性赔偿金中超出损害填补范围的金额按照一定比例抵扣,减少责任的过度竞合。

(三)时间范围之限定

在“海蓝化工集团案”中,法院对《民法典》第1232条进行适用,判决被告承担环境污染惩罚性赔偿金171 406.35元。这引发了笔者的思考:适用该条文的正确时间节点应该如何界定?此案对于该法条的适用是否恰当?关于《民法典》的时间效力问题,最高人民法院发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》(简称《若干规定》),其中第1条规定适用《民法典》的一般情形为“民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件”,同时在第2条、第3条规定了该原则的例外。该案于2021年1月4日审理完毕并当庭作出判决,其法律事实应当发生于《民法典》实施之前,法院判决被告海蓝公司承担相应的惩罚性赔偿责任,笔者对此做法并不认同。除了重申前文所述“惩罚性赔偿请求权应当归属于特定被侵权人”的观点之外,退一步而言,即使公益诉讼原告享有惩罚性赔偿请求权,《民法典》第1232条在该案中的适用也存在不合理之处。首先,在该案中,法院释明其适用《民法典》之依据在于《若干规定》第2条之规定,即“更有利于保护民事主体合法权益,更有利于维护社会和经济秩序,更有利于弘扬社会主义核心价值观”。从制度功能而言,环境侵权惩罚性赔偿制度承担着类似公法规制手段的功能,其溯及力也应当比照公法之“有利溯及”原则,符合当事人的合理预期。法院判决被告海蓝公司按照环境功能性损失费用的三倍承担环境污染惩罚性赔偿,使当事人承担了超出其行为所造成损害的责任,被告在实施环境危害行为时对此项后果无法预见,并不符合“有利溯及”之原则,法院认为该判决“不会背离其合理预期、明显减损其合法权益、增加其法定义务”的理由并不充分,因而依照《若干规定》第3条的排除适用之规定,将惩罚性赔偿制度排除于该案的适用范围之外的做法并不合理。其次,从规则援引是否适恰而言,比照“法律规则应当优先于法律原则适用”之理念,相比于《若干规定》第2条中的原则性规定,第24条之规定更加适用于该类案件的说理,即《民法典》第1232条的司法适用若涉及溯及力问题,应当首先考虑援引《若干规定》第24条,证明损害后果全部或部分出现于《民法典》实施之后,由侵权人就《民法典》实施之后的损害后果承担惩罚性赔偿责任。

四、结语

“未来我国可以通过立法授权、环境执法能力的强化,以及行政公益诉讼制度的完善等举措,力求建立起以公法为主导的生态环境损害救济法律机制”[33]。环境公益维护制度体系的全方位构建,要求私法与公法行政形成制度合力,即“民法需要修正其个人权利本位的法律视域,合理地吸收和接纳环境公共利益的社会法理,并适当地承担起生态利益保护和救济的社会责任”[34]。《民法典》的功能已经不再局限于“保护私益”之定位,而是在“保护私益”的基础上融入了“公益维护”的制度目标。肇始于英美法系的惩罚性赔偿责任打破了传统侵权责任之“损害填补”功能,兼具公法性质的惩罚、遏止及预防效应,将其引入环境侵权领域,是对“环境公益维护”制度目标作出回应的具体体现。对该制度的规范结构进行分析,并强调在司法实践中的审慎适用,有助于为民事主体从事生产活动施加普遍、适当的环保约束,充分发挥《民法典》的“绿色”效用。