成渝地区双城经济圈撤县设区的经济效应研究

黄 磊,贾 淙,汪嘉涵

(1. 西南大学 a.经济管理学院,b.国家治理学院,重庆 400715;2.武汉大学 中国发展战略与规划研究院,湖北 武汉 430072)

引言

改革开放以来,我国城市经济保持高速发展,城市化率稳步提升,城市竞争格局加剧,各地为提高城镇化与经济增长速率,逐渐偏向调整区内行政区划实现城市规模快速扩张。市级政府的区划调整主要集中在“县改市”与“撤县(市)设区”两大政策,而在20世纪90年代“县改市”政策的冻结使“撤县(市)设区”政策成为主流,仅2002年就发生了13例,2009年省直管县制度改革,又将行政区划调整推向高潮,进一步推动了该政策实践。2014年我国发生20起“撤县(市)设区”案例,创下历史新高记录,城市区域规划调整仍被作为推动区域经济发展的重要手段。但我国现有的行政区划体制仍不能完全满足地区经济发展的实际需要,受行政界线限制与区县博弈影响,组织经济架构失衡、中心城市空间拓展、基础设施建设与生态环境保护等问题逐渐增多,行政区经济、虚假城市化等现象也对城市间的协调发展产生阻碍。在这种情况下,以“撤县(市)设区”政策为代表的区划调整成为当前部分中心城市拓展发展空间的重要手段,重庆市“十三五”规划就已指出要积极探索有利于推动城市群和区域一体化发展的跨区域行政协调机制,稳妥推进符合条件的县有序升区。该政策通过打破原有行政区划使不同区域间的资源由碎片化转为集中化,促进不同生产要素在区域间自由流动,为城市扩张规模、提升城市化水平创造机遇。

增强中心城市辐射带动功能、优化城市空间结构和管理格局是国家新型城镇化战略的重点任务。“撤县(市)设区”政策作为城市区划和功能拓展的重要手段,在全国主要经济区和中心城市正广泛推进,成渝地区作为西部城市最为稠密的地区表现尤为突出。2000年至今,重庆共发生15起、四川共发生17起“撤县(市)设区”调整。党和国家高度重视成渝地区城市发展,2020年1月,习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上明确提出要推动成渝地区双城经济圈建设,强调要强化中心城市的辐射带动作用。2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要推进成渝地区双城经济圈建设,打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地,对成渝地区城市功能发展提出了新要求。作为“撤县(市)设区”政策实施的典型地区,成渝地区的行政区划调整与城市一体化发展趋势对内陆其他地区具有重要借鉴意义。但实际上成渝地区经济建设进展仍与发达地区存在差距,内部各县域经济差异突出。尽管改革开放之后成渝地区经济建设取得了长足成效,却仍受到传统产业结构和发展模式制约,集约化程度较低,经济发展质量不高。成渝地区双城经济圈建设是成渝地区经济发展的重大机遇,是整合区内生产要素实现经济高质量发展的重要突破口。面对成渝地区的发展诉求和现实困境,撤县设区行政区划调整能否促进成渝地区经济发展?若能,又是通过何种机制实现?该如何更好利用该政策?以上问题亟待总结与回答,本文侧重探讨上述论题。

基于此,本文选取2010—2019年成渝地区双城经济圈中101个县级单位为样本,通过运用双重差分法对比政策实施与否、政策实施前后的地区经济差异及政策影响路径,研究撤县设区对成渝地区双城经济圈的经济效应及内在机制。本文可能的创新点在于,采用定性与定量相结合的研究方法,从政策实施的具体区县与成渝地区双城经济圈整体两个层次进行效果检验,有利于综合研判“撤县(市)设区”政策对区域发展、政策完善、产业结构调整等方面的作用效果,丰富拓展区划调整效应评价研究成果,为成渝地区双城经济圈的发展提出切实可行的发展建议。

一、文献综述与研究假说

(一)文献综述

学界对“撤县(市)设区”政策进行了较为深入的研究,研究内容主要为政策实施的依据与动因、政策实施对实行区域的经济效应及机制分析、政策实施的问题及对策三个方面。以下对学术界关于这三类研究成果进行具体阐述。

关于政策实施的依据与动因研判。大致可以分为三个方面:一是各级政府的城镇化决策调整。城镇化是我国经济增长与社会发展的重要途径,行政区划调整是推动城镇化发展的重要手段,而中央政府在这一调整上具有决策权。地方政府同样将区划调整作为提高竞争力的重要措施[1]。二是中心城市的扩张需求推动整合区域资源,加强中心城市对周边城市的辐射作用。新设区与地级市之间的要素流动随政策实施得到提高,商业和物流运输业等第三产业获得高速发展条件[2]。三是调整城市基础设施规划,改善或防止环境污染与空间浪费。政策实施使原有辖区被纳入更高一级城市规划体系,交通规划与基础设施水平有所改善,获得更多有效关注,资源开发度随之提高。也有学者认为,政策实施的动因可以分为府际利益关系矛盾论、层级权力关系调节论与城市化工具论三种[3]。两种分类方式本质上都是对市县之间、地方与中央之间、农村与城市之间的矛盾进行分类总结,政策始终是一项自下而上的改革,存在政府间的利益博弈。

关于政策实施对实行区域的经济效应及机制分析。“撤县(市)设区”政策作为一项行政区划调整政策,根本目的是实现区域一体化、促进经济发展,因此政策实施带来的经济效应是学术界的重要研究方向之一。多数研究表明“撤县(市)设区”政策的实施通常能促进区域一体化,整体取得预期绩效[4],撤县设区改革显著降低了地级市的税收收入[5]。现有文献一般采用倍差法、多期差分双重模型(DID)[6]与双重差分倾向得分匹配法(PSM-DID)[7]对政策实施的经济效应进行评估并进一步进行机制分析,进一步证实政策引导资源流动、实现资源配置优化与利用效益提高,从而促进区域产业升级[8]。政策实施也会带来其他效应,如推动城市政府集权化[9]、激发产业聚集效应[10]、提高人口数量与城镇化率等。“撤县(市)设区”政策具有增强城市功能的作用,对协调城市中心外围关系、优化城市资源配置、推进城镇化进程具有重要意义。

关于政策实施的问题诊断及对策探讨[11-13]。首先,政策实施涉及多个城市之间的调整,我国政策实施往往由政府主导,所涉及区域的政治、经济活动受到影响较为显著,地级市政府统筹能力加强会显著抑制区县边界效应、促进区域一体化[14]。因而被撤设地区可能会丧失自主发展权,导致过分依赖中心城市[15]。自主权的丧失又会使原有扶持力度下降,抑制金融市场活力,不利于地区经济的长期发展[16]。政策实施在弱化县级政府权利的同时改变了官员的晋升激励,进一步影响区域财政收支。即政策通过财政激励差异这一机制影响当地财政[17]。且城市间的调整需要充足的时间,以防止不良后果甚至恶性竞争。在政策实施短期内,新设市区在财政资金配置中常处于次级地位,难以利用中心城市的优质资源[18]。直接参与竞争的地方政府减少,参与地方政府竞争的激励和配置资源能力随之减弱[19]。其次,调整过程中的资源浪费及虚假城市化现象等极难避免。若中心城市带动能力不足或新设中心距离过远,则难以实现有效的经济聚集,导致城市规模的假性扩大。政策实施带来的专业化集聚可以提高企业要素配置效率,但多样化集聚反而会加剧要素错配[20]。最后,政策实施是对当下问题的短期解决,仍处于权利分合的固有思维中,没有从根本上进行制度创新,难以长久维持协调发展。政策带来的明显经济增长可能只是短期现象[21]。而撤县设区带来的区域一体化能通过减少企业补贴与强化市场竞争来抑制企业僵尸化,但税负提高与投资效益的强化也会增加僵尸企业[22]。“撤县(市)设区”政策的实施应遵循城市发展规律进行科学调整,优化组织架构以消除行政壁垒,促进城市政府间权力与职能合理分配。

分析已有研究成果发现,“撤县(市)设区”政策实施的动因包括各级政府城镇化决策、中心城市扩张需求与城市基础设施规划调整,规避与周边城市发展竞争压力,提高资源利用效率与治理环境污染等。政策实施总体对区域经济发展有促进作用,但能否产生长期效应取决于当地实施情况。政策实施也会带来产业升级、产业聚集、人口数量与城镇化率提高等其他效应。研究方法包括倍差法、多期差分双重模型与双重差分倾向得分匹配法。政策可能带来的消极影响除政策自身存在风险性外,还包括城市间恶性竞争,自主权丧失、过分依赖中心城市,金融市场活力被抑制,中心城市过度扩张阻碍周边城市发展,资源浪费与虚假繁荣加剧虚假城市化与城乡差异[11]。因而撤县设区所带来的影响是多面的,影响结果及程度需要具体情况具体分析。需遵循城市发展规律进行科学调整,调整组织架构以消除行政壁垒,促进城市政府间权力与职能合理分配等对策以取得政策正向实施效果。

总体而言,现有撤县设区相关研究成果已形成较为完整的研究框架,研究内容和研究方法较为多元和精准,研究参考价值较为丰富。但仍有亟待拓展之处,当前研究成果主要聚焦政策实施的效果评判,少有基于区域视角结合计量模型去研究撤县设区对地区经济发展的长期影响与差异,特别是对典型内陆增长极行政区划调整的经济效应关注不够,而成渝地区双城经济圈作为内陆地区撤县设区政策实施的代表性地区,可为其他地区县域区划调整提供经验与参考。本文将立足已有研究,着力弥合撤县设区实践进展与实证研究间的失衡关系,全面分析内陆核心增长极成渝地区撤县设区的经济效应及其内在机制,理清成渝地区县域经济区划调整的优化路径,助力加快经济高质量发展进程。

(二)假说提出

调整行政区划将使得区域资源要素在一定空间范围内重新配置,而“撤县(市)设区”作为区划调整的重要手段,通过加强县域与市域间行政、经济联系,促进生产要素在全域畅通流动。“撤县(市)设区”对经济发展的影响可能呈现出以下几个特征。

“撤县(市)设区”政策的实施在行政体制上一定程度地改变了原有行政区经济,加速经济体制完善与市场统一,进而促进资源的大范围配置,成为区域经济发展的强大推力。在时空上,原有行政区划设置是在历史环境下的发展配置,当经济社会发展到新水平,必然产生一定程度的不适配性,如成渝地区双城经济圈的提出就是适应新环境下的新发展趋势,它的建设关键在于推动成渝地区协同发展,优化区域经济布局,形成高质量增长极[7]。随着成渝中心城市作用不断加强,周边县域在受到辐射带动作用的同时同样承受着空间限制与资源碎片化影响。面对如何实现协同发展与错位发展,“撤县(市)设区”政策的实施可以较好解决这一问题,从而快速改善城市发展容量,使原有县域更好融入城市经济圈内,推动区域一体化稳健发展。据此,提出如下假说。

假说1:“撤县(市)设区”政策的实施对成渝地区双城经济圈的区域经济发展具有促进作用。

“撤县(市)设区”政策作为行政区划调整的重要行政手段,与实施地区的行政结构与经济实力有着密切联系。实施地区的经济实力与所处或周边中心城市的辐射带动作用越强,政策实施带来的正向经济效应也就越大。官方明确的“成渝地区双城经济圈”包括四川省15个市及重庆市29个区县,覆盖面积大、行政单位多,地区间经济发展差异显著,势必会影响政策实施的具体效果。重庆市作为我国西部唯一的直辖市,具有地理条件独特、经济发展空间较大、对外开放程度较高等优势,近年来两江新区与西部科学城快速发展,重庆市经济综合实力和经济发展速度不断提升,表明国家重视重庆市发展、重庆市“窗口”作用不断发挥。据此,提出如下假说。

假说2:“撤县(市)设区”政策的实施效果在成渝地区双城经济圈内具有明显地区差异,其中对重庆市的实施效果优于四川省。

“撤县(市)设区”政策作为行政体制改革,在区域人口规模、产业结构、经济总量、财政收入等方面均具有严格标准。国家民政部2014年出台的《市辖区设置标准》(征求意见稿)规定,允许直辖市和地级市设立市辖区,其中市区总人口在300万人以上的城市,平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人,其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县(县级市)改设市辖区,须该县(市)就业人口中从事非农业人口不得低于70%;第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。改设市辖区的县(市),全县(市)国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。政策的实施程序同样严格,须经县、市、地级市、省政府统筹考虑,最后由民政部和国务院同意,实地考察合格后方能批准。政策实施的一系列复杂流程意味着政策本身具有相当高的实施门槛,寻求这一政策的地区必须使县域满足标准才能迎来政策实施。“撤县(市)设区”政策通过将县或县级市转变为市辖区的形式打破原有行政区界限、减少行政区边界阻碍,从而实现区域经济一体化。在保证地方政府竞争激励的前提下,通过这种方式建立政府间协调与利益共享机制,对落实区域协调发展战略至关重要[23]。因此政策实施会使新区接受省级和市级层面大量扶持,地区原有经济发展趋势有所提升。但无论是打破界限、资源流动,还是保证地方政府竞争激励,政策实施都需要相当程度的磨合期,使区域权力集中、县域规划布局、社会福利保障等方面逐步协调完善,市政资源流动与市场需求逐步有机统一,最终完全发挥政策效用。这一时期内,已有加快经济发展的趋势受现实条件限制而减弱,使政策呈现出短期激励与时间滞后。成渝地区双城经济圈各地区政策实施时间具有一定时间跨度,作为研究时段的2010—2019年政策实施地区较多,考虑政策实施具有三到五年的过渡期,整体而言,过渡期导致的经济发展趋势波动相对明显。据此,提出如下假说。

假说3:“撤县(市)设区”政策实施对成渝地区双城经济圈具有短期激励作用。

二、模型设计与变量说明

(一)模型设定

为了识别“撤县(市)设区”政策的实施对当地经济发展是否有促进作用,一般可用单差法进行检验,即通过比较地区在实行政策前后的两地经济发展相关指标的差异,以检验该项政策对实行地区的经济影响效应。但地区经济发展有多种影响因素同时作用,对于不同地区而言,各项指标在“撤县(市)设区”政策实施之前就存在差异,但单差法并未考虑到这些问题,因而会导致估计撤县设区政策对经济发展的影响存在偏差。因此本文采用双重差分模型对该项政策的实施效果进行检验,使结果更为科学合理。

双重差分模型(difference-in-differences,DID)主要被用于社会学中的政策效果评估,其原理是基于一个反事实框架来评估政策发生和不发生这两种情况下被解释变量(被观测值)的变化。如果一个外生的政策冲击将样本分为两组:受政策干预的实验组和未受政策干预的对照组,且在政策冲击前,两组被观测指标没有显著差异,则可以将对照组在政策发生前后被观测指标的变化看作实验组未受政策冲击时的状况(反事实结果)。通过比较实验组被解释变量的变化(D1)以及对照组被解释变量的变化(D2),即可得到政策冲击的实际效果 ( DID =D1-D2)。在测度政策效果时,通常考虑两期面板数据,构造以下模型:

yit=α+βxi+γDt+ηi+εit

(1)

其中:下标i表示地区,t表示时间;yit代表本文的被解释变量,即第i个地区在政策实行前后的经济发展水平;xi为政策实施的虚拟变量,xi=1代表该地区实施了“撤县(市)设区”政策,xi=0代表该地区未实施政策;Dt为实验期虚拟变量(Dt=0代表政策实施前,Dt=1代表政策实施);ηi表示各样本的个体固定效应,以衡量样本特有的、不随时间变化的影响因素,如当地自然条件、区位条件等;εit为误差项。

因此只加入政策实施的虚拟变量作为核心解释变量,再加入Dt等虚拟变量与控制变量,进行普通混合OLS回归,测度出xit的效应β,即将实验组减去对照组,得到一个有偏估计;若政策实施在各区域是随机的,则该差异值为无偏估计。之后用第二期减去第一期做一阶差分,消去不可观测个体特征值ui。对原方程进行一阶差分即得到如下结果:

Δyi=γ+βxi2+Δεi

(2)

同理再次差分可得:

(3)

因此xit的系数β代表两期面板数据模型中政策实施的净效应。

由于成渝地区双城经济圈中各个样本地区实施政策的时间点不统一,因此采用多期DID模型进行分析,同时反映政策实施前后差异与样本组间差异,考虑控制变量后进一步构建以下模型:

(4)

在该模型中:cxsqit为政策实施虚拟变量,实质上是政策虚拟变量xi与实验期虚拟变量Dt的交互项xi×Dt,代表i地区在t时刻是否实行了撤县设区政策,cxsqit=1代表在t时刻i地区已实行政策,cxsqit=0代表在t时刻i地区未实行政策;controlit表示其他随时间变动,影响撤县设区政策对经济发展的各个控制变量;yeart表示时间固定效应,以衡量随时间变化的影响因素,如其他国家与地区政策、宏观经济形势变化等;其余变量设置与模型(1)相同。

(二)变量说明

本文研究的重点是成渝地区双城经济圈实施“撤县(市)设区”政策对所实施地区的经济发展影响,包括县和县级市区划撤改为市辖区,通过对不同地区撤县设区前后和其具有相似发展趋势的地区相同年限的经济发展情况对比,从而得出政策实施的具体效应。以下变量选择均依照道柯布—格拉斯生产函数并参考庄汝龙等[24]、詹新宇和曾傅雯[25]的研究成果。

1.被解释变量

为了有效度量“撤县(市)设区”政策实施对当地经济发展的影响并与人口规模增加影响相区分,本文选取地区人均实际GDP(rjgdp)作为被解释变量,模型实际采用其自然对数形式对政策实施效应进行衡量,以规避数据波动产生的异方差偏误影响。

2.核心解释变量

本文主要对成渝地区双城经济圈“撤县(市)设区”政策实施情况进行研究,因此核心解释变量为“撤县(市)设区”政策虚拟变量cxsqit,即当且仅当在t时刻i地区已实施该政策,有cxsqit=1;其余情况下均为cxsqit=0。该交互项的系数β反映政策实施与经济发展的关系,若系数大于0,则表明政策实施对当地的经济增长具有正向作用,即对当地经济发展有促进作用;反之则为负作用。

3.固定特征变量

为规避其他因素对模型检验效果产生影响,保证样本地区条件的随机性,参考郭其友和汪阳[6]做法,通过控制固定特征变量以确保实验条件的随机性。本文选取样本地区地面平均坡度(pjpd)与样本地区所属地级市距离(zxjl)两个不受时间影响的指标作为固定特征变量,并对所属地级市距离(zxjl)进行自然对数化处理以消除数据剧烈波动性。

4.控制变量

为了控制其他可能影响当地经济发展的因素,并考虑成渝两地统计口径与指标差异,本文引入以下六个控制变量。

一是产业结构,在区域经济发展中,技术梯度较高的产业具有较强的推动作用,采用第三产业与第二产业之比(cyjg)进行衡量。二是劳动力水平,经济发展影响劳动力水平,而劳动力水平的改变同样会对经济发展产生影响。此处采用全社会就业人员数加以衡量(ldl)。三是固定资本形成额(xce),计算过程借鉴张军等[26]的做法,折旧率采用9.4%。四是社会消费水平,内需特别是消费需求是拉动经济增长的重要驱动力,采用社会消费品零售总额(lsze)加以衡量。五是公共财政水平,政府会依托自身经济实力介入经济发展过程,采用一般公共预算支出(yszc)加以衡量。六是基础设施发展水平,采用公路里程(gllc)加以衡量。

除产业结构(cyjg)为比例指标未予调整外,其余控制变量在模型应用中实际均进行自然对数化处理以消除数据剧烈波动性。

(三)数据来源

本文数据样本范围为成渝地区双城经济圈中101个县(市),其中24个已经实施“撤县(市)设区”政策的地区构成实验组,其余77个具有相同发展趋势而未实行该政策的县(市)构成对照组。实验组具体包括:成都郫都、成都双流、成都温江、成都新都、达州达川、德阳罗江、眉山彭山、绵阳安州、雅安名山、宜宾南溪、宜宾叙州、重庆璧山、重庆大足、重庆合川、重庆江津、重庆开州、重庆梁平、重庆南川、重庆綦江、重庆荣昌、重庆铜梁、重庆潼南、重庆永川、重庆长寿(见表1)。同时由于各地区实行撤县设区的具体年限不同,考虑时间跨度影响与数据可获取性,经统计选取2010—2019年作为政策实施前后的基础数据来源期。上述经济、社会数据均来源于2010—2019年四川省及重庆市各县(市)统计年鉴与政府统计公报,撤县设区实施数据来源于行政区划网站(http://www.xzqh.org)。对于固定特征变量,其中地面平均坡度(pjpd)通过ArcGIS提取中国高程地形图(DEM)数据得到;所属地级市距离(zxjl)以各个区县以及地级市政府所在地的经纬度为原始数据,在ArcGIS中通过点距离工具经过筛选得到。

对数据进行描述性统计,共计9 090个数据,其相关指标的均值、标准差、最大值、最小值等信息如表2所示,显示数据无异常情况,可用以进行后续计量分析。

表2 样本描述性统计结果

三、结果分析

(一)基准回归

对样本数据采用分步回归进行处理,首先在模型中只加入交互项、不添加任何控制变量以进行处理效应研究,之后逐步加入具有经济集聚特征的产业结构控制变量(模型2)、劳动力水平控制变量(模型3)、固定资本形成额控制变量(模型4)、社会消费水平控制变量(模型5)、公共财政水平控制变量(模型6)、基础设施发展水平控制变量(模型7)。得到回归结果如表3。

表3 回归分析结果

结果显示,7个模型中除模型4外,交互项cxsq的系数均为正且均通过5%的显著性检验,说明模型估计结果稳健。回归结果表明交互项对因变量均表现为显著的正向影响,即“撤县(市)设区”政策的实施对实施地区经济发展具有显著促进作用,验证了假说1,这与游士兵和祝培标[27]的研究结果基本一致,与现实情况也基本吻合。具体来看,cxsq系数在模型1中最大,此后随控制变量逐步加入呈现下降趋势,且各模型中集聚型控制变量系数均显著为正,表明经济集聚对地区经济发展影响显著。

(二)异质性分析

成渝地区双城经济圈包括重庆市与四川省的部分区域,两地之间存在一定发展差异,且省(市)内各个区县的经济水平也具有发展差异[28],因此进一步研究“撤县(市)设区”政策实施是否对成渝地区双城经济圈的经济发展有地区差异性。将原有样本按所属省份分为重庆组与四川组进行回归,分析结果见表4。

表4 异质性分析结果

结果显示,无论是否考虑控制变量,四川省与重庆市cxsq变量系数均显著为正,且重庆市变量系数大于四川省变量系数,表明“撤县(市)设区”政策的实施效果在成渝地区双城经济圈内存在差异,且政策实施对重庆市的作用更大,验证了假说2。

考虑控制变量(模型2、3),重庆市产业结构、劳动力水平、社会消费水平与公共财政水平系数均显著为正,而四川省对应系数为负或不显著,这也表明产业结构等对重庆市经济发展具有更显著促进作用。总体来看,政策实施对两省(市)经济发展均有一定的促进作用,且促进作用具有地区差异,对重庆市的促进作用更强。可能由于重庆作为直辖市,拥有更多的资源调配权限,市级层面对县域经济的促进作用更强,利于优势资源集聚和城市功能提升。

(三)稳健性检验

1.平行趋势检验

双重差分法假定条件之一是模型设定正确,强调样本满足平行趋势。平行趋势即两组样本在冲击或政策发生前必须具有可比性,因为控制组被假定为实验组的反事实,即两组样本时间趋势项都是λt。对本文实验组、对照组两组样本进行平行趋势检验,检验结果如图1所示。

图1 样本平行趋势

对于两组样本,满足平行趋势检验的条件为基期之前的虚拟变量系数与0无显著差异。由图1可知,基期(T= 0)之前的系数估计值为0,证明样本满足平行趋势假设。基期(T= 0)时,样本受到外生政策即“撤县(市)设区”政策的冲击,在处理前后的时期均有系数估计值为0。整体而言,样本满足平行趋势假设,双重差分结果真实可靠。

2.安慰剂检验

进一步检验不可观测因素的影响以保证双重差分的稳健性,对样本进行安慰剂检验。具体做法为进行反事实设计,以检验两组样本的趋势变化是否有其他可能影响因素。虚构政策实施的时间点,以政策实际实施当年为基期(t =0),选择政策实际实施前的第5年(t =-5)、第4年(t =-4)、第3年(t =-3)、第2年(t =-2)、第1年(t =-1)与政策实际实施后的第1年(t =+1)、第2年(t =+2)、第3年(t =+3)、第4年(t =+4)、第5年(t =+5)作为虚拟政策发生点,同时对政策发生当期进行分析以检验政策实施效果的时间效应(见表5)。其中模型5、6为同时开始所有虚拟政策发生,虚拟时间节点不统一在相同时点。

表5 安慰剂检验及时间效应分析

安慰剂检验结果可由观察解释变量cxsq的系数得到。上表中基期(t=0)代表政策实际发生年份,(-5,-1)表示政策提前实施1至5年的虚拟时期,(+1,+5)表示政策延后实施1至5年的虚拟时期。分别在不考虑控制变量(模型1、3)与考虑控制变量(模型2、4)的情况下进行安慰剂检验,有政策实际实施当年及临近年份系数显著、较远年份不正向显著,基期(t=0)系数均在1%的显著性水平上显著,表明安慰剂检验通过,双重差分结果具有稳健性。

进一步进行时间效应分析,即以虚拟时间点代替政策实际发生时间点进行回归,结果显示,在不考虑控制变量的理想状态下,对于成渝地区双城经济圈整体而言,能够推动当地经济加速发展以达到政策实施门槛,政策实施对经济增长的作用可靠且存在约3年的短期激励时间,激励作用随时间逐渐减弱。在考虑控制变量的实际条件下,政策提前实施的虚拟时期中变量系数普遍不显著,在政策延后实施的虚拟时期有变量系数正向显著,表明“撤县(市)设区”政策的实施可以促进地区经济发展。

四、机制分析

确定“撤县(市)设区”政策的实施对成渝地区双城经济圈的经济发展有促进作用后,对该作用的影响机制做进一步研究。由前文分析结果可知,经济集聚对区域经济发展同样具有显著促进作用,由此选择进行“撤县(市)设区”政策的产业聚集效应机制分析。产业聚集效应是指由于政策实施导致的大量企业与劳动力聚集到政策实施地区,企业与劳动力之间的竞争推动了高质量发展,进而形成了规模经济效应,即影响路径为:产业结构通过政策实施形成的聚集效应推动了政策实施地区的高质量发展。

具体操作为以所选样本区域2010—2015年企业数据进行分析,衡量指标参考郭其友和汪阳[6]的研究成果,选定企业总数(qyzs)、企业工业产值总值(gyzz)、企业资产总值(qyzz)、员工总数(ygzs)、企业年限(age)、企业全要素生产率(tfp)共6个指标作为被解释变量反映产业集聚,其中企业全要素生产率(tfp)采用LP法计算获得并进行自然对数化处理[29-30]。以上数据均来源于中国工业企业数据库2010—2015年的数据。将无效值剔除并对缺失值进行处理,分年份与地区汇总后进行机制分析,共计3 636个数据,分析结果见表6。

结果显示,除模型3外政策实施系数均显著为正,其中模型1(qyzs)、模型4(ygzs)在1%水平上显著为正,表明产业聚集效应对政策实施地区的经济发展有一定促进作用。“撤县(市)设区”政策实施促进经济发展的一个重要实现机制是“撤县(市)设区”政策通过扩大城市规模、促进区域内大量企业聚集而带来的产业聚集效应。这一效应能够降低运输成本、促进信息交流与提升分工合作效率,加快区域经济高质量发展。

五、结论及政策启示

撤县设区是当前增强中心城市竞争力与扩大辐射范围的重要政策工具,对城市与区域发展影响深远。本文以成渝地区双城经济圈为例,采用双重差分法对2010—2019年的面板数据进行定量分析,探究撤县设区在成渝地区双城经济圈的经济效应与地区差异,并进一步验证政策实施的作用机制,助推成渝地区加快建设高质量发展重要动力源。

(一)研究结论

第一,“撤县(市)设区”政策的实施对成渝地区双城经济圈县域经济体发展有较强促进作用。基于双重差分法对成渝地区双城经济圈撤县设区经济增长影响效应进行实证分析,结果显示政策虚拟变量的估计系数显著为正,证实政策实施对区域经济增长具有正向促进作用。机制分析结果表明,“撤县(市)设区”政策实施推动经济发展主要依靠产业集聚效应,应完善产业集群的管理制度、促进产业结构升级、推动地区高质量发展,最大化政策带来的区域经济发展促进作用。总体来看,成渝地区“撤县(市)设区”政策实施较好地改善了发展空间冲突问题,促进城区布局合理规划,激发经济活力,推动了区域一体化协同发展与错位发展。

第二,“撤县(市)设区”政策的实施效果在成渝地区双城经济圈内具有明显地区差异,其中对重庆市的实施效果整体优于四川省。异质性分析结果显示,重庆区域的估计系数大于四川区域,证实政策实施对重庆地区促进作用更强。在资源条件基本相同的情况下,作为中央直辖的重庆市较四川省内城市具有更多的资源调配权限,能更好地优化新设区资源配置,加速县域经济发展。

第三,“撤县(市)设区”政策实施对成渝地区双城经济圈的促进作用仅为短期激励,并需经历一定适应期调配市政资源驱动县域经济发展。实证结果显示政策实施的促进作用实际存在,政策真正实施后存在约3年短期激励时间,此后激励作用减弱。政策实施需多方面的调整与磨合,效果并非立竿见影,具体措施的落实与修正及加速经济发展高质量化都需要充足的调整时间。且政策实施减少了原县级政府对当地经济发展的控制力,实际上改变了当地经济发展的推动因素,导致资源与要素的重新流动分配,需要一定时间达到新的平衡。

(二)政策启示

其一,考虑各地区发展条件,因地制宜地实施区划调整政策。政策制定与实施需要经过多方面考察与衡量,过早实施可能导致资源与空间紧张,使得经济增长速度难以与行政结构相协调,反而限制地区发展。过晚实施又会错过最佳调整时间,导致经济发展效率低下,不能最大效率提升成渝地区双城经济圈的整体增长速度。与主城区已形成紧密经济联系的县可以加速升级为区,而具有独立经济结构的县则适宜保持现有行政体系或改为县级市,提升其自主权。撤县设区的实施只有在适当的时机与区域才能发挥出利好效果,过早或过晚都会对区域经济产生不利影响。对于符合条件、与主城区形成循环经济体系且发展良好的县,适宜及时进行撤县设区,例如成渝地区双城经济圈内重庆市垫江县、泸州市泸县、达州市宣汉县等地。同样具有良好发展趋势,但经济结构相对独立的县,例如自贡市富顺县、泸州市合江县等地,适宜扩大权限,设立对应县级市,结合当地实际情况进行发展规划。

其二,协调中心城区与外围县域经济发展关系。根据区域未来发展规划,及时调整城区功能定位与县域发展格局。不能过分强调城区发展,而忽视县域发展,撤县设区的本质是区域集权,区域集权的目的在于推动区域总体发展,盲目追求中心城区的发展反而会使新区资源流失,丧失区域一体化发展机会。尽管撤县设区政策通常由政府主导,但仍需防止实施前后政府过度干预,反而导致财政依赖等情况。现阶段正处于经济发展由高速增长转变为高质量增长、粗放型增长向集约型增长的关键阶段,政策实施加速推动县域经济向城市经济转变,促进市场体系统一、生产要素合理扩张、资源加速流动等具体举措将利于协调中心与外围关系,借力政策实施推动区域协调发展。

其三,提升撤县设区经济效率,优化区划调整内涵。即使“撤县(市)设区”政策实施会推动城市化进程,但这种促进作用带来的产业结构转型等具体效应仍然需要一定时间方才显现,产业结构与经济发展重心向二三产业转移的过程是长期的。应坚持“以人为本”的新型城镇化,从规模扩张模式向内涵型城市发展道路转变,推动产业结构优化升级、发挥产业聚集效应。其中的重要内容是第三产业高质量发展,大力发展第三产业特别是现代服务业,对加速推动二三产业融合与产业结构升级、促进社会就业增加等具有重要意义。同时政策实施后要特别注意产业结构调整与产业协调布局,科学合理挖掘资源潜力,综合提升生产效率与要素利用率,而成渝地区双城经济圈建设有助于成渝两地资源要素畅通流动,形成高效经济发展模式,真正实现区域一体化。