涉住建领域行政诉讼监督案件办理方式与启示

王磊　张玲

摘 要：人民检察院在办理住建领域行政诉讼监督案件时，发现相关行政机关未依法履行工程竣工验收备案审查职责的，可以依法向其提出检察建议。经调查分析，不严格依法履职情形具有一定普遍性的，可以形成专题报告，提出有针对性、实效性的意见建议，向党委、人大报告，向行政机关及人民法院等通报，推动相关部门完善保障建设工程质量的长效监管和规范执法机制，发挥行政检察监督在促进社会治理方面的职能作用。

关键词：行政检察 建设工程质量 竣工验收备案 检察建议 专题分析

一、基本案情及办案过程

2015年10月22日，王某霞与某发展有限公司签订《商品房认购协议》，以342万余元购买案涉房屋。次年，双方又签订《改造及装饰装修协议书》，约定由某发展有限公司对该房屋加建夹层、卫生间等。因王某霞认为房屋加建后未完成消防验收、备案，拒绝收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局对案涉小区大楼公共区域及其所购买的房屋进行评审及竣工验收备案。同年11月15日，某市住建局作出书面回复，王某霞对该回复不服，2020年5月14日，以某市住建局应当撤销回复、重新作出答复为由提起行政诉讼，请求法院判令某市住建局履行对案涉房屋改建部分进行竣工验收并依法备案的法定职责。法院审理后，以诉讼请求包含公共区域，王某霞以自己的名义提起诉讼不符合法定起诉条件为由，裁定驳回起诉。为解决纠纷，王某霞随后以某发展有限公司为被告诉至某市某区人民法院，请求法院判令某发展有限公司承担未完成房屋竣工验收备案的违约责任。一审、二审均未支持其请求，再审裁定驳回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民检察院（以下简称“某市院”）申请监督。

某市院依法受理王某霞申请监督案，经审查认为，法院作出的行政裁定以及民事裁判并无不当。市住建局在接到王某霞投诉后，已于2019年11月责令某发展有限公司补办消防审核和验收手续，某发展有限公司已补办上述手续，但并未依法进行竣工验收备案，住建部门对未依法备案存在未依法履职的行政不作为问题。

经进一步了解，该市市民热线2017年至2020年间接到的关于住建、城乡规划领域的投诉、举报、咨询共7000余条；该市两级人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工验收备案类纠纷案件总计422件。为促进诉源治理，经请示广东省人民检察院（以下简称“广东省院”），某市院决定启动涉住建领域竣工验收备案专项行政检察监督。某市院多次走访市区两级住建部门了解情况，发现住建部门在执法过程中存在的问题后，向住建部门发出检察建议书，建议开展房地产开发项目竣工验收备案专项检查整治，并撰写《关于涉住建领域执法规范行政检察专项监督情况的专题分析》（以下简称《专题分析》），向市住建部门进行通报，向市委政法委报告，抄送市中级人民法院和市司法局，提出解决问题的路径：一是加大对建设单位违法违规行为查处力度，全面开展建设工程项目排查；二是进一步规范建设工程竣工验收备案审查工作；三是加强房地产信用管理力度；四是加大宣传力度，增强各参与主体的法律意识；五是进一步推进房屋建设和市政基础设施工程竣工联合验收工作。住建部门收到检察建议书和专题分析报告后，采纳检察机关的意见建议，研究解决方案，推动整改落实。市委政法委收到专题分析报告后批转至市政府，市政府常务会议专题听取住建部门关于住建领域执法情况汇报，并印发《市政府常务会议决定事项通知》，要求住建部门联合自然资源局、生态环境局、水务局、城市管理综合执法局，进一步规范建设工程竣工验收备案管理工作。

广东省院听取某市院专项监督情况汇报后，前往省住建厅调研走访，推动省住建厅在全省范围内对房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收不规范行为进行专项整治，并推动制定出台《广东省房屋市政工程建设单位落实质量安全首要责任管理规定（试行）》《广东省房屋市政工程安全生产治理行动实施方案》等相关配套制度机制。

二、涉住建领域行政诉讼监督案件办理思路及步骤

（一）确定监督方向

建设工程竣工验收备案是指建设单位在建设工程竣工验收后，在法定期限内依法向建筑工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交建筑工程竣工验收材料，建設行政主管部门验证文件齐全后，予以签收，备份在案，以资查考的行为。国务院在“放管服”的改革背景下，于2002年取消房地产开发项目竣工验收行政审批项目［1］，建设工程竣工验收后须向主管部门备案。从事前审批转到事后监管，有助于提升行政效率，强化企业的主体责任，加强政府监督管理职能。国家深入推进简政放权、放管结合、优化服务，旨在创新监管方式，而非放任不管。

根据《建设工程质量管理条例》，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，报建设行政主管部门或者其他有关部门备案；建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收；建设单位未按照国家规定报送备案的，由备案机关责令改正、处以罚款。从王某霞的个案到422件类案，反映出建设行政主管部门对竣工验收备案未正确履职的普遍性问题：一是对建设单位在工程竣工验收合格后未依法及时办理工程竣工验收备案的，未依法责令限期改正、处以罚款；二是建设单位提交的竣工验收备案材料不齐全的，未严格审查便予以竣工验收备案。商品房买卖合同通常约定，交付房屋的条件为取得建设工程竣工验收备案证明文件，但当地行政主管部门对建设工程竣工验收备案监管缺位，部分商品房验收合格后仍然不符合合同约定的交付条件，导致一系列诉讼纠纷产生。对于行政机关未依法履行工程竣工验收备案审查职责开展行政检察监督，具有必要性。

（二）剖析监督问题

为了提升检察建议的可操作性、保证检察监督效果，检察机关应进行充分调查核实和深入剖析问题根源。本案中，某市院发现相关行政机关在竣工验收备案工作方面存在的问题后，多次前往市区两级住建部门召开联席会议，同时与某市中级人民法院就发现的问题进行探讨，认为住建部门未依法履职存在两个深层次原因：一是住建领域执法涉及面广、执法力量单薄；二是建设工程竣工验收备案涉及多个部门多个环节，难以在法定期限内完成验收备案。

（三）选择监督方式

作为执行同一法律体系、追求同一法治目标的国家机关，检察机关和行政机关的价值追求是一致的。如何综合运用多种监督方式，更好与行政机关共同推进社会治理，是检察机关在办案中需要深入思考的问题。本案中，某市院充分运用一体化办案模式，一方面由区人民检察院向各区住建部门发出检察建议，由区住建部门增加竣工验收备案问题项目的检查频次，消除执法盲点漏洞；另一方面由某市院根据《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第121条规定撰写《专题分析》，向市住建部门进行通报。与此同时，以提升治理水平为目标，就本案的办理情况向市委政法委作专题分析报告，提出解决问题的路径，抄送市中级人民法院和市司法局，叠加监督效果，最终推动由住建部门牵头、相关部门共同组建联合竣工验收小组，通过提高行政效率缓解建筑企业难以在法定期限内完成验收备案的难题。

三、涉住建领域行政诉讼监督案件办理的启示与思考

（一）聚焦民生民利，坚持以案促治

检察机关在办案过程中应聚焦人民群众反映强烈的重点热点及社会各界高度关注的问题深入调查，通过点面结合的方式开展监督，将个案治理的“点”辐射到法治建设的“面”。

质量是建筑工程的生命，实行竣工验收备案制可有效提升建筑企業的质量安全意识，其重要性不言而喻。根据《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，设立建设工程竣工验收备案制度是加强政府监督管理、防止不合格工程交付使用的一个重要手段。现实生活中，随着房地产市场的快速发展，房屋交易活动频繁，房地产开发企业因竣工验收备案等问题与购房者产生的纠纷也不断涌现。本案中，检察机关了解到，该市市民热线2017年至2020年间接到的关于住建、城乡规划领域的投诉、举报、咨询共7000余条；该市两级人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工验收备案类纠纷案件总计422件。建设工程竣工验收备案制度落实不到位既是当地住建领域行政执法中存在的普遍性问题，也是引发商品房买卖纠纷的重要诱因，还是人民群众向市民热线投诉的热点问题。某市院遂在请示广东省院后，决定启动涉住建领域竣工验收备案专项行政检察监督。检察机关通过个案的“点”，深入剖析案件反映出的倾向性问题和管理漏洞，以依法监督的“我管”促进职能部门依法履职的“都管”，以案促治，取得良好的社会效果。

（二）针对办案中发现的行政监管漏洞，督促、协助行政机关切实加强执法力度

《监督规则》第121条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析，向人民法院、行政机关通报，向党委、人大报告。”人民检察院针对办案中发现的行业监管缺失问题，可以依托专项治理，同时制发兼具刚性、精准性和可操作性的检察建议和专题分析报告，通过争取当地党委、政府的支持，与行政机关开展密切协作，助推相关部门建立健全长效机制，实现双赢多赢共赢。

本案中，检察机关向住建部门发出检察建议书，建议开展房地产开发项目竣工验收备案专项检查整治；并撰写《专题分析》，向市住建部门进行通报，向市委政法委报告，抄送市中级人民法院和市司法局，最终有力推动省市住建部门完善保障建设工程质量的长效监管和规范执法机制。如市住建部门加强对工程验收备案资料的审核，对拒不整改、多次重犯的违法违规行为从严查处，并将有关信息通报税收、金融、市场监管等相关部门，限制其参加土地购置、金融信贷等活动，促进了建筑市场秩序的规范。省住建厅在全省范围内对房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收不规范行为进行专项整治，还制定出台《广东省房屋市政工程建设单位落实质量安全首要责任管理规定（试行）》《广东省房屋市政工程安全生产治理行动实施方案》等相关配套制度机制。

*广东省人民检察院第七检察部综合组组长［510000］

**广东省珠海市人民检察院第五检察部一级检察官［519000］

［1］ 2002年国务院发布《关于取消第一批行政审批项目的决定》第323项取消了房地产开发项目竣工验收的行政审批制度。