民事审判人员违法行为检察监督中的问题研究

李军灵+冉诗玉+侯俊霞

摘 要：修改后的《民事诉讼法》规定检察机关对民事审判人员违法行为可以提出检察建议，明确要求检察机关对民事审判人员违法行为开展监督。但由于检察机关监督经验不足，导致司法实践中该项工作开展不利，效果不佳。本文通过简要分析民事审判人员违法行为的表现形态，揭示了检察监督中存在的问题，并提出了些许改进建议，以期为理论研究者和实务工作者提供参考。

关键词：民事审判人员 违法程序 检察建议

修改后的《民事诉讼法》首次以立法的形式赋予了检察机关对民事诉讼进行全面监督的权力，检察机关依法对人民法院的民事审判活动是否合法实施监督，是当前新的司法形势下检察机关民事诉讼监督的重要落脚点。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第7章对该项制度进行了解释，具体包括对审判程序的解释、民事审判人员的解释、对违法行为范围的解释等。但在司法实践中，检察机关对审判程序中民事审判人员违法行为监督多流于形式、对事监督多对人监督少，影响了该项制度设立的初衷。如何有效监督，强化监督成效是当前民事检察监督工作要进一步考虑的重要课题。

一、审判程序中民事审判人员违法行为的表现形式

审判权应依法行使，民事审判人员应严格按照法律规定审理和裁判案件。检察机关对审判程序中民事审判人员违法行为的检察监督，其直接对象应是民事审判人员在审理案件时违法行使审判权、违反客观公正之审判义务的行为。《民事诉讼监督规则》第99条采用“有限列举加兜底条款的形式”列明了可以进行检察监督的情形，笔者在此仅就其中的几种情形进行简要分析。

（一）关于“判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的”

依照修改后的《民事诉讼法》的规定，不能适用再审程序的判决、裁定包括：（1）人民法院在特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序中作出的判决、裁定；（2）人民法院在诉讼过程中作出的程序性裁定；（3）法律明确规定不适用再审程序的判决、裁定，如修改后《民事诉讼法》第202条规定的发生法律效力的解除婚姻关系的判决。由于这些判决、裁定不适用再审程序，如果这些判决、裁定存在错误，人民检察院不能采用抗诉或者再审检察建议的方式进行监督，应当依照本条规定予以监督。

（二）关于“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的”

依照修改后《民事诉讼法》第208条第1款或第2款的规定，人民检察院对民事调解书的抗诉条件是民事调解书损害国家利益、社会公共利益。对于调解违反自愿原則和调解协议内容违反法律的情形，人民检察院能否监督以及采用何种方式监督，一直存在不同认识。最高人民检察院按照《民事诉讼法》第208条第3款的立法意旨，在《民事诉讼监督规则》第99条作出了规定，调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，人民检察院应当向同级人民法院提出检察建议。

（三）关于“对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定”

依照修改后《民事诉讼法》和有关司法解释规定，下列行为属于妨害民事诉讼的行为：（1）必须到庭的被告、经两次传票传唤，无正当理由不到庭；（2）诉讼参与人和其他人违反法庭规则；（3）诉讼参与人或者其他人妨害诉讼证据的收集、调查以及阻拦、干扰诉讼的进行；（4）拒不履行人民法院发生法律效力的判决、裁定；（5）当事人之间恶意串通、企图通过诉讼、调解等方式侵害他人或者被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务；（6）有义务协助调查、执行的单位拒不履行协助义务；（7）采取非法拘禁他人或者非法私自扣押他人财产追索债务的行为。对于上述妨害民事诉讼的行为，民事诉讼法规定了拘传、训诫、责令退出法庭、罚款、拘留、限制出境六种强制措施。人民法院采取民事诉讼强制措施违反上述规定的，人民检察院应当根据本条规定进行监督。

此外，本条还设置了兜底条款，适用于前12项情形以外的审判程序中存在的违法情形。

二、民事审判人员违法行为检察监督中面临的困难

由于在民事审判中，检察机关一般不直接介入，因此对民事审判人员违法行为的检察监督就存在一定的困难。当下，面临的困难主要有以下五个方面：

（一）案件来源渠道狭窄，监督力度不大

在民事诉讼中，当事人关心的一般是是审判结果，单独就违法行为申请监督的很少，检察机关绝大多数的线索来源于在办理裁判结果类监督案件中的依职权发现。修改后的《民事诉讼法》增设再审前置程序，相当部分的案件已由法院先行解决，检察机关发现民事审判人员违法行为的机率也相应降低。当前，虽然检察机关由上而下均主张应将工作重点从裁判结果类监督向审判程序类监督倾斜，但案源问题成为制约该项工作开展的首要难题，实践中，检察机关监督力度不大，成效不理想。

（二）监督层次低，对“人”监督未打开局面

当前，从检察机关开展监督的情况来看，主要集中在程序违法方面，监督层次不高，对“人”的深层次监督没有实现。监督的案件类型80%以上的是对轻微且明显违法行为的监督，如法律文书制作存在瑕疵、送达程序不规范等，对《民事诉讼监督规则》第99条第11项和第12项规定的两项监督情形均未涉及。对民事审判人员个人在审判活动中因存在不廉洁行为或其他行为的监督未打开局面，大大影响了该项制度作用的发挥。

（三）相关规定较为原则，调查核实权难以深入运用

修改后的《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。《民事诉讼监督规则》第65条规定了可以进行调查核实的范围、第66条规定了可以采取的调查核实的措施，但以上条款均没有对运用方法、权利保障等作出明确规定，导致调查核实权在实务运用中既缺乏操作细则，又缺乏制度保障，直接影响到调查效果。例如，检察人员对涉案民事审判人员进行调查而该民事审判人员不配合调查工作时，检察机关应采取何种措施等问题没有明确的规定，对这类案件的调查往往无法深入下去，最后只能不了了之。endprint

（四）监督方式柔性，监督效果难以得到保障

检察建议是否被采纳主要取决于法院是否具有“自我纠错”的自觉性。《民事诉讼监督规则》设计了跟进监督以克服检察建议“软”的弱点。可是，仍没有明确检察机关应如何跟进监督以及跟进监督有无强制力保护等，这使得跟进监督依旧存在被虚化的風险。从现有的监督结果来看，采用检察建议监督并取得效果的多是轻微违法问题，对部分有争议或者违法情形较为严重的监督，法院出于种种因素的考量不予配合或给予原则性回复，这使得检察建议降格为对一些细微问题的监督，无法真正实现监督目的。而检察机关基于考核压力，在无法及时实现对民事审判人员严重违法行为进行监督的情况下，不得不花心思在轻微程序违法等问题上发出检察建议以完成考核任务，这样一来就陷入到监督不力的恶性循环中。

（五）民行检察队伍人才缺失，业务素质良莠不齐

有些检察机关对民行检察工作认识不到位，也不重视，认识上仍存在只有职侦工作、公诉工作、批捕工作等才是检察工作重点的误区。导致民行检察工作人才严重缺失，与新形势下民行检察工作的要求严重脱节。从客观上来看，与民事行政审判工作的悠久历史相比，民行检察尚处于初级阶段，办案经验、整体的法律素养方面与庞大的民事法官队伍相比存在很大差距，而民事行政检察工作处理的是广大人民群众最容易接触到的民事申诉案件，涉及的知识面广，民事法律关系纷繁复杂，个别检察人员无论从理论上还是实践上与实际工作有很大的差距，在开展对人民法院民事审判活动违法监督工作时，找不准方向，做出的检察建议说理性和格式都不够规范，加之上级院对下级院的各项考评，使得此项工作仅重视数量，对案件质量的重视远远不够。

三、推进民事审判人员违法行为检察监督的对策

面对上述困难，检察机关要推进对民事审判人员违法行为的监督，必须有针对性地采取措施。与困难相对应，具体的对策有以下五个方面：

（一）多管齐下，创建多渠道案件来源机制

1.利用多种渠道，加大宣传力度。不断加大检察职能宣传力度，充分利用当地报刊、电视、网络等媒介进行宣传，积极创新工作机制，使广大群众知晓检察机关对于民事审判人员违法行为监督这一新增职能。通过开设民行检察微博、微信平台，定期向社会发布民事审判人员违法行为监督经典案例，引发社会关注。加大对民事审判人员违法行为案件的理论调研力度，针对该课题进行专题调研，提高干警查办该类案件的能力及水平。

2.着眼整个审判程序，找准监督重点环节。安排专门人员对法院民事审判程序各个环节进行梳理，特别是把立案、回避、审判组织、开庭审理、送达等作为重要监督点，并把《民事诉讼法》新增内容如鉴定人出庭作证制度等规定纳入监督重点范围。

3.建立民事审判人员个人执法档案。民行检察部门应加强与控申部门的常态信息交流，掌握经常性被控告、被举报的民事审判人员信息，并联系办案实际，将相关的民事审判人员姓名、所涉案件及其他信息等记载下来形成民事审判人员个人执法档案，便于今后开展调查工作。

（二）完善调查核实机制，用好调查核实权

1.准确把握调查核实启动条件。实践中，当有一定的事实和证据表明民事审判人员可能存在违法行为，且该违法行为对当事人的实体权利和诉讼权利具有实质性影响时，可以启动调查核实权，如果只是轻微瑕疵行为，一般不宜启动调查程序。

2.合理限定调查范围。笔者认为，当前检察机关对民事审判程序中民事审判人员的违法行为调查，应主要集中于四个方面：（1）审判组织的组成不合法，比如审判组织中民事审判人员可能违反回避规定的，在当事人提供证据线索的情况下，检察机关为查明真相，可对民事审判人员应回避的事由进行调查；（2）违反证据规则调查收集证据。比如法院应依职权或依当事人申请调查证据而未履行职责的，检察机关可以依法开展调查，对当事民事审判人员的不作为情形进行监督；（3）审判流程中的问题。主要包括当事人的起诉符合法律规定的起诉和受理条件，法院应当立案不立案的；审查案件应适用普通程序而适用简易程序，错误适用特别程序、督促程序和公示催告程序等情形；诉讼中止和诉讼终结违反法律规定以及超期办案等；（4）民事审判人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违法行为。民事审判人员如果存在上述行为，将影响当事人对人民法院公正性的信任，检察机关应及时调查并进行监督。

3.采取有效的调查方式：对民事审判人员违法行为进行调查，可以采用询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关案卷材料等方式展开。同时，为了防止将调查违法行为和职务犯罪侦查相混淆，不得使用限制被调查人人身自由、财产权利的强制性调查措施。

（三）增强检察建议效力，保障监督实效

按照《民事诉讼法》第208条第3款及《民事诉讼监督规则》第99条的规定，对经调查存在民事审判人员违法情形的，应当向同级人民法院提出检察建议，同时应强化措施，保障检察建议的效力。一是明确检察机关发出检察建议的法律后果。对于法院无正当理由拒不采纳检察建议时，建议立法赋予检察机关提请第三方机构处理争端的权利，比如由人大成立专门的调查委员会就检察建议针对的重大事项进行调查，并根据调查结果对相关人员作出处理等。二是完善检察建议跟踪机制。[1]对于未得到采纳的建议或者未得到回复的建议，要及时提请上级检察机关处理或者与上级法院进行沟通，确保发出的检察建议确实得到处理。对于相关人员对检察建议不予处理或故意拖延的行为，应当向同级法院院党组或上级法院反映，同时建议对该人员作出相应处理。

对经调查不存在民事审判人员违法行为的，应做好和法院、被调查民事审判人员个人的沟通工作。检察机关需要与法院就民事审判人员违法行为调查建立专门的矛盾化解机制，以处理调查后面临的问题，如及时向被调查的民事审判人员说明情况并采取适当方式在一定范围内消除不良影响等。

（四）建立健全协作机制，完善检察监督制度保障endprint

1.建立民行检察部门办案一体化机制。一是设立专门的协作组织机构，对案件查办中遇到的困难进行协调处理，必要时对案件進行提办、督办或跨地区交办，整合力量，排除干扰。二是建立专门线索上报和管理通道。及时梳理和发现该地区民事审判人员违法行为线索，集中分类管理，及时分析研判，逐级层报上级院协调备案，并对本地区办结的民事审判人员违法行为案件及时报备。

2.建立民行检察部门与自侦部门等内设部门的双向沟通机制。民行检察部门发现涉嫌职务犯罪违法线索的，应将线索及时移送自侦部门处理，并配合共同继续查处。自侦部门对侦查过程中发现不构成犯罪但涉嫌违法的，应移送民行检察部门审查是否存在应予以监督的情形。双方还应将移送案件的处理结果及时相互反馈、备查。

3.健全违法行为调查保障机制。一是健全经费保障机制，确保调查工作的顺利进行。各级检察机关应当统筹安排，逐步建立交办案件补助经费、协查协办补助经费、调用补助经费等经费保障制度，从而确保违法行为调查工作能够在充足的经费保障条件下顺利开展。二是健全装备保障机制。在人员得到保障的基础上，必须确保装备得到保障，如车辆、技术装备等应优先配合调查工作使用。

（五）重视理论知识的学习，不断提高民行检察人员的素质

俗话说“工欲善其事，必先利其器”，这就要求必须解决民行检察人员“不愿监督、不敢监督、不会监督”的问题，不断提高民行检察人员的综合素质，不断增强法律监督的业务能力，从而在办案中明辨法理，对案件有深刻的理解和判断能力。一是要树立正确的民行监督观，充分认识对人民法院开展民事审判活动违法监督的重要性，不断增强信心，提高自身素质，正确履行法律监督职责，提高办案质量和水平，提高民行检察工作的公信力；二是要加强对理论知识的学习，作为民行检察人员应当具备比法院民事审判人员更高的业务素质和办案能力，在开展民事审判活动违法监督工作中要严格按照有关规定执行，监督的重心应围绕审判活动公正性这一目标展开，把监督的注意力放在民事审判人员的审判活动上；三是要建立科学的案件考评制度。因为司法权的被动性决定了检察机关无法控制案件数量，如果仍以办案数量作为考评下级院的方式，为追求办案数量，办案质量就会下降，更不利于提高检察工作公信力。

注释：

[1]刘宏宇：《我国民事检察监督制度研究》，2013年吉林大学硕士学位论文，第22页。endprint