农村股份经济合作社治理机制的规范表达*

沈理平

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出积极发展农民股份合作经济，赋予农民集体资产股份权能。2016年中共中央、国务院在前期农村集体产权改革试验的基础上发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确农村集体产权股份制改革的基本框架和内容。股份经济合作社已经成为推进农村集体产权制度改革和农村集体经济组织法人化的典型组织形式。

对于股份经济合作社，学界普遍认为，它是以合作制为基本原则，借鉴股份制因素而形成的新型的集体经济组织形式，是合作制和股份制的结合，是适应我国农村集体经济发展的重大制度创举。①李俊英：《北京郊区村级集体经济制度创新研究》，北京：中国农业科学技术出版社,2008年，第40页。然而，从其发展过程来看，农村股份经济合作社治理机制不完善的问题始终存在，例如权力界限不清、成员参与度低、“内部人控制”倾向严重、监督机制“空壳化”、②王成兵、戴晓慧：《论股份合作社的治理结构》，《东华大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第1—5页；张笑寒：《农村土地股份合作制的制度解析与实证研究》，上海：世纪出版集团，2010年，第187—190页。治理结构虚置、独立性缺失、③何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，北京：中国法制出版社，2017年，第55—56页；王玉梅：《从农民到股民：农村社区股份合作社基本法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第213—215页。激励和约束机制僵化④雷兴虎、刘观来：《激励机制视野下我国农村合作社治理结构之立法完善》，《法学评论》2011年第6期；刘俊、钟霖瑛：《完善我国农村股份合作社治理结构的若干思考》，《东华理工大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第135—141页；王成兵、戴晓慧：《论股份合作社的治理结构》，第1—5页。等，导致股份经济合作社治理失效。对此，诸多学者建议可以参照《公司法》和《农民专业合作社法》设立社员大会（代表大会）、理事会和监事会，并且按照“三权分立”和互相制衡的原则为各个机构设置不同的职权，坚持政社分离，实现股份经济合作社的独立性等，以解决现存的种种问题。⑤高飞：《集体土地所有权主体制度》，北京：法律出版社，2017年，第211页；何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，第149页；张笑寒：《农村土地股份合作制的制度解析与实证研究》，第183—185页；王玉梅：《从农民到股民：农村社区股份合作社基本法律问题研究》，第222—224页。但就股份经济合作社治理机制中股份制的规范构造，上述文献仍然论述不足：（1）股份经济合作社的股份构成中可否吸收外来资本和社员资本？（2）股份经济合作社社员大会决议是按股份表决，还是按人头表决？（3）股份经济合作社利润分配是按照合作制惠顾返还，还是按照股份制的按股分红？

股份经济合作社是我国改革开放后农村经济发展过程中产生的新型农村集体经济组织形式，兼具合作制和股份制的特点，具有强烈的本土色彩。解决股份经济合作社的治理失效不能照搬股份公司或者农民专业合作社的治理机制，而应当在清晰认识股份经济合作社作为农村集体产权改革组织载体所具有的特殊政策目标的基础上，兼收并蓄股份制和合作制的制度优势，在股份经济合作社治理机制中进行制度整合和创新。其重心不在于各个组织机关的架构，而在于对组织机关的运行规则按照集体产权改革的政策目标进行重构。有鉴于此，本文结合股份制的功能和当前集体产权改革中股份制的政策目标，拟对构建农村股份经济合作社治理机制的关键性规范加以讨论。⑥本文所指的治理结构是狭义上的，仅包括股份经济合作社内部治理机构之间的权责分配与制衡，即社员大会、理事会和监事会之间的权利义务关系，特别是以社员利益为核心的制度安排；不包括其与外部组织，如村委会、社区等之间的权责和利益关系安排。

一、变异的股份制：股份制改革的政策与实践

新型集体经济组织的股份制改造不是回归计划经济时代的人民公社和集体化，而是适应市场经济的需要借鉴股份制和合作制的基本原则对传统集体经济组织进行重塑。重塑的目标是借鉴和融合股份制和合作制的因素，通过集体经济组织和股份经济合作社法人治理机制的完善，实现“保障农民财产权益，壮大集体经济”的政策目标。

（一）股份制改革政策解读

2013年11月，党的十八届三中全会《决定》明确提出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2016年中共中央、国务院在前期农村集体产权改革试验的基础上制定《意见》，明确农村集体经济股份制改革的基本框架和内容。从《决定》和《意见》的政策定位看，农村集体产权改革中的股份制改造主要体现在以下方面：

1.股份并非社员出资的证明，而是集体经济组织分配的结果。从现有政策意图看，农村集体产权股份制改造的目的，并不在于募集资金，而在于从根本上解决农村集体产权模糊的问题。中共中央、国务院《关于1994年农业和农村工作的意见》指出：“不能将股份合作制作为一种单纯的集资方式，而要把注意力放在清晰产权关系、转变经营机制、形成有效的资产积累制度上。”1999年8月国土资源部召开农村集体土地股份合作制座谈会，亦提出“农村集体土地股份合作制为我们解决上述问题提供了新的思路。把农村集体土地股份合作制的基础界定在所有权而不是承包经营权上，使集体所有的财产转化为每个农民的股权，并使之法定化。这在一定程度上解决了集体土地所有权模糊不清的问题，减少了产权行使的随意性。”①甘藏春主编：《农村集体土地股份合作制理论与实践》，北京：中国大地出版社，2000年，第176页。《决定》和《意见》中提出股份制改革要“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”。可见，此次股份制改革的政策目标，不在于确认股东或社员出资的多少，而在于通过股份来明确社员对集体资产的份额或者权利，在于明晰社员和集体经济组织之间产权关系。就此而言，股份经济合作社中社员资格的取得更多依赖其原集体经济组织成员的身份，而不依赖其出资或股份，这与股份公司中股份的初始取得和形成基础明显不同，也与股份公司中股份作为股东出资的证明和股东资格取得依据完全不同。

2.股份结构单一，限制流转。《意见》明确指出：“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”这是从股份结构上明确此次集体资产股份制改革的范围，即只针对属于成员集体所有的经营性资产进行股份制改革，不能将股份制改革的范围扩展到外来资本或者成员私有资本。究其原因，股份经济合作社是建立在集体财产公有制基础之上的经济组织，是为农村特定范围内的社区成员经济利益服务的，吸收外来资本或者私人资本容易导致集体资产公有制属性的改变，造成对集体资产的侵害。在股份的流转和继承上，《意见》指出：“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”“指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法”。基于农村集体经济组织财产的集体公有制属性和社区性，股份经济合作社股份持有者和利益的享有者应当仅限于合作社社员。在社员退出合作社或者死亡后，除非有法律规定或合作社章程约定，合作社的股份应当收归合作社或者由合作社其他社员继承或者受让，并不能由非合作社社员继承或受让。

3.提倡股权的静态管理。《意见》指出：“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”《意见》所提倡的股权管理模式为静态管理，这是将股权作为农民财产权的一种市场化改革方案，即赋予农民对股权完整的权能，使其在市场中能够充分实现其财产价值。这也是《意见》所赋予农村集体产权制度改革的政策目标之一，即“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”。因为只有股权的静态管理和清晰明确，才能保障农户对于集体财产长久而稳定的产权关系，才能实现股权转让的市场化和财产价值。股份制改革实为通过产权的明晰化与分散，强化农民的财产权，并建构以股民利益为根本目的的公司化治理机制，本质上是一种产权结构撬动的、市场化的治理路径。①仇叶：《集体资产管理的市场化路径与实践悖论——兼论集体资产及其管理制度的基本性质》，《农业经济问题》2018年第8期。

4.股份是社员参与集体收益分配的依据。这应当是《意见》对于此次股份制改革最重要的政策定位，即“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。”与股份公司类似，在股份经济合作社有剩余利润可以分配时，社员可以凭借其股东身份而享有分红的权利，有权要求按照所持有的股份数量获得集体资产的增值收益。这从根本上解决了过去集体经济组织“成员的集体收益分配权缺乏保障”的问题。

总体上，《决定》和《意见》中股份制改革的政策目标在于通过对经营性资产的股份化改造，不仅明确农民对集体经营性财产享有的永久性股权，而且通过股份制改革清晰界定农民与股份合作社之间的权利义务关系，将改革开放以来由于家庭承包制而分散的农户通过股份重新结合成利益共同体，从而使得已经趋于破碎的农村社区围绕集体财产而焕发生机。但是，从政策定位来看，股份经济合作社中的“股份”仅在于确认社员对于集体财产的份额权利和参与利润分配的权利，这与股份公司中股份作为出资的证明和参与公司治理和利润分配的基础明显不同，资本民主和股份自由转让并没有被接受，这导致社员的股份权能和财产价值并不能得到充分体现。

（二）股份制改革试点地区经验

自2015年全国29个县（市、区）开展集体资产股份权能改革试点开始，中央先后部署五批试点地区开展集体产权改革。截至2020年底，全国完成产权制度改革的村达到53.1万个，占全国总村数94.9%，已完成产权制度改革的村量化资产总额为2.5万亿元，村均471.4万元，确认农村集体经济组织成员约9亿人，当年村级人均分红54元。②农业农村部政策与改革司编：《中国农村政策与改革统计年报（2020 年）》，北京：中国农业出版社，2021年，第136页。从已完成集体资产股份制改革试点任务的地区来看，试点地区按照政策指示精神，多成立村股份经济合作社，并且建立“三会”制度，在股份经济合作社治理机制中部分融入股份制的因素，有效提升了合作社治理效率。

1.股份制改革主要针对集体经营性资产进行量化，不吸收外来资本和社员资本。从试点地区情况看，大部分试点地区主要针对集体经营性资产进行量化，成立股份经济合作社，并且明确由县级农业部门发放组织登记书或组织证明书，甚至有些试点地方亦能获得18位的统一社会信用代码。③参见原农业部叶贞琴副部长2017年12月1日在全国农村集体资产股份权能改革试点工作总结交流会议上的讲话。但是，个别试点地区亦有所突破，由于集体产权改制的历史延续和不同村社“三资”情况的差异，在量化资产的范围上有的地方将全部集体资产，包括经营性和非经营性资产全部折股量化到成员，还有的地方除经营性资产外，还将政策性资金（扶贫资金）和不宜确权到户的资源性资产折股量化到成员。④例如北京市大兴区、天津市宝坻区143个村、湖南省资兴县、广东省佛山市南海区、贵州省湄潭县改制时，对于集体的全部账面资产，包括集体经营性和非经营性资产，全部以股份形式折股量化到成员；四川成都市温江区、山西潞城市则仅将不宜确权到户的资源性资产和经营性资产折股量化到成员；山东省昌乐县、青海省湟中县则将没有确权到户的资源性资产、政策性资金（扶贫资金）和经营性资产等可量化的资产均折股量化到成员。同时，量化资产的范围亦仅针对集体资产，而不扩展到非集体资产。这也就意味着，此次股份制改革的主要任务是对原集体经济组织的资产在清产核资基础上进行股份量化，还未触及外来资本和社员资本入社问题。

2.股份经济合作社股东按照“一户一票”或“一人一票”的表决方式行使民主管理权利，排除按股份表决的方式。虽然《决定》和《意见》并没有明确股份经济合作社的表决机制，但是从试点地区来看，社员多通过社员大会或股东大会参与合作社决策，行使民主管理权利。在具体表决方式上，多实行“一人一票”或“一户一票”的表决机制，例如安徽省天长市、天津宝坻区、浙江省德清县、贵州省湄潭县和辽宁省海城市等试点地区。但是，也有个别试点地区，例如广西梧州市长洲区在试点实施方案中规定，股东大会选举实行一股一票制，集体股不列表决数。显然，在多数试点地区，股份经济合作社的社员是基于其社员身份，而非股份数量来行使其表决权，股份经济合作社表决机制所奉行的是“人的联合”或“劳动联合”，而非“资本联合”。

3.限制股份流转和持股比例。为落实中央《决定》和《意见》，多数试点地区明确社员股份严格禁止向社员以外的人员流转，并且限制社员内部流转，以防止外部资本介入或个别社员持股过多，损害股份合作社的民主管理机制。在首轮28个试点县中有22个县出台集体资产股份有偿退出和继承办法，将股权退出限制在本集体经济组织内部。例如浙江德清县规定，申请退出股权的成员须满足有固定住所、稳定收入并办理社保等条件，单个成员转让股份、受让人所持股份都不能超过集体股份总数的3%，防止“一股独大”；集体赎回股权须满足货币资金占总资产10%以上，且近三年经营性收入年均增幅超过5%，避免抽空集体资金，影响集体正常运转。①原农业部叶贞琴副部长在全国农村集体资产股份权能改革试点工作总结交流会议上的讲话（2017年12月1日安徽省天长市）从试点地区情况来看，股份经济合作社中的股份具有浓厚的社会保障属性和福利色彩，强烈依附于合作社成员的身份，股份或股权与真正意义上的财产权相去甚远。

4.股权管理方式的多元化。由于《意见》提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式，在首轮试点过程中，有24个县提倡实行不随人口增减变动而调整股权的静态管理方式，实现“生不增、死不减，进不增、出不减”。②原农业部叶贞琴副部长在全国农村集体资产股份权能改革试点工作总结交流会议上的讲话（2017年12月1日安徽省天长市）但是，部分试点地区亦根据本地情况和村民意愿采取动态调整或动静结合的调整方式。如，河南济源市大部分村委会（居委会）实行几年一调的动态管理方式，部分村设置一定期限的过渡期，在过渡期实行“生增，死减”动态化管理，过渡期后逐步实行“生不增，死不减”的静态化管理模式；云南大理市金星村实行“生增死减”的动态管理方式，集体经济组织成员每年进行变动；河北承德双滦区实行“动静结合”的股权管理模式，实行“每隔几年一小调整”；西藏曲水县采取按3年或5年期限的动态管理模式；新疆沙湾区采用“静态”和“动态”相结合的管理办法，即从成员身份界定日至二轮土地承包结束保持稳定不变，在二轮土地承包结束后重新确定；陕西西安高陵区从实际出发，根据资产属性，探索“动静结合”的股权管理办法，即对集体原有经营性资产量化的股权实行静态管理，对政府拨付用于集体经济发展的资金实行动态管理。等等。探究股权管理的不同方式背后的原因，静态管理旨在贯彻中央《意见》和《决定》精神，通过固化股权赋予社员股东更充分的股权权能，促使其能够合理流转，实现股权的财产化，农户能够取得更多财产性收入。但是，股权固化却忽视新增人口和社员取得股权的资格和利益，造成长久固化后社员之间持股数量的差异化，影响合作社的民主管理，这也是部分试点地区采取动态调整或动静结合调整的主要原因。

5.利润按股份分配。按照《决定》和《意见》精神，此次集体产权改革的核心在于通过股份制改革，明确社员对于集体经营性资产的股份权利，特别是参与集体收益分配的权利。从试点地区情况看，各地多按照政策精神制定集体资产股份收益分配的相关指导性规范，规定村股份经济合作社当年收益按国家有关政策规定提取一定比例的公积金、公益金和必要的公共开支费用后，剩余部分按股东持股比例进行收益分配。如果当年无节余，则不进行分配。

总之，从政策精神和试点情况来看，此次农村集体产权股份制改革与国有企业股份制改革的政策导向和财产基础皆有不同，在股份合作社治理机制中并没有彻底按照股份制的原则进行规范构造。特别是，在此次股份制改革试点中，股份经济合作社治理中股份的自由流转受到诸多限制，股份的财产属性无法突显，由此导致集体产权股份制改革中赋予股份充分的财产权能的政策意图无法得到充分实现。

二、集体制下的合作制：农村股份经济合作社治理机制的本质

无论是新中国成立以来关于合作社的政策文件，还是国家最高领导人的认识，①毛泽东在七届二中全会的报告中指出：“这种合作社是以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”。“合作制”和“集体制”都是被等同使用的。有学者认为“集体经济的实质是合作经济，合作经济是集体经济的实现形式；合作经济的特点包含集体占有、集体生产（耕作）和集体经营。”②王景新：《村域集体经济：历史变迁与现实发展》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第81页。但是，本文认为股份经济合作社是农村集体经济的有效组织形式，然而其与现代意义上的合作社相去甚远，或者说其仅是借鉴部分合作社治理原则而形成的集体经济组织，本质上并非合作制。

（一）现代合作社的治理机制

现代意义上的合作社已逾170年历史，有150多个国家和地区对合作社进行专门立法。从各国立法和合作社实践来看，虽然对于合作社的表述仍然有所差异，但对合作社治理的基本原则是有共识的。

一般认为，合作社是社员自愿联合起来的、社员联合所有和民主控制的、为社员提供服务的自治性团体。例如我国台湾地区“合作社法”第1条规定：“本法所称合作社，谓依平等原则，在互助组织之基础上，以共同经营方法谋社员经济之利益与生活之改善，而其社员人数及股金总额均可变动之团体。”《瑞士债法典》第828条规定：“合作社，是指由不确定数目的自然人和贸易公司组成的法人组织，其首要宗旨在于由其社员的共同努力以增进和确保社员们确定的经济利益。”最具影响力的当属国际合作社联盟于1995年通过的《关于合作社特殊的声明》，其指出：“合作社是自愿组织起来的人们通过共同拥有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求和抱负的自治团体。”从上述对于合作社的定义来看，合作社是明显不同于合伙企业、集体企业和公司等营利性企业的法人组织。合作社成立的目的是为社员提供服务、满足社员经济和社会的需求，而不是追求资本增值。③陈岷：《合作社法律制度研究》，北京：法律出版社，2013年，第24页。合作社的功能不仅是联合单个家庭形成规模效应进而作为市场主体获得平等的市场交易地位与谈判权力以获得经济效益，更重要的是在自愿互助和民主管理的基础上为社员提供服务以实现合作社的社会效益。①陈荣文：《中国农村合作社法律制度研究》，北京：法律出版社，2014年，第79—82页。

从合作社的治理原则来看，从1844年英国罗虚代尔公平先锋社创立之时所总结的“罗虚代尔原则”，到1995年国际合作联盟合作社“七大原则”，合作社原则随着合作社实践和人们的认识深化而不断演变，成为国际社会认识和识别合作社的基本准则，也是治理合作社的基本规范。

首先，入社自愿、退社自由的开放自愿原则。从各国和地区合作社法规定来看，这是合作社的首要原则，即合作社对所有利用其服务并且愿意承担社员义务的人开放，无性别、社会、种族、政治和宗教歧视。②管爱国、符纯华译著：《现代世界合作社经济》，北京：中国农业出版社，2000年，第6页。合作社的设立和成员的加入完全是社员意思自治的体现，任何行政机关和社会团体都不得强迫民事主体设立或加入合作社。同时，对于不需要继续利用合作社提供服务的社员，根据法律或章程的规定，可以直接退出合作社。例如根据我国《农民专业合作社法》第19条和第25条的规定③《农民专业合作社法》第19条规定：“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会组织，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。”第25条规定：“农民专业合作社成员要求退社的，应当在会计年度终了的三个月前向理事长或者理事会提出书面申请；其中，企业、事业单位或者社会组织成员退社，应当在会计年度终了的六个月前提出；章程另有规定的，从其规定。退社成员的成员资格自会计年度终了时终止。”，凡是符合条件的民事主体都可以成为农民专业合作社的成员；凡要求退社的，履行申请手续和程序，则可以退社。

其次，社员民主控制原则。本质上，合作社是社员共同拥有的、实行民主控制和管理的、服务于社员利益的经济组织，只有社员才能够参与制定合作社的章程和决策，也只有社员享有合作社的最终控制权。合作社治理结构完全是以社员利益为中心构建的，这是合作社区别于其他经济组织的内在特征。这项原则不仅体现在社员有权通过社员（代表）大会平等参与合作社重大事项的决策，选举代表合作社执行事务的理事会，而且体现在社员在行使表决权时原则上按照“一人一票”的民主原则进行表决，因为只有“一人一票”才能充分体现社员的意志和为社员服务的宗旨。例如我国《农业专业合作社法》第22条第1款规定：“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。”当然，实践中，基于鼓励社员多利用合作社服务的需要，个别国家合作社法规定可以适当考虑增加交易额多的社员的表决权。④马跃进：《合作社的法律属性研究》，北京：中国财政经济出版社，2008年，第81页。例如德国《工商业与经济合作社法》第43条第3项规定每位社员拥有一票表决权，但在特殊情况下可以享有不超过三票的表决权⑤陈荣文：《中国农村合作社法律制度研究》，第287页。。我国《农业专业合作社法》第22条第2款则规定：“出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。”但是，按照“出资额”来增加个别社员的附加表决权，明显违背合作社的民主控制原则。

第三，社员经济参与原则。该原则主要涉及合作社资本的形成与管理原则，以及合作社盈余的支配与分配原则，其核心思想是“社员要公平地入股并民主管理合作社的资金”。①陈荣文：《中国农村合作社法律制度研究》，第91页。（1）社员平等出资。社员不仅有义务向合作社出资或认购股份，而且所认购的股份应当保持均衡，不得过分超过其他成员，以免影响到合作社的民主管理之性质。例如我国台湾地区“合作社法”第17条规定：“社员认购社股，每人至少一股，至多不得超过股金总额百分之二十；其第一次所缴股款，不得少于所认股款四分之一。”（2）社员民主管理合作社资产。合作社的资产属于社员联合所有，对于合作社资产使用和管理的重大事项社员拥有最终决策权，对于合作社集体积累的盈余社员拥有最终控制权，对于合作社产生的盈余社员拥有分配的决定权。（3）合作社盈余分配体现互利性。合作社的盈余分配一般按照先提取公积金和公益金，然后按照社员与合作社的交易量进行分红，最后用于社员大会决议的其他活动，这也称为合作社的“惠顾返还”原则。例如我国《农民专业合作社法》第44条和我国台湾地区“合作社法”第22条和第24条②我国台湾地区“合作社法”第23条规定：(盈余分配之标准)合作社盈余，除弥补累积损失及付息外，在信用合作社或其它经营货款业务之合作社，应提百分之二十以上，在其它合作社，应提百分之十以上为公积金，百分之五以上为公益金，百分之十为理事、事务员及技术员酬劳金。前项公积金已超过股金总额二倍时，合作社得自定每年应提之数。社员对于公积金，不得请求分配。第24条规定：合作社盈余，除依前条规定提出外，其余额之分配，以社员交易额之多寡为标准。前项余额，经提出社员大会决议不予分配时，得移充社员增认股金或拨作公积金。关于合作社盈余分配的规定。可见，合作社中社员的出资和股本只是为业务运转所垫付的周转资金，社员的出资只能得到有限的回报，而不能参与盈利分配，这是传统合作社最基本的盈余分配原则。当然，现代合作社法为鼓励社员出资，亦授权合作社章程给予社员出资有限的股息红利，例如我国台湾地区“合作社法”第22条的规定：社股年息，不得超过一分，无盈余时，不得发息。

第四，自治和独立原则。合作社是社员组织的自治性团体，其成立、运营与终止均由其成员自行决定，而且在市场活动中作为独立的主体参与市场交易，不受行政机关或村委会的干预。在合作社治理中，特别是与村委会之间，尽管合作社的成立需要其扶持和引导，但是合作社的管理仍然是独立于村委会的，村委会不得干涉其正常的经营活动，更不得侵吞或挪用合作社的资产。

总之，现代意义上的合作社作为一个自治联合体，所体现的是社员之间基于意思自治而进行的资金、劳动或技术等的联合，合作社治理所贯彻的是以服务社员为宗旨的、对联合所有的合作社资产实行民主控制和管理的原则。正因为合作社具有这样的特质，合作社成为市场交易中本来没有或者缺乏谈判权力的群体争取和创造自己的谈判权力的一种有效的组织形式。③唐宗焜：《合作社真谛》，北京：知识产权出版社，2012年，第13页。

（二）股份经济合作社的治理原则

从逻辑上讲，股份经济合作社是农村集体资产折股量化到集体经济组织成员而形成的新型农村集体经济组织，是计划经济时期的高级合作社和人民公社公有制经济在市场经济时期的自然延续，本质上是集体制的有效实现形式。

相较于一般合作社的治理机制，股份经济合作社治理的特殊之处在于以下方面：

第一，股份经济合作社财产属农民集体所有，非社员私有。所谓农民集体所有，即社区范围内全体农民集体成员共同所有，“是农村一定社区范围内的全体居民组成的人群共同体对社区范围内的土地等其他生产资料在不可分割的共同占有基础上实现成员利益的所有制形式。”①韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式（修订版）》，北京：法律出版社，2009 年，第41页。也就是说，股份经济合作社成立的基础在于农民集体所有的财产，包括资源性资产、经营性资产和其他非经营性资产。性质上，农民集体所有的财产既不同于共有，也不属于农民集体经济组织所有，而是农民集体成员所公有，任何集体成员都无权请求分割。②王利明：《物权法研究（上）第四版》，北京：中国人民大学出版社，2016年，第512—513页。这是股份经济合作社不同于土地承包经营权入股合作社、农民专业合作社和乡镇企业等农村经济组织的本质特征，因为后者成立的基础在于农民私有财产或财产权，其财产并不属于农民集体所有。

第二，成员的社区性和封闭性。所谓社区性，即股份经济合作社是在原人民公社三级体制基础上在乡（镇）、村、组（社）地域范围内以行政指令的方式设立的，原人民公社、生产队或生产大队的成员自农村集体经济组织设立之日即自动取得成员身份。股份经济合作社的成员具有天然性和身份性，与集体土地之间存在天然的依附关系，成员不能无限制地自由流动，具有相对的固定性和封闭性。③张荣顺：《中华人民共和国民法总则解读》，北京：中国法制出版社，2017年，第330页。股份经济合作社一般仅为该社区范围内的成员提供服务，经营所得利润仅供其成员平均分配。由此决定，股份经济合作社既不同于公司法人，也不同于农民专业合作社、乡镇企业等，因为后者的成员不局限于特定地域范围，而且可以自由入社或者退社。

第三，合作经营、民主管理。从经营方式上来看，股份经济合作社仍然与上世纪50年代开始的农村合作化运动一脉相承。只不过建立在土地家庭承包和市场经济基础之上的合作经营与建立在计划经济基础之上的人民公社已经有本质区别。在经营过程中，虽然其仍然强调按照合作制原则，实行社员集体所有、民主控制，但是市场经济体制下的股份经济合作社并非“高效而严格的社会治理工具”和“城市与工业及强制性社会约束、管控的有力工具”④刘云生：《农村土地股权制改革：现实表达与法律应对》，北京：中国法制出版社，2016年，第129页。，而是直接参与市场经济活动的经济组织，并且将经营所获得利润在社员之间公平分配，实现社员利益最大化。

最后，股份经济合作社是特别法人。股份经济合作社既非以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的实行资本民主管理的营利法人，也非为公益目的或者其他非营利目的成立不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的非营利法人，而是“特别法人”。⑤陈小君：《〈民法典〉特别法人制度立法透视》，《苏州大学学报（法学版）》2021年第1期。

三、股份经济合作社法人治理机制的关键规范

通过对农村集体产权股份制改革的政策解读和试点情况总结，可以发现此次农村集体产权股份制改革并没有完全贯彻股份制的原则，只是在利益分配层面部分实现了股份制的因素，而在经营管理和表决机制层面却仍然实行集体合作制。由此，导致政策意图中股份的财产权能无法完全彰显，股份的转让、继承和抵押皆受到限制。如何在坚持集体公有制的前提下，更大限度地发挥股份制的优势，健全股份经济合作社的治理机制，成为未来农村集体经济组织立法的关键。

（一）经营机制：民主管理

股份经济合作社的经营管理应当坚持合作制的基本原则，实行民主管理。民主控制原则是合作制的核心原则和基础，也是股份经济合作社法人治理机制的核心。股份经济合作社通过量化集体资产、实行股份制分配使村民再次联结成以利益为纽带的共同体，并且股份制体现个人产权的同时，更突出团体的排他性与集体认同感。①郎晓波：《论城市化进程中农村集体经济改制的社区整合意义——基于对浙江省F村股份经济合作社的实证调查》，《农业经济问题》2009年第5期，第72—77页。究其原因，乃是农村集体资产的公有制属性决定了股份经济合作社股权的福利性质。

贯彻民主管理原则，要求在合作社治理中必须实现以下几点：

首先，股份经济合作社的最终控制权是全体社员，而不是外来资本所有者或者村委会和行政部门。全体社员不仅是合作社政策和决策的制定者，而且是合作社的最直接的监督者，有权知晓合作社的日常经营状况和人事财务情况。

其次，社员行使民主控制的程序是“一人一票”或“一户一票”的平等的投票权。社员对于合作社事务享有平等的表决权可以最大限度地保障社员平等参与合作社事务的权利，并且可以联合起来对抗合作社中具有较强影响力的社员，防止其利用个人影响力或权力侵害合作社全体社员的利益。

最后，由社员民主选举出来的管理人员要对全体社员负责。合作社的理事长、监事等应当由合作社通过民主程序选举产生，而不能由上级或“村两委”直接委派或任命，这主要是防止合作社的管理人员将自身利益凌驾于合作社利益之上，而产生“内部人控制”问题。因为从根本上，由社员大会选举产生的理事（长）和监事，只是受全体社员的委托而负责股份经济合作社的管理，对合作社负有忠实和勤勉义务。

（二）资本机制：适度开放

当前农村集体产权改革意在通过清产核资明晰现有集体资产权属关系和利益分配关系，壮大集体经济，保障社员对集体财产的分配权益。在改革初期，股份经济合作社资本保持封闭性，不吸收包括外来资本和社员资本在内的私人资本是合理的，这有利于农村集体产权改革的顺利和高效推进。但是，不可忽视的问题是，缺少私人资本的参与，很难盘活现有存量资产，很难实现发展和壮大集体经济的政策目标②张保红：《论农村集体经济组织内部治理的模式选择》，《中国社会科学院研究生院学报》2021年第3期，第49—59。。虽然中央政策对农村集体产权改革支持力度较大，完成集体产权改革的集体经济组织也有较大增长，但集体经济可持续发展能力仍然较为脆弱。据统计，截止2020年底，全部统计的54万个村中，没有经营收益或经营收益在5万元以下的“空壳村”仍然有24.6万个，占总村数的45.6%。③农业农村部政策与改革司编：《中国农村政策与改革统计年报（2020年）》，第144页。在未来集体经济组织发展中，吸收外来资本和社员资本对于盘活现有集体资产、发展壮大集体经济组织有重要意义。

而且，从现代合作社发展实践来看，合作社发展过程中已经不可避免地渗入资本的因素。西班牙蒙德拉贡合作社是当今世界规模最大的员工合作社，它的注册资本是由社员出资的股本构成的，股本可以多缴但是单个社员的股本不超过全社股本总额的20%，并且合作社内部为每名社员设立个人资本账户，股本计息但不分红。④唐宗焜：《合作社真谛》，第92页。蒙德拉贡合作社个人资本账户的设置可以说是社员资本和劳动的联合，已经具有股份合作社的性质。不过，值得关注的是，虽然蒙德拉贡合作社吸收社员的资本，但是并没有改变合作社的表决机制，而是不论社员的资历、工作岗位、专业类别和资本数量，仍然坚持“一人一票”的民主管理方式，保证劳动者对资本的驾驭。①解安、朱慧勇：《股份合作制的治理机制及其创新实践——西班牙蒙德拉贡合作社的借鉴与启示》，《中共浙江省委党校学报》2016年第5期，第61—67页。这不同于部分国家的合作社立法中赋予个别出资额高或者交易额高的社员享有额外的有比例限制的附加表决权，例如前述德国《工商业与经济合作社法》第43条第3项和我国《农业专业合作社法》第22条第2款的规定。

显然，为维持和壮大合作社经营规模，更好地服务社员，对外来资本和社员资本保持适当的开放性，这是现代合作社的发展趋势，也是未来股份经济合作社发展的现实需要。在我国之前的农村集体产权改革中，为筹集合作社经营资金，有的集体经济组织将集体土地等自然资源作股后量化到个人，发动本村集体经济组织成员现金入股，甚至引入外来资本入股，成立资源加资本型股份合作社企业或合作社②黄中廷：《新型农村集体经济组织设立与经营管理》，北京：中国发展出版社，2012 年，第46—47页。，取得了良好效果。建议未来集体经济组织立法中，借鉴西班牙蒙德拉贡合作社的做法，适当开放外来资本和社员资本，在股份经济合作社内部设立独立的私人资本账户，每年可以针对个人资本账户在盈余分配过程中支付适当的利息，以补偿其资金占用的机会成本，这相当于对股份经济合作社的债权投资。当然，如果股份经济合作社经营效益较好，私人资本也可以与股份经济合作社协商选择从合作社盈余中优先按股获得分红，这即是对股份经济合作社的股权投资。但是，应当避免的是，引入的外来资本和社员资本不能损害股份经济合作社的民主管理，需要限制其表决权。当然，更好的办法应当是股份经济合作社可以其土地、资金等资本与外来资本共同投资设立专业合作社或者股份公司，而不必打破股份经济合作社的封闭性。

（三）表决机制：一人一票

从股份制原则出发，按股投票当是股份合作社治理的核心要素，但是基于股份经济合作社的特殊性，在法人治理机制中并不适宜采用按股投票的方式，更不能赋予私人资本投票权。其理由在于：

首先，从合作制原则来看，赋予股份份额较高或者出资额较高、贡献较大的社员额外的表决权，并没有充分的理由。有学者认为“农村集体经济组织的传统决策方式是重大决策由最高权力机构一人一票投票表决。这种决策机制对于提高其企业经营的效率有着负面的影响。可以在民主决策上实行加权制，对出资总额特别大、对集体经济贡献特别突出的成员，在一人一票的基础上酌情增加一定的票数，增加这一部分社员的表决能力。”③赵万一、张长健：《农村集体经济组织法权关系的创新——以社区型股份合作制法人组织的构建为研究对象》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期，第84—90页。本文认为，这种观点从吸收私人资本、壮大合作社资本的角度看无可厚非，但是从合作社民主控制和管理的角度考虑，赋予其额外的投票权是否正当，值得商榷。合作社本质上是人的联合，不同于股份公司，其成员地位应该是平等的，都应当拥有参与合作社决策和表达对合作社政策意见的平等机会。对于我国集体经济组织而言，更应当贯彻合作社民主管理，服务社员的原则，不能背离“一人一票”的民主原则。

其次，按股投票可能损害社员的平等性，更可能侵蚀集体经济利益。从试点情况来看，各地在集体产权改革中原则上只设个人股、不设集体股，实行一人一股制，但是有些地方也设置劳龄股、土地股、贡献股、优先股、扶贫股、奖励股等差别股份，这使得集体经济组织内部成员之间持股数量并非绝对相同。如果实行按股投票，则可能导致部分成员因持股数量较多，损害集体决策的民主性。同时，如果实行按股投票，赋予私人资本更多的表决权，特别是外来资本表决权时，由于合作社的所有权不再完全属于农户社员，而外来投资者与社员往往具有不同的目标，因此容易产生社员和外来投资者之间的利益冲突。①梁巧：《“股份公司+合作社”治理模式的探索——以荷兰Nedato土豆合作社为例》，《农业部管理干部学院学报》2013年第2期。特别是，在农地使用权没有体现出市场化原则和面临可能的征收补偿利益时，外来资本的介入和额外的投票权的介入，可能导致外来资本侵蚀农民集体经济组织成员的利益。

总之，基于农村集体产权股份化改革后所设立的股份经济合作社由于历史的延续性、社区性和福利性所导致的封闭性决定着股份经济合作社在法人治理机制上必须坚持“一人一票”的民主控制原则，以此体现劳动驾驭资本的合作制原则。

（四）分配机制：按股分红

虽然惠顾返还是合作社利益分配的核心原则，但是在股份经济合作社治理中，却不能按照合作制原则进行利益分配，而应当按照股份制的原则，坚持按股分红②宋天骐：《论农村集体经济组织法人内部治理中的“人”与“财”——以治理机构的人员构成与集体资产股权为观察对象》，《河北法学》2022第4期，第34—50页。。其理由在于：

首先，股份经济合作社的设立基础决定其无法按照合作制原则进行利益分配。本质上，合作社是市场中分散的个体联合起来获得谈判权力的有效的组织形式，例如消费合作社、生产合作社、信贷合作社等，是以使用者为中心建立的“使用者受益”、“使用者所有”和“使用者控制”的自治团体，合作社按照合作社股东（社员）的惠顾额返还合作社盈余。③王玉梅：《从农民到股民：农村社区股份合作社基本法律问题研究》，第61—62页。但是，社区股份经济合作社是建立在社区集体财产基础之上，合作社与社员之间一般不发生交易，自然无法按照惠顾额分享合作社盈余。正因为如此，股份经济合作社无法按照合作社的盈余分配方式进行利润分配，只能采用股份制的方式按股分红，这也是股份制改革过程中中央政策文件强调的股份的意义，即“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。

其次，按股分红可以为吸引私人资本投资合作社、分享合作社利润提供制度支撑。虽然从社区性和福利性出发，股份经济合作社和传统合作社归根到底是为社员服务的，对于资本介入股份分红应当保持警惕，而且其所从事的经营活动一般限于低风险的投资经营活动，并且还需要承担本社区的部分公共事务和公益事务，股份经济合作社不可能有大量的盈余用于资本分红。但是，对于一些经营效益较好的集体经济组织，私人资本更希望能够在集体经济组织成长发展的过程中分享其利润，此时按股分红可以为这些私人资本参与集体经济组织利益分配提供可靠的制度保障。当然，即使有社员资本或者外来资本参与合作社经营，也不能赋予资本或股份对合作社事务的控制权。因为“从合作社本性来说，资本不是合作社的主宰，只是合作社经营所必要的工具，处在对社员的从属地位，受社员民主控制。”④唐宗焜：《合作社真谛》，第25页。

（五）股权管理：动静结合

虽然《意见》提倡股权的静态管理，而且试点过程中多数地区亦实行不随人口增减变动而调整股权的静态管理方式，但是从维护农民集体所有制的角度，本文认为股份经济合作社应坚持动静结合的股权管理模式①林广会：《集体资产股权设置与管理模式的法律重构和效力解析》，《山东社会科学》2022第2期，第56—66页。，如河北承德双滦区和西藏曲水县“每隔几年小调整”的“动静结合”模式。其理由在于：

首先，股权的静态管理导致农村集体成员和股份经济合作社社员身份的过度分离，利益主体不一致，影响农民集体所有制的实现。从逻辑上讲，股份经济合作社是农村集体经济组织的法人组织形式，亦是农民集体所有制的实现形式，是农民集体成员利益的实现载体。但是股权静态管理之后，虽然能够切实维护现有农民集体成员的财产权益，明晰农民集体成员和农民集体之间的利益关系，但是随着时间推移，并且允许股权继承和转让的情况下，会出现越来越多的农民集体成员非股份经济合作社社员，股份经济合作社的社员非农民集体成员。在股份经济合作社治理结构中，还会导致不具有社员资格的农民集体成员无法分享集体资产股份收益，非农民集体成员股东持股并分享股份收益的情况。股份经济合作社的财产就不再全部归属于本集体成员集体所有，而是异变为混合所有，而且混合所有中的公有成分会随着非成员股东持股比例的增加而减少。②高海：《农民集体与农村集体经济组织关系之二元论》，《法学研究》2022年第3期，第21—38页。相反，股权的适时动态调整会尽可能保持农村集体成员和股份经济合作社社员身份的一致性，不会导致集体财产的收益外溢。

其次，股权的静态管理辅以股权的继承和转让等，导致股份经济合作社的股份与股份公司的股份实质等效，会导致变相分割集体土地所有权③陈晓枫、翁斯柳: 《股权的设置与管理:农村集体经营性资产股份权能改革的关键》，《经济研究参考》2018 年第32 期，第64—67页。。股权静态管理提倡股权分配不随人口增减变动而调整，导致的结果是新增人员和外来人员无法以初始条件获取股份，成为股份经济合作社成员，最终导致越来越多的农民集体成员无法成为股份经济合作社的成员，无法平等分享集体收益④崔琳：《不同村组两种股权管理模式比较》，《农村经营管理》2020年第3期，第36—37页。。同时，股权的继承和转让更会导致越来越多非集体成员成为股份经济合作社的成员，参与集体经济的收益分配，导致股份经济合作社股份的实质化，从而损害农民集体的利益。特别是，在实践中，有的地方在按持股比例分配集体经营性资产收益的同时，也“顺带”将集体土地所有权收益纳入了按股分红的范围。“将集体土地所有权收益纳入按股分红范围，也就意味着集体土地所有权实质上被股份合作了。”⑤宋志红：《集体经营性资产股份合作与农村集体经济组织之关系重构》，《法学研究》2022年第3期，第39—56页。可见，在股权静态管理的过程中，如果坚持股权的封闭性则会导致越来越多集体成员无法平等分享集体收益，违背《意见》提出的“增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果”的集体产权改革政策目标；如果倡导股份的继承和自由转让，则违背《意见》提出的“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”的法律政策底线。

最后，股权的动静结合管理是坚守农民集体所有制，保障农民集体利益不受损的关键。集体所有权是农民集体所有制在法律上的表现，是全体农民集体成员直接享有的所有权,是把集体利益和意志同集体成员个人利益和意志有机统一的所有权。①韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学（西北政法学院学报）》1992年第1期，第32—37页。集体产权的股份制改革，既不是将集体所有权在集体成员之间的分割，更不是将集体所有变更为按份额共同所有。集体所有权不仅要保障现有成员的生存利益不受损，而且要为新增人口和新加入成员提供基本的生活保障，实现全体成员的共同富裕。基于集体所有制和集体所有权的政策目标，在集体产权改革的过程中，不但要保障全体成员都能够平等共享集体财产的收益，而且要防止集体利益的外溢，侵害本集体成员的利益，造成集体所有制的变异。

结 语

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”②参见习近平: 《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第32页。这是党中央深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署。发展和壮大农村集体经济已经成为提升农村基层社会治理水平、建立现代农业经营体系、促进城乡融合发展和破解乡村振兴制约因素、实现农民共同富裕的有效举措。新型集体经济组织的股份合作制改造和重建不是回归计划经济时代的人民公社和集体化，而是适应市场经济的需要借鉴股份制和合作制的基本原则对传统农村集体经济组织的重塑。从根本上说，农村集体经济组织的股份化改革是人民公社解体后为适应市场经济发展的需要填补原有集体经济组织的空缺而进行的改革，是在社会主义公有制意识形态框架下进行的集体所有制内部的一场“戴着镣铐”的改良运动。这场改革既不是人民公社政社合一体制的“回归”，也不是新中国成立之后合作社运动早期初级农业生产合作社的“回归”，而是继国企改制后带有历史使命和政策目标的在公有制经济领域掀起的新经济革命。改革的目标不是消灭集体经济或者公有制，而是借鉴和融合股份制和合作制的原则，通过集体经济组织和股份经济合作社法人治理机制的完善，实现“保障农民财产权益，壮大集体经济”的政策目标。