中国区域协调发展：经验事实、理论阐释及机制创新*

李国平 何皛彦

引 言

区域协调发展是中国特色的区域发展模式。新中国成立70多年来，在马克思主义基本原理和区域科学理论的指引下，中国始终坚持“全国一盘棋”的区域发展总体布局，充分发挥中国特色社会主义“集中力量办大事”的制度优势，各地区立足各自的比较优势，逐渐形成了动态均衡、良性联动、有序竞争、开放合作的区际关系，区域差距和城乡差距总体呈现出缩小态势，区域经济格局经历了从均衡到非均衡发展再到协调发展的转变。中国区域协调发展是独具中国特色的区域问题解决方案，是中国区域经济增长模式和区际关系的空间表达，更是中国特色社会主义制度优越性的集中体现，由此逐渐形成了聚焦解决中国区域发展不平衡不充分问题的中国区域协调发展理论。本文在系统梳理中国区域协调发展基本事实和经典理论的基础上，对中国区域协调发展这一中国特色的区域发展模式进行理论阐释，创新性地从战略统筹、空间联通、功能互补和民生保障等四方面对中国区域协调发展的理论内涵进行界定，并结合新时代中国区域协调发展的目标要求，提出促进中国区域协调发展的新思路。

一、中国区域协调发展的经验事实及阶段划分

（一）中国区域发展差距演变的总体特征分析

对于区域发展差距的定量测度，学界采用的方法包括基尼系数法①杨开忠：《中国区域经济差异变动研究》，《经济研究》1994年第12期。、相对离均差系数②魏后凯：《论我国区际收入差异的变动格局》，《经济研究》1992年第4期。、变异系数等。③陈秀山、徐瑛：《中国区域差距影响因素的实证研究》，《中国社会科学》2004年第5期。本文拟采用基尼系数测度方法，④区位基尼系数的计算公式表示为：其中，λi和λj分别表示第i和第j个区域的地区生产总值占当年全国的比重；N 为研究范围内细分区域的总数。以1952—2022年中国大陆（内地）31个省级行政区地区生产总值（GDP）占全国比重为指标，定量测度长周期视角下中国区域经济发展差距的演变。

从全国层面看，中国区域经济差距总体呈现先上升后下降的波动变化态势。1952—1991年在0.3—0.4的合理差距区间波动变化，1992—2022年处于0.4—0.5的差距过大区间，但已呈现波动下降特征。改革开放前中国区域经济整体处于低水平均衡增长状态，区域差距基本稳定；改革开放后我国东部地区、中部地区、西部地区和东北地区四大板块各自GDP 占全国比重从1978 年的43.63%、20.92%、21.61%、13.84%变为2006年的55.37%、17.55%、19.43%、7.66%，区域间差距明显扩大。进入新世纪，西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域协调发展战略驱动下的中国区域经济基尼系数自2006年达到峰值0.448后转向波动下降阶段。特别是随着新时代区域协调发展战略的深化落实，2017年以来全国和四大板块间的区域经济差距逐渐缩小（见图1）。但近年来中国北方地区GDP份额明显下降，“南北差距”成为区域协调发展的新问题。①杨开忠、顾芸：《我国新时代南北经济发展差距变化趋势》，《南方经济》2022年第6期。

图1 1952—2022年基于31个省份GDP占比的中国区域经济基尼系数

（二）中国区域协调发展的阶段划分

我国学者主要将不同历史时期的中国区域发展战略部署和实施情况作为中国区域协调发展阶段划分的依据，但由于战略目标和其理论依据选择的不同，不同学者在阶段定位和年度划分上有所差异。如李兰冰（2020）认为中国区域经济协调发展已经经历了低水平协调发展阶段（1949—1978年）、非协调发展阶段（1979—1998年）、转型协调发展阶段（1999年至今），尚未进入高水平协调发展阶段。②李兰冰：《中国区域协调发展的逻辑框架与理论解释》,《经济学动态》2020年第1期。刘秉镰、范馨（2023）划分了立国战略下低水平协调发展阶段（1949—1978年）、富国战略下非均衡协调发展阶段（1979—1998年）、富国战略下转型协调发展阶段（1999—2011年）、强国战略下高水平协调发展阶段（2012年以来）。③刘秉镰、范馨：《以经济建设为中心的区域协调理论逻辑与路径选择》,《北京社会科学》2023年第3期。中国区域协调发展在以缩小区域发展差距为主要目标的同时，还强调各区域空间的有序联动与合作，其演进过程在很大程度上受国家战略规划实施的影响，区域协调发展成为中国区域经济发展的核心主线。因此，本文根据区域协调发展的战略部署和实施的实质性成效，将中国区域经济发展划分为低水平均衡发展、非均衡发展、协调发展和高质量协调发展四个阶段。

1.区域低水平均衡发展阶段（1949—1977年）

1949—1977年，中国区域发展经历了由“沿海-内陆”不平衡格局向低水平均衡的转变。新中国成立前，区域经济发展格局极不平衡，总体呈现重沿海轻内陆的区域格局，经济重心在天津、上海等东部沿海城市，内陆经济发展落后。

新中国成立初期，国内经济发展水平整体落后（1952年GDP仅为679亿元）。基于当时的经济基础和理论认识，中国选择了高度集中的计划经济体制，采取“优先发展重工业”的战略。1949—1960年，第二产业占比由20.8%上升到44.4%，工业化水平快速提升，但产业结构畸形、发展质量低下等问题突出。特别是在当时国际环境错综复杂的背景下，中国受到西方国家日益严重的政治孤立与经济封锁。为巩固国防、缩小区域发展差距，国家在“一五”至“五五”计划有计划地向内陆推进生产力布局，进行“三线”建设，推动全国工业均衡分布，地区发展差距逐渐缩小，区域经济发展重心由沿海转向内陆，国民经济转入新发展轨道。但计划经济体制劣化资源配置的状况未得到根本改变，产业结构仍然严重失衡。

2.区域非均衡发展阶段（1978—1999年）

1978—1999年，中国实施区域非均衡发展战略，经济发展重心由内陆回到沿海。改革开放后，在“两个大局”战略思想指导下，①《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277页。国家政策和资源优先向东部沿海地区倾斜，致力于将东部地区打造为辐射引领全国经济发展的增长极，同时也为东部与中西部地区协调发展打好基础。“七五”计划中提出了将全国划分为东、中、西三大地带，②《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》（简称“七五”计划），1986年。国家基于非均衡发展空间布局提出梯度推移战略，根据三大地带经济基础、技术差异等布局生产力以及渐次推进布局调整。

在此阶段，东部地区率先发展成效显著。对比1978年和1999年的数据，全国GDP从0.37万亿元增至9.06万亿元，其中东部地区GDP从0.15万亿元增至4.64万亿元，占全国比重从43.64%增至52.72%，远超中西部地区，实现了东部地区率先发展的战略目标。产业结构（三次产业占比）也从1978年的23.3∶56.8∶19.9转变为1999年的12.6∶48.7∶38.7，第一产业明显下降，第三产业明显上升，产业结构不断优化升级。

3.区域协调发展阶段（2000—2011年）

2000—2011年，中国区域发展正式迈入协调发展阶段。自“八五”计划实施以来，区域经济协调发展逐渐上升为国家战略并形成了稳定的战略框架。“八五”计划提出“根据统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕的原则，努力改善地区经济结构和生产力布局”和“正确处理并协调沿海和内地的关系”，首次明确了以“协调”理念来指导空间关系发展。“九五”计划首次提出“区域经济协调”，并确定了长三角、环渤海、东南沿海、西南和华南部分省区、东北、中部五省区、西北共七个跨行政边界的协调发展重点经济区。

2000年以来，随着西部大开发战略正式实施，国家更加侧重以明确区块划分、统筹调动政府与市场合力等方式，逐渐缩小区域发展差距，中国区域经济步入协调发展阶段。“十五”至“十一五”时期，国家将全国划分为东、中、西、东北四大板块，逐渐形成了推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的区域发展总体战略。同时更加强调以工业反哺农业、城市支持农村的机制设计形成产业间良性互动，进而缩小城乡间差距。至此，区域发展的协调性、可持续性更加突出，区域协调发展的战略部署和政策实施呈现体系化的架构特征。2011年的东、中、西和东北四大板块地区生产总值占全国的比重分别为52.89%、21.15%、19.04%和6.92%，相比2000 年东部地区的53.40%、中部地区的19.49%、西部地区的17.66%和东北地区的9.45%，东中西三大板块的差距呈缩小态势，但“东北塌陷”现象更加严重。

4.区域高质量协调发展阶段（2012年至今）

2012年至今，中国区域发展正式步入高质量协调发展阶段。党的十八大以来，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等上升为国家区域重大战略，西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域协调发展政策体系持续完善，区域协调发展体制机制日益健全。各地区立足自身比较优势，融入新发展格局，积极培育创新发展新动能，推动要素资源的跨区域流动，促进基本公共服务均等化，通过主体功能区战略完善空间治理体系，提升区域资源环境承载力，各地区呈现出分工合理、优势互补的区域协调发展新局面，区域发展差距呈缩小态势。

同时期内，乡村振兴、脱贫攻坚、县域城镇化等战略或方案的提出，有力地挖掘县城作为城镇化建设重要载体的巨大潜力，进而促进大中城市和小城市的发展活力得到同步提升、同频共振，极大地支撑城乡融合发展。2021年东部、中部、西部和东北地区对全国国内生产总值的贡献分别达到52.05%、21.96%、21.07%和4.9%，与2012年相比中部和西部地区的贡献分别上升了0.66个百分点和1.42个百分点，东中西三大板块的差距进一步缩小，但东北地区经济仍然疲软，中国北方大部分省份的经济增速明显低于南方地区各省份。

二、中国区域协调发展的理论阐释

（一）理论基础

中国区域协调发展遵循马克思主义的历史观和辩证法，①陈健、郭冠清：《马克思主义区域协调发展思想:从经典理论到中国发展》，《经济纵横》2020年第6期。始终以马克思主义基本原理和区域经济发展理论为指引，包括马克思主义区域经济思想，如生产力均衡布局、区域分工和协作、城乡统筹思想等；②《区域经济学》编写组编：《区域经济学》，北京：高等教育出版社，2018年，第28页。也包括区域经济发展的相关理论，如均衡增长理论和非均衡增长理论。③孙久文、叶裕民编著：《区域经济学教程》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第46页。

1.马克思主义区域经济思想

马克思主义生产力均衡布局思想。马克思主义认为社会主义制度能够充分发挥政府作用，通过有计划地配置生产力，调控生产力分布，实现不同区域的均衡发展，这也是社会主义制度优越性的体现。恩格斯在《反杜林论》中提出“大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村分离的条件”，④《马克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第314页。认为工业布局应以因地制宜、最大限度地利用当地各类资源为前提，而且不仅要有利于“自己的发展”，还要有利于国民经济其他部门的发展。

生产力尽可能在全国范围平衡地分布是缩小地区间发展差距的重要途径。马克思主义区域协调发展思想认为不同地区的生产力应在承认地区间差别的基础上实现生产力尽可能平衡布局从而将地区间的不平等降低到最低限度。恩格斯指出：“只有按照一个统一的大的计划协调地配置自己的生产力的社会才能使工业在全国分布得最适合于它自身的发展和其他生产要素的保持或发展”。⑤《马克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第313页。由此可见实现区域协调发展既是社会主义本质的体现，也是社会主义优越性的体现。

马克思主义区际分工与合作思想。产品交换来自人们的需求，而基于不同的自然环境和生活方式生产出的差异化产品为分工提供了基础。马克思指出“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。分工的进一步发展导致商业劳动同工业劳动的分离。同时，由于这些不同部门内部的分工，共同从事某种劳动的个人之间又形成不同的分工”。⑥《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第520页。这表明在经济社会发展的进程中，会经历工商业与农业的分工、商业与工业的分工、生产工序各环节的分工，而分工也催生出新的产业部门，而“生产和交往间的分工随即引起了各城市间在生产上的新的分工，不久每一个城市都设立一个占优势的工业部门”，⑦《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第107页。也因此不同的城市形成了基于各自产业优势的城市分工格局，在各城市经济增长的同时，通过分工与贸易带动了区域经济整体的增长。

区际分工也缔造了区域合作关系。为获得更高的生产效率，“把特殊生产部门固定在一个国家的特殊地区的地域分工，由于利用各种特点的工厂手工业生产的出现，获得了新的推力”。①《马克思恩格斯文集》第5卷，北京：人民出版社，2009年，第409—410页。而基于地域分工，“城市彼此发生了联系，新的劳动工具从一个城市运往另一个城市，生产和商业间的分工随即引起了各城市间在生产上的新的分工，在每一个城市中都有自己的特殊的工业部门占着优势，最初的地域局限性开始逐渐消失”。②《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第60页。因此，区际分工是基于自然和地区自身发展基础的结果，在分工中一方面会提升地区生产力，另一方面会加强城市间的联系互动，最终在合作中形成城市的合作关联体系。

马克思主义城乡统筹思想。城乡发展观始终是马克思主义理论的关注重点，而城乡关系是辩证统一的。一方面，马克思提出“一切发达的、以商品交换为中介的分工的基础，都是城乡的分离”。③《马克思恩格斯文集》第5卷，北京：人民出版社，2009年，第408页。这说明城乡分离以及城乡对立在某个时期内是生产力发展和社会进步的表现。另一方面，资本主义社会化大生产在带来资本主义工商业繁荣的同时也造成尖锐的城乡矛盾和对立。“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”。④《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第556页。面对城乡差距悬殊的严峻现实，马克思主义经典作家作出“消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求”的论断，提出了“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”的主张。

2.中国区域协调发展思想

一是社会主义革命和建设时期的区域均衡发展思想。新中国成立初期，面对复杂的国际形势和相对薄弱且失衡的国内工业基础，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人继承马克思恩格斯“大工业在全国尽可能均衡分布”的思想，提出“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”，⑤《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第25页。同时“使工业接近原料、燃料的产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件来逐步地改变这种不合理的状态，提高落后地区的经济水平”。⑥《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，1955年。为此，社会主义革命和建设时期向内陆地区布局大量苏联援建项目并开展“三线”建设，极大提升了内陆地区工业化水平。这一时期形成的中国特色生产力平衡布局思想，强调以国家指令性调控进行平衡布局，实现各地区工业化和经济平衡增长。

二是改革开放以来，区域非均衡增长思想向协调发展思想的转变。改革开放后，面对世界政治新格局和西方国家经济快速发展的现实背景，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人继承马克思列宁主义和毛泽东思想，实施改革开放的历史性决策。在区域层面主张优先发展东部沿海地区，继而以东部地区带动中西部地区，逐渐形成了中国区域经济非均衡发展思想。一是“先富带动后富”的非均衡发展理念。邓小平同志指出，“让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径”。20世纪70年代末以来逐渐设立经济特区、14个沿海开放城市等区域发展实践，旨在打造多个“增长极”，形成先发集聚优势。二是“两个大局”的发展构想。“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”。①《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277—278页。“两个大局”的发展构想既强调了发挥市场作用能够实现非均衡发展，又强调了在区域差距扩大时要在市场充分发挥资源配置作用的同时更好地发挥政府调控作用，缩小差距以实现区域均衡发展。这一发展构想逐步延伸为中国区域协调发展理论，成为区域协调发展战略的理论基础。

（二）理论内涵

中国区域协调发展理论是以马克思主义基本原理和区域经济发展理论为基础，针对中国区域经济发展实践中产生区域发展差距持续扩大的现实问题，实现区域平衡且充分发展的科学认知体系。协调的含义是“统筹一致、有序竞争、协作得当”。区域协调发展涵盖经济、空间、社会和环境四个维度，包含市场的统一性和开放性、区域发展机会的公平性、区域发展的可持续性等含义。②李国平、陈红霞等著：《协调发展与区域治理：京津冀地区的实践》，北京：北京大学出版社，2012年，第3—4页。区域协调发展是立足地区比较优势，以有序的分工协作实现区域间相对均衡、动态协调和充分发展的过程。而在实践中，不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。③《习近平经济思想学习纲要》，北京：学习出版社、人民出版社，2022年，第93页。因此，中国区域协调发展的核心要义是缩小区域发展差距，基本要求是实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当三个方面。具体可从战略统筹、空间联通、功能互补和民生保障四个方面设定具体目标，以更加有效的协调发展新机制推动区域协调发展向更高水平迈进（见图2）。

图2 中国区域协调发展的理论内涵

第一，缩小地区发展差距是区域协调发展的现实目的。缩小区域发展差距既是区域协调发展的长期目标，也是区域协调发展的重点任务。①孙久文、张皓：《新发展格局下中国区域差距演变与协调发展研究》，《经济学家》2021年第7期。立足比较优势构建区域分工与协调体系，以实施区域协调发展战略弥补市场失灵带来的区域发展不平衡不充分的现实问题，最终实现区域间的相对均衡。

第二，战略统筹是区域协调发展的顶层设计。发挥中国特色社会主义的制度优势，通过推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化，支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边，②习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,2022年10月16日。促进中国各区域间发展水平的相对均衡。

第三，空间联通是区域协调发展的实现条件。包括交通、能源、水利、物流等传统基础设施以及以信息网络为核心的新型基础设施，其建设水平决定着空间联通的深度与广度，是实现区域协调发展的条件和纽带。

第四，功能互补是区域协调发展的关键环节。通过构建对口支援、合作框架、利益补偿、全国统一大市场等区域合作机制，打破要素在区域间流动的壁垒，促进区域间、城乡间功能互补，实现区域间、城乡间的一体化与协同。

第五，民生保障是区域协调发展的基本要求。包括基本公共服务均等化和人民基本生活保障水平大体相当两个方面。即保障各地区人民在公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等领域获得大致均等的基本公共服务。而相对于农村地区，城市作为基本公共服务的供给高地，应合理有序扩大城市基本公共服务覆盖范围，促进农村地区养老服务设施向县城集中。③张可云、邓仲良：《形成区域协调发展新格局的重点与难点》，《国家治理》2021年第31期。同时要坚持以人民为中心的发展思想，逐步缩小区域间和城乡间的收入差距，保障并持续提升人民基本生活质量。

（三）形成过程

中国区域协调发展理论以区域经济增长理论、区域分工与合作理论为基础，是对新中国成立以来中国区域协调发展思想的继承，又是在中国特色社会主义发展实践中逐渐形成的、符合中国区域经济发展要求的理论思想。协调发展最早强调的是农业与轻重工业、生产资料与消费资料间的比例关系。“九五”计划中首次提出“区域协调发展”，意为“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作”。随后在“十五”至“十四五”时期的区域发展实践中增加了以四大板块为主体的区域协调发展战略设计、构建协调发展机制、缩小区域差距等内容。党的十八大以来，中国区域协调发展更突出以人民为中心的理念，要求立足比较优势，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。④习近平：《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，《求是》2019年第24期。党的二十大报告提出“促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。中国区域发展和中国区域协调发展理论演进是统一的，均经历了“分散式均衡—集中式非均衡—协调发展”三个阶段，区域协调发展已成为统筹区际关系、优化区域经济格局、提升中国区域发展综合水平的基本导向，逐渐形成了解释中国区域经济格局形成过程和区际关系演变的中国区域协调发展理论。

一是分散式均衡发展阶段。各地区经济增长主要依赖于禀赋驱动，产业结构以劳动密集型产业为主，技术水平偏低，且未出现明显的要素和产业集聚特征，人民生活水平与公共服务水平普遍较低，生产力在空间中分布相对均衡，各地区经济发展总体呈低水平、分散式、均衡化的增长和空间布局特征。

二是集中式非均衡发展阶段。在市场机制作用下，具有区位优势和发展基础的地区优先追求经济效率，选择具有比较优势的产业部门和地区进行大规模集中投资，生产要素从后发地区流向先发地区，集聚成为区域经济增长的核心动力，在空间上形成“中心-外围”的非均衡增长格局。

三是区域协调发展阶段。这一阶段中，各地区经济发展水平明显提高，产业以资本密集型与技术密集型为主，自主创新能力逐渐增强，创新成为驱动区域经济发展的核心动力。相对发达地区伴随要素成本上升，在市场机制作用下，部分产业向外围不发达地区转移。更重要的是，政府积极发挥调控作用，建立完善的区域合作机制，重点扶持相对落后地区，区域发展由单纯追求“效率”逐渐转为“兼顾效率与公平”，外围不发达地区的发展水平显著提升，区域整体最终呈现经济发展水平高、协调程度高的特征。

三、新阶段推进中国区域协调发展的机制创新

党的十八大以来，中国区域协调发展步入高质量协调发展的新阶段，但仍面临着区域发展不平衡不充分的问题，如“东快西慢”的东西差距转化为“南快北慢”、北方部分地区活力不足、东北地区增长乏力、城乡差距仍然较大等。立足新阶段，深入推进中国区域协调发展，不仅是缩小地区发展差距，实现共同富裕的有效方式，同时也是从加强区域间协调性、平衡性、联动性、有序竞争性的角度助力实现中国经济高质量发展的重要动力，更是推进中国式现代化建设进程的有力支撑。因此，探索科学合理、统筹有序的符合新时代中国区域协调发展新要求的实现路径，具有重要的现实意义。

（一）完善区域协调发展的顶层设计

应系统化、科学化、规范化地制定一贯式区域协调发展的顶层设计方案，包括战略部署、规划方案、政策法规和保障机制。在宏观尺度上，应建立区域战略统筹机制，协调四大板块和五大重大战略地区的空间关系，推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的有序衔接和各空间板块的融合互动，优化国家重大生产力布局和区域经济布局，进一步强化构建支撑国家高质量发展的空间格局。在中观层面上，构建以城市群、都市圈为主要载体的城乡区域一体化新体系。在微观层面上，强化大中小城市协调发展与乡村振兴，支持县域空间更好地发挥支撑高质量发展的功能载体建设作用。

（二）持续提供更加高效便捷的交通条件

交通基础设施是推进中国区域协调发展的客观基础。在全国、各区域板块间、各区域内部，均要形成更加高效便捷的交通基础设施，从而为要素流动、产业协作、功能互补等提供必要条件。一是立足各地的实际需求，持续完善各区域板块间、各区域内部的铁路、公路、航空、内河航运等重大交通基础设施，推动城乡、板块内和板块间的互联互通；二是着重提升大数据中心、人工智能等领域“新基建”布局的广度和密度，通过技术驱动、绿色驱动等方式，在为各地区构建高效互联互通的新领域和新方式的同时，构建系统化、高效化、智能化、绿色化、安全化的现代化基础设施体系，为中国区域协调发展提供切实支撑。

（三）建立健全促进区域协调发展机制

区域协调发展应在统筹中央与地方、地方与地方、政府与市场关系的基础上，建立和完善促进区域协调发展的新机制。一是建立规划动态调整机制。根据新阶段高质量发展的新形势和新要求，从产业、生态、创新、公共服务、城镇体系等方面全面建立规划动态调整机制，以此适应国际国内发展形势的新变化，更加科学合理地推进区域协调发展，提升区域发展的韧性。二是建立市场一体化机制。包括取消区域市场准入限制、消除贸易壁垒和促进市场开放、建立区域性成果转化推广平台和创新型人才交流机制、推动建立城乡统一的建设用地市场、完善产业跨区域转移的配套承接机制、完善区域生态产品交易平台和制度等，全面促进要素在城乡和跨行政边界区域间的高效流动，推进城乡统筹联动、协调发展和功能融合互补。三是完善区域合作及互助机制。通过搭建信息共享和服务平台，明确各地区能够服务区外的优势领域，持续完善“政府购买+市场服务”的主体合作模式，促进各地区目标的实现。而在形成常态化区域合作格局方面，各地区应注重完善利益共享和反哺机制，保证各地区的合作动力和信用，推进区域的功能互补。如在跨区域生态合作方面，应构建跨区域、流域间的生态产品价格形成方案和生态补偿制度，实现多区域的合作共赢。此外，在针对重点区域的互助方面，应深化完善对口帮扶制度，重点可以从政府、行业协会、社会力量等多个维度强化区域间的扶持协作，促进劳动力、资本、技术等要素向欠发达地区流动。

（四）优化基本公共服务均等化机制

推进基本公共服务均等化是促进区域协调发展的重要支撑。各地区应建立基本公共服务财政事权保障机制，探索加大对市、县（区）均衡性转移支付的补助力度，促进基本公共服务投入向相对贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，缩小城乡间、发达地区与欠发达地区间的基本公共服务差距。探索基本公共服务跨区域流转衔接制度，以合作共建、资质互认等制度设计，推进基层教育、医疗卫生、劳动就业等领域要素跨城乡、跨区域流动时的统筹衔接，真正提高基本公共服务均等化水平。

（五）完善区域政策调控和预警机制

一是深化探索差异化的区域经济政策。立足主体功能区战略，充分考虑区域主体功能，发挥区域比较优势，提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性。二是持续完善和优化区域均衡的财政转移支付制度。调整中央对地方一般性转移支付办法，加大均衡性转移支付力度，因地因时地创新协调机制。三是研究制定区域协调发展评价体系和风险识别预警机制，以保障区域协调政策的有效实施。四是加快构建中国区域协调发展的立法保障体系。将涉及区域协调发展的可固化性成功经验，形成法律条款，保障区域协调发展在实践环节的有法可依。