清季台湾盐政改革的实践与局限*

卢树鑫

咸同以降，在内忧外患和财政困顿的背景下，清廷各地督抚新设了大量局所以征课筹饷。局所的设立与运作，在增课裕饷之余，也一定程度上改变了传统州县官府在赋税征收中的主导地位，进而对州县官府的地方治理效能产生了影响。近年来，学界日益重视从财政治理角度探讨局所设置与晚清的近代化、地方行政以及州县财政改革之间的关系。①近年来相关的代表性研究成果，可参见冯峰：《“局”与晚清的近代化》，《安徽史学》2007年第2期；关晓红：《晚清局所与清末政体变革》，《近代史研究》2011年第5期；高国金：《试论晚清地方局的创设与分类》，《安徽农业大学学报（社会科学版）》2018年第1期；梁勇：《清末四川经征局的设置与州县财政改革》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第2期；赖骏楠：《清末四川财政的“集权”与“分权”之争：以经征局设立及其争议为切入点》，《学术月刊》2019年第8期。

清季台湾盐政改革，围绕局的设立及运作渐次展开，并直接影响国家财政治理及东南海防构建的成效。有清一代，盐课是国家财政收入的重要来源之一。同治六年（1867）台湾盐务总局的设立，是闽台地方当局为整顿盐务、征收盐课以应付日益加增的台湾乃至东南海疆军事防务开支的一项重要举措。同治十三年（1874），日军侵台，东南海疆防务态势日益吃紧，经赴台办理海防事宜的钦差大臣沈葆桢奏请，清廷批准从该年起将台湾的盐课、关税、厘金等项税入尽数截留，拨充海防经费，由台湾道进行管理、支销。自此，盐务总局的运作与台湾海防的联系更为密切。

既往对晚清台湾盐政改革与实践的研究，尤其是关涉盐务总局设立与运作的分析，存在三个需进一步检讨的问题。其一，研究者对台湾盐务总局的设立时间存在咸丰四年、同治六年及同治七年等不同叙述缺乏辨析，未能精准把握清季台湾盐政改革的背景与方向；①参见［日］伊能嘉矩著：《台湾文化志》（中），“国史馆”台湾文献馆编译，台北：台湾书房，2011年，第439页；黄福才：《台湾商业史》，南昌：江西人民出版社，1990年，第187页；陈凤虹：《清代台湾私盐问题研究——以十九世纪北台湾为中心》，硕士论文，台湾中央大学历史研究所，2006年；郑博文：《清代台湾盐专卖制的建立与发展》，硕士论文，台湾大学历史学研究所，2007年；陈冠妃：《清代台湾盐务行政中的国家与地方社会——以竹堑盐务总馆（1868-1895）为例》，硕士论文，台湾大学历史学系，2010年。其二，相关论述未将盐务总局的运作置于福建票盐改革的脉络下进行考量，无法明晰该局及其附属机构的盐政运作实质；其三，既往研究未能注意到盐务总局设立之后，台湾盐运仍是按照旧章办运的史实，因此也就无法理解当时盐政运作的局限，以及盐务机构与地方官府之间的矛盾症结。②李晓龙：《地方私盐的治理逻辑：清季台湾新竹地区县官与盐官的行政博弈》，《盐业史研究》2021 年第1期。不仅如此，盐务总局及其附属机构与地方官府之间的矛盾，还体现了清季国家财政治理态势下省级财政形成与实践的复杂进程。窃以为，对清季台湾盐务总局展开系统分析，不仅能深化认识台湾盐政的运作，也有利于体认晚清政府的东南海疆防务构建。

鉴此，本文将综合运用档案、方志等史料，全面梳理福建票盐改革形势下台湾盐务总局设立及其运作，系统呈现盐务机构与地方州县在盐政运作方面的博弈，深刻呈现清季国家边疆治理的复杂局面。

一、盐务课厘总局助推福建票盐改革

通过票运改革纾解盐政积弊，使得食盐销量扩大和盐税加增，是同治年间福建盐法道吴大廷为筹集军费而实行的重要举措。这项举措能够迅速取得成效的关键因素之一，即在于新设课厘总局以取代州县政府对于盐政及盐课征收的控制。因此，以课厘总局管理为核心的福建票盐改革，在一定程度上具备“另起炉灶”的意味。鉴于以往研究并未充分认识到以局为盐政管理机构的重要意义，下将首先概述福建票盐改革的总体情况，并阐释课厘总局的设置及其在盐政改革中起到的作用。

清前期以来福建盐政虽几经变革，但至乾隆初年以来则逐渐制度化、固定化，形成以官运为主的食盐运销制度。官运，即是指县官负责运销食盐，而非盐政衙门运销。官运的具体办法，是县官在县境内设盐馆贩卖食盐。各县盐馆之内，设有馆办、秤手、哨捕等人员。馆办，则是指向县官承包盐馆事务、具体负责食盐运销的人。至同治四年（1865）之前，福建省内大多数的州县均已实行官运。这些州县的食盐运销名义上由各县县官负责执行，但县官实际上是将食盐运销权承包给个人。借此，县官与馆办互相勾结，以私盐盛行、官盐滞销等理由，钻盐课奏销制度的空子以逃避、亏空本应向国家缴纳的盐课，私吞了大量食利。这一情形长期存在，使得福建盐政弊病积重难返，危机重重。①叶锦花：《雍正、乾隆年间福建食盐运销制度变革研究》，《四川理工学院学报（社会科学版）》2013年第3期。至同治初年，福建盐课欠项达到了400余万两之多。

为了剔除上述盐政陋弊及为国家增课裕饷，闽浙当局奏请福建盐政从同治四年开始试行票运。当时，在内忧外患的冲击下，清廷国库空虚，难以为继。为筹措军费，各地督抚在中央政府的授权下，陆续推行包括开征厘金在内的新举措以改变财政困顿的局面。闽浙总督左宗棠认为，福建吏治、军政败坏，财政支绌，要扭转福建的颓势首在理财。因此，他奏请调浙江官员周开锡、吴大廷、胡光墉、张树菼等四人赴闽襄助，目的就是为了解决因军务频仍而造成的库款支绌困境。②《沥陈闽省困敝情形请调员差委折》（同治四年正月初四日），（清）左宗棠撰；刘泱泱等校点《左宗棠全集·奏稿二》，长沙：岳麓书社，2014年，第5页；吴大廷：《小酉腴山馆主人自著年谱》，台北：大通书局，1987年，第33页。

吴大廷随后在福建盐法道任上推行票盐改革。吴大廷（1824—1877），字桐云，湖南沅陵县人。咸丰五年（1855）举人，后历任李续宜、唐训方等人幕僚，更受到胡林翼、曾国藩、左宗棠等人赏识。左宗棠荐举吴大廷入闽任福建盐法道，负责筹划福建盐政改革的方案，并最终获准以票运的形式试行。③卢嘉兴：《左宗棠所荐举的台湾道吴大廷》，《台湾研究汇集》（8），1969。

票运，又或称票盐改革，其推行是为了解决纲法制之下的盐引滞销、课额积欠、盐商困乏等一系列的问题。在太平天国运动爆发之前，票盐改革曾在清代最重要的盐区两淮推行。一般认为，清代食盐专卖继承了明代后期的纲法。纲法的核心是官府控制盐引与引岸，盐商组成商纲，专引岸之利。在纲法之下，签商认引，划界运销，按引征课，食盐分区销售，各地所产食盐，皆划一定地区为其引地。盐销区一经划定，产区与销区之间便形成固定关系，被签选且已认引的盐商只能在规定的盐场买盐，在规定的引地内销盐。④黄国信：《区与界：清代湘粤赣界邻地区食盐专卖研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2006年，第37页。这一制度，积久弊深，体现在：首先是引额壅积，食盐的运销困难；其次是课额的积欠，国家无法足额征收盐税；再次是盐引的积压滞销，造成商人资本的周转不灵和借贷负息，导致盐商困乏倒毙。⑤陈锋：《清代盐政与盐税》，武汉：武汉大学出版社，2013年，第317—319页。道光十二年（1832），在陶澍的主持下，两淮开始在淮北推行票盐改革，通过取消总商、招徕民贩、裁汰浮费、加速流通等举措，利用市场竞争的方式打破了官商勾结的淮北盐政垄断，在扩大食盐销量的同时也为国家增加了盐税收入，改革收效显著。⑥参见倪玉平：《博弈与均衡：清代两淮盐政改革》，福州：福建人民出版社，2006年，第62—70页。

借鉴两淮票盐改革的举措，福建票盐改革带来的直接变化主要有五个方面。一是废除部引，改用福建盐道贩单；二是票岸兼办，在保留部分旧商的基础上，放开食盐贩卖权获得的限制，招徕新的贩户认领及承办盐务；三是厘课并抽，通过对食盐征收厘金而获得额外的盐税收入；四是在福建南台设立盐务课厘总局对食盐运销以及盐税、厘金征收进行管理，并加强查验。五是化私为官，将沿海周边民人自行生产或由浙江、广东海上私贩而来的盐斤，令其向局卡缴纳课厘后，允许其在福建销售。此外，吴大廷通过裁革陋规、免帑息、豁免欠旧课等方式革除盐政积弊，加强缉私，扩大了闽盐的销路与销量。⑦参见王伯祺：《清代福建盐业运销制度的改革——从商专卖到自由贩卖》，硕士论文，台湾暨南大学，2000年；张浩：《晚清福建票盐改革述论》，硕士论文，福建师范大学，2014年；康茜：《清代福建食盐运销制度研究——以盐商、盐馆、渔船配盐为视角》，硕士论文，厦门大学，2017年；李荣梅：《19世纪福建食盐运销制度变迁及其对区域经济的影响》，硕士论文，兰州大学，2020年。

福建票盐改革迅速取得成效，盐务课厘总局的设立及运作发挥了关键的作用。具体表现在其与设立于各州县的税厘局加强了对食盐运销的缉私与征收盐厘。福建票盐施行的贩单，要求贩户先完缴一半课厘，然后由盐法道核发贩单，交贩户执单赴盐场配盐。盐场配盐后，即在贩单内填明日期、起运字样，并截去贩单前角加盖场印，按旬将截存单角缴交盐法道衙门。商贩凭单运盐过卡，各卡挂验相符后在单内填注日期、查验讫字样及盖戳后放行。商贩运盐到地即报该地税厘局，由税厘局验明贩单、盐斤相符后，截去贩单后角及加盖关防，并按到地日期的先后将盐斤发官盐行依次行销。随后，由官盐行扣除余下一半盐厘后，回收贩单。最后，这些贩单再由税厘局按月汇总缴交盐法道衙门备查。①《福建票盐志略》（上册），同治十三年刻本，第10页。此外，课厘并抽造成商贩销盐成本加重，因此调拨官军协助缉私进一步保证了贩盐销路通畅，一定程度上达到盐斤广销、国课增收的效果。②《福建票盐志略》（上册），第32页。

吴大廷曾叙述盐务局机构在票盐改革中起到的积极作用。其称：“沿海州县多系县澳、官帮，平时包与穙户，官但坐收课费，以充私囊，而报解实银者甚属寥寥，虽迭次参劾无济也。刻下皆归局中招徕，不假丁胥之手。该新贩既认口岸，与西路商帮无异，无不力求整顿，以冀畅销。再以官威助之，故事半而功倍。数月以来，县澳各帮次第遵照新章完纳课厘，该局随收随解，亦无蒂欠，并无私枭拒捕之案，当不致别生事端。”③《福建票盐志略》（上册），第32—33页。盐务课厘总局及其附属税厘局在贩单查验、课厘汇缴、缉私等方面发挥的积极作用，使得过往被地方官府侵吞的盐课、盐利得以汇缴国库，施行半年实际征收的盐税已抵此前一年乃至一年半的数额。左宗棠指出，湘军由闽及粤的军务能够迅速蒇事，吴大廷和周开锡二人的筹饷，功不可没。④《请赏加周开锡吴大廷两员二品顶带片》（同治五年九月初一日），《左宗棠全集·奏稿三》，第105页。既往研究虽曾注意到盐务课厘总局对盐运进行查验，但并未充分认识到该机构在福建票盐改革中发挥的关键性作用。⑤参见陈克俭、林仁川主编：《福建财政史》（上），厦门：厦门大学出版社，1989年，第131页。事实上，基于对福建州县官吏操办食盐运销与盐税征收存在陋弊的判断，吴大廷充分认识到设立一个独立于州县衙门之外、负责盐务课厘征收的专门机构对于福建盐政改革具有釜底抽薪般的意义，而盐务课厘总局的运作也确实助推福建票盐改革迅速取得积极成效。

当福建内地州县开始改行票运时，隔海相望的台湾府并未参照施行，而是以酌抽盐厘代替。当时，台湾府以地方情形不同、难以照改为由，没有纳入到闽盐改票的施行范围，仅以暂行酌量抽厘的形式，每年认纳报增盐厘银4041两。这与台湾府食盐产销的真实情形严重不符。在闽浙当局官员看来，台湾食盐的销售利润，实际上绝大部分都被台湾府知府乃至台湾地方州县官员攫取了。

因此，吴大廷出任台湾道，既是闽浙当局基于台湾作为东南海疆门户的重要性而进行的人事安排，同时充分利用吴大廷在整顿盐务上的能力与成效，将台湾地方州县官员窃据的盐利化私为公。同治五年台湾道出缺，闽浙总督左宗棠与福建巡抚徐宗干随即奏请由吴大廷调补，称其守洁才长且兼通方略，是能胜任台湾道的合适人选。⑥《请以吴大廷调补台湾道缺折》（同治五年九月八日），《左宗棠全集·奏稿三》，第114页。此外，左宗棠等亦未同意清廷谕令由海钟补授福建盐法道，而是上奏以夏献纶接署，并强调这是基于福建盐务整顿亟需人才的考量。其称：“吴大廷在盐道任内，甫阅年余，试行票盐，大著成效……就盐务而论，应令久于其任，益臻周妥，且商民环禀吁留，请缓其东渡。惟盐务业经该道悉心措置，已有成法可循，臣等近在一城，尚可随时稽察。而台湾海疆门户，远隔重洋，为全省安危所系，非如该道清廉克己，才识过人，不能独当一面。所遗盐法道一缺，需才亦急，查有卸署汀漳龙道浙江补用道夏献纶，练达安详，操守可信，于盐务利弊亦颇留心，以之接署盐法道，必可无误。”①《请以夏献纶接署福建盐法道片》（同治五年九月八日），《左宗棠全集·奏稿三》，第115页。显然，福建盐法道的人选关系到闽省盐务整顿与盐税征收，亦直接牵连着为入闽湘军筹饷事宜，左宗棠等给予了重视。此外，在左宗棠等人看来，台湾的州县行政与地方军政腐败不堪，亟需整顿。如台湾道员将台地鸦片、樟脑售卖的陋规收入中饱私囊，台湾府知府窃据盐利，台地武营自上而下亏空、侵挪饷需等等陋弊，在在皆是。因此，左宗棠等放弃吴大廷在福建盐法道任上为湘军筹饷的可观成效，而令其赴台出任台湾道，则彰显了左宗棠对整顿台湾行政与军政的重视。②《为奏台湾吏事兵事均宜及早绸缪以惠边氓而弭异患事》（同治五年十月二十四日），《明清台湾档案汇编》第四辑第68册，第159页。

结合福建内地州县改行票运后迅速取得的积极成效，吴大廷抵任后随即将台湾盐务的管理权由知府衙门提归至道台衙门，设立总局进行通盘办理。并且，他拟将台湾府盐务由官办改为票运，让更多商人参与台湾府食盐的运销。基于这样的事实，吴大廷对台湾盐务整顿的具体举措与成效，并非既往研所强调的奠定了台湾盐政由“商运商销”走向“官运官销”的转变。这其中的曲折，既与台湾食盐运销固有体系难以撼动有直接关系，也与时势动荡、台湾行政及军政高层人员频繁变动有密切关联。

二、同治六年台湾盐务总局的设立及运作

同治六年（1867），吴大廷将台湾盐务设局办理，全台盐务总局即肇端于此。全台盐务总局设立后，吴大廷希望将台湾盐务运销由官办改行票运，但随后他发现这一举措无法实行，而只能照旧章办运。③《奏报闽盐票运二届一年期内收支各款数目事》（同治六年十一月十二日），中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折，档号：03-4885-003。这也意味着台湾盐务总局设立之后，台湾盐政实际上仍是官办。是故，既往研究强调随着盐务总局的设立，台湾盐务运销体系相应发生由“商运商销”向“官运官销”转变的论说，是需要重新检讨的。盐务总局设立之后，全台各地的食盐运销，仍主要是以官办原则归由贩户、船户运销，各地星罗棋布的盐馆则负责销盐。吴大廷接掌台湾盐务后新出现的变化，则主要是在旧运销体系上叠加了总局的管理机构，并以派设委员的方式对全台各地的盐务总馆进行管理。

自康熙统一台湾以来，虽然隔海相望的台湾府形成较为独立的盐区，但其运销形式与福建内地州县基本一致。台湾府知府肩负着盐课奏销与食盐产运销管理的职责。除府治和噶玛兰厅实施官运外，其他四县二厅等六属则依据行政区域划分，由贩户领运到各交通便利处设馆销卖。因而，贩户又称为各属贩户，包括台湾、嘉义、彰化、凤山四县及澎湖、淡水两厅等六属贩户，是清前期台湾盐专卖运销体系的骨干。④清康熙年间收复台湾后，台湾行政区划曾有几次变化。自雍正元年以后则长期保持一府四县二厅的设置，即台湾一府，台湾、凤山、诸罗（后改为嘉义）、彰化四县，淡水、澎湖二厅。嘉庆十七年，增设噶玛兰一厅。至光绪元年之前，保持着上述一府四县三厅的设置。其盐馆销售体系与人员构成，与前述福建其他实行官运的府县相类似。盐馆设立在交通便利及人员密集的埠头、市镇。程序上，各属贩户运销时应先赴设于府治内的盐课大馆缴纳盐课，之后才能到场支盐，即先课后盐。乾隆中后期开始，台湾府将商销区的责任付托给贩户，使其认额行销，贩户也转变成具有包商的性质。整个台湾无论是官运或是商运之区都逐渐转变成为包商所承办。①郑博文：《清代台湾盐专卖制的建立与发展》，第41—46页。

至道光年间，台湾食盐运销也进一步呈现出官办的趋势。当时，因银价日昂而盐价无增，各属贩户亏折、难以为继，屡次禀退。如澎湖厅属贩户连金源因银价日增，无力赔垫，于道光十八年（1838）间倒罢。台湾府屡次招贩承充，却无人承当，只得由官自办。②《福建盐法道详酌增台湾盐价由》（道光二十六年四月二十八日），《台案汇录甲集》，台北：大通书局，1987年，第231页。结合前文所述福建内地州县借由官办而实际仍归于商办并从中牟取盐利的情形，澎湖厅属贩户倒罢而由官府接办，或许也存在类似借机套利的情况。③郑博文的研究便指出，台湾六属贩户不仅要向地方州县官府交纳数额不菲的陋规银，借重武营官弁缉私，同样要报答为数颇巨的规费银。

既往研究对于台湾食盐运销主体各盐务总馆、子馆及贩（贌）馆的设立时间存在不同判断。吴大廷上任后，将台湾盐务设局办理，在依照旧章办运的前提下，派设委员对盐馆进行管理。这些由委员直接管理的盐馆亦称为总馆。盐务总馆委员的职责，则包括征收盐课、管理盐厂及子馆以及查缉私盐等内容。总馆的主要业务是依照子馆与贩馆的申请填发盐引、查收售盐款项，及应对贩馆的请求配盐，先收盐款，再交付盐引。子馆为官营，受总馆支配的分馆，并设有司事；贩馆则是由商人承办。④参见陈凤虹：《清代台湾私盐问题研究——以十九世纪北台湾为中心》，第46页。

对于台盐务总馆的设立时间，既往研究曾有不同的论断。卢嘉兴认为，盐务总局成立后一并在旧设盐馆之地新设子馆、贩（贌）馆。⑤卢嘉兴便曾指出，全台盐务总局成立之后设立的子馆或贩馆（贌馆）均系以前有设盐馆之地。参见卢嘉兴：《有关台湾盐业古碑考》，载《台湾研究汇集》（21），第109页。郑博文则还指出是同治十二年接任台湾道的夏献纶整顿盐务后，才在全台各重要市埠设立总馆，并直接分派委员管理。⑥参见郑博文：《清代台湾盐专卖制的建立与发展》，第78页；以及陈冠妃：《清代台湾盐务行政中的国家与地方社会——以竹堑盐务总馆（1868—1895）为例》，第51页。事实并非如此。除前述台湾府城内的盐课大馆外，至迟在同治三年（1864）已有盐总馆的叙述存在。在该年订立的一份典契中可以看到，出典人连顺泰身份自称“台郡城内前办台嘉盐贩户总馆”。⑦《同治三年台郡城内前办台嘉盐贩户总馆连顺泰、管吉大立典契及同治九年契尾》，“国立”台湾博物馆藏古文书。同治九年（1870）刊行的《淡水厅志》则记载厅境内共有盐馆15所，具体是艋舺8所，竹堑3所，大甲4所。此外还有数量不计的子馆。⑧同治《淡水厅志》卷三《赋役志》。而在同治九年（1870）七月一宗关于盐馆委员雇哨勇巡缉私盐遭拒被伤的案件中，也已有“竹堑课馆委员钤记”和“艋舺总馆委员钤记”的记录存在。结合前揭台湾盐政运销体系与福建内地相类似的判断，基本上可以确定台湾在同治六年以前已有各盐馆的设置。同治六年以后，全台盐务之下台地形成了包括艋舺总馆、头围总馆、竹堑总馆、大甲总馆、鹿港总馆、台嘉总馆、凤山总馆等在内的盐务管理机构。

在这套盐务管理体系之下，当时台湾各属贩户、船户按照福建票运改革中实行的贩单支盐运销，并持贩单依次由盐场、盐馆及经过的水陆卡口查验。同时，盐务总局再对盐场、盐馆等部门截留的贩单进行查销，以规避贩户营私。现存同治六年凤山县属贩户金协吉收执的行盐执照，由左、中、右三部分组成。贩户凭照往盐场支盐时，盐场在执照上加盖出盐日期戳记并截留右照；运盐时，由水路各卡口依执照查验盐运数量；贩户运盐至盐馆后，盐馆加盖收盐日期戳记并截留左照。盐场、盐馆分别截存的右照、左照均需按月汇缴盐务总局备查，而贩户投馆交盐后留存的执照虽变成废纸，亦须随时缴交盐务总局查销。由此，形成一套完备的食盐运销查验程序。①该贩单为台南市历史馆原馆长石晹睢先生私人珍藏。转引自卢嘉兴：《高雄市盐田沧桑史略》，载氏编：《台湾研究汇集》（21），第97页。

此外，吴大廷将全台盐务设局办理，所征收的盐课纳入并福建全省盐课正额，以及盐厘纳入全省溢课额。其中，台湾历征盐课正额7175两，溢课额11889.5两。这两项盐税，除用于收盐用项外，其余则抵用于台湾兵饷。在全台盐务总局设立之前，因远隔重洋，台湾府历来未能依期将该府的盐税收支情形造册送省，收于斯而用于斯，弊端尤多，左宗棠指出台湾知府专据盐利则根源于此。②《奏报闽盐票运二届一年期内收支各款数目事》（同治六年十一月十二日），中国第一历史档案馆藏军机处录副奏折，档号：03-4885-003。

然而，台湾盐务总局设立不久之后，吴大廷即已心生退意。自同治五年十月东渡，未及一年，其在同治六年（1867）三月已萌生去意。其在年谱自陈，该年五月“接寿山、筱涛书，两院新来，于前任事大有更改。是时，全台绅商知省中大吏意在报复左公宿嫌，图为牵制鄙人之计，知余有意求退也，合辞胪余治绩，赴省吁留；余峻却之。”③参见吴大廷：《小酉腴山馆主人自著年谱》，第41、45 页。吴大廷乞假回湘，与这段自述中提到的大吏——继左宗棠之后任闽浙总督的吴棠排挤湘军系统官吏有关，参见王盾：《湘军史》，长沙：湖南大学出版社，2007年，第508页。八月，吴大廷以养病为由再次申请开缺回省就医，其称“职道别无经手未完事件，并乞简委贤能，前来接署，俾得即日内渡。现年甫逾四十，并未衰老，如果调理就痊，定行销假当差，再效犬马”。④《为禀请开缺回省就医事》（同治六年十一月初七日），吴大廷辑：《台湾进退志》，载《台湾文献汇刊》第六辑第五册，厦门：厦门大学出版社，2004年，第461页。时任福州将军兼理闽海关印务兼署闽浙总督英桂阅悉吴大廷的请求后，对其加以宽慰，称“台阳重地正资规画，以靖岩疆，岂可当强仕之年，遽尔引退，所请殊难照准，仰即遵照，务须调治节劳，安心静养，冀速就痊，而副委任，是所深望”。⑤同上，第463页。时任福建巡抚李福泰则对吴大廷履任后的政绩给予肯定，称其综办全台盐厘、税厘及革除冗费等能悉数归公，尤为懋著清勤。⑥同上，第464页。随后，吴大廷于同治七年（1868）二月请假内渡，其对台湾盐务的整顿也就此中断。

吴大廷请假回省，台湾盐政管理权旋即由台湾府重新掌控，并随着道、府官员的更替发生频繁更迭。同治《淡水厅志》记载当时台湾盐务管理权的变化，即“同治六年二月，提归道办。七年二月，仍归府。九年二月，复归道。十年，复归府”。⑦同治《淡水厅志》卷三《赋役志》。吴大廷内渡后，福建船政大臣沈葆桢以“船厂事务殷繁，需人助理”和吴大廷“精神均已复元，该员心地洞达、才具优长，一时尚无地方之责，堪以相助为理”为由，奏请留吴大廷在船政襄办提调事务，获得了批准。①沈葆桢：《船政需人请留员襄办提调事务片》，收入左宗棠等撰：《船政奏疏汇编》，沈云龙编：近代中国史料丛刊续编（172），台北：文海出版社，1975年，第167—168页。台湾道缺，先是由台湾府知府梁元桂护理，至同治八年七月由黎兆棠署理，再至同治十年四月由定保署理，以及同治十一年间由周懋琦、潘骏章署理，到同治十二年四月开始由夏献纶署任并补授，台湾道人选才稳定下来。②参见庄林丽：《清代台湾道、台湾道台与台湾社会》，北京：社会科学文献出版社，2015 年，第467—468页。

在台湾府重掌盐务管理期间，台湾盐课、盐厘的收入随即出现短欠的情况。梁元桂接办盐务，出现短欠同治七年、八年的盐厘共银3530两的情况，遭奏参并被勒限于2个月内补完。③《前兼理台湾府知府梁元桂参后完解课银请免参追》（同治十二年六月初三日），《明清宫藏台湾档案汇编》第185册，第357—358页。此外，同治六年吴大廷设局承办台盐征收的课厘额数被列为台湾盐务考成的标准。继梁元桂之后，代理知府祝永清从同治八年三月接办盐务，至九年正月止办理奏销，相比较同治六年、九年的盐课征收数目，发现盈歉悬殊，而遭奏参革职。随后，由署福建盐法道陆心源等查明，祝永清承办台盐期内，因销路未畅及各项开支繁多遂形成亏短，责令祝永清需赔完浮销各款共银10100两。而即便如此，祝永清承办台盐任内的盐课、盐厘收入较同治十二年订立的新增课厘尚未能加额。④《奏请将台湾府知府祝永清被参后解完应交盐款请开复原官》（同治十三年七月初三日），台北故宫博物院藏军机处档折件，文献编号：116085。同治十二年，闽浙当局奏请加征台湾府盐课厘银18500 两，归入正课奏销册内，并列入台湾府的盐课考成。

台湾府知府重掌盐务管理后，原吴大廷任内施行作为盐务管理与运销重要凭证的贩单被舍弃。据现存同治七年（1868）七月的行盐执照显示，台湾府改用行盐执照，要求地方哨捕人员据盐照查验贩户运盐，以及要求贩户运盐后将执照缴投引课馆查核。⑤转引自卢嘉兴：《高雄市盐田沧桑史略》，卢嘉兴：《台湾研究汇集》（21），第97页。这一行盐执照规定的台湾运盐查验程序，显然比同治六年施行的左、中、右三联执照在形式上有所简化，同时舍弃了盐场、盐馆和盐务总局查验的要求。同治七年行盐执照的变化，显然说明了在台湾府重新承办盐务后，以盐务总局为主导的盐务管理体系被搁置了。台湾府将行之有效的盐务总局管理体系暂时搁置，究竟是不是有意为之，囿于史料证据的缺乏，我们不得而知。但是，随着台湾府重掌盐务和实行简化版的行盐执照，台湾盐课的收入确实客观上出现了上文提及的亏短情形。

三、盐务总局的运作及其局限

从同治十二年夏献纶接任台湾道后，台湾盐政回归盐务总局进行管理。总体上，这体现了台湾盐政的顶层设计及管理逐步稳定下来。伴随着同治十三年（1874）日军侵台，以及光绪十年（1884）中法战争期间法军侵台，台湾海防局势日紧，筹饷增课压力剧增。盐课作为防务饷项支出的重要来源，进一步受到重视。从同治十三年后，随着沈葆桢奏准将台湾盐课、关税、厘金等尽数截留，拨充海防经费，归台湾道衙门支销，台湾盐课无须再解送至福建盐法道库统筹分配。鉴于建省前后台湾盐务总局的组织架构既往研究已经作了较为详尽梳理，本文无意在此赘述，而是希望进一步分析盐务总局、盐务总馆等盐务机构的运作，以及其与州县官府的利益分歧及博弈，对于台湾盐务发展的影响。

前文指出，福建票盐改革中盐务课厘总局及其附属税厘局在贩单查验、课厘汇缴、缉私等方面发挥了积极作用，吴大廷将台湾盐务设局办理，应当也有将福建内地成功经验在台继续实行的考虑。当然，囿于前述台湾盐政无法实行票运而只能按照旧章办运，盐务总局的作用未能得到充分发挥。此后，台湾道夏献纶、刘璈以及建省后巡抚刘铭传，都曾对台湾盐务总局以及台湾盐务体系进行改革、优化。光绪十一年（1885）建省后，刘铭传将全台盐务分成南北两地进行管理，在台北设置全台盐务总局，以巡抚总理全台盐务，布政使兼任督办委员，原台湾盐务总局则改为台南盐务局（又称台南盐务总局），以台湾道兼任督办委员。①参见陈凤虹：《刘铭传在台盐政改革（1886—1888）》，《史汇》第10期，2006年9月；以及刘耀：《胡传与晚清台湾盐务》，《盐业史研究》2016年3期。这些举措都是为了更好地发挥盐务机构的职能与效用。

如夏献纶曾通过化私为公的方式，进一步降低盐利陋规侵蚀盐课的份成。夏献纶履任台湾道后，曾下令将台湾地方州县衙门向民间收取的附加税费——厘头提归官款，并扣缴册费帮贴各上级衙门办公经费。②淡新档案第13103案。具体到盐务而言，夏献纶则是将各盐馆的收盐卤耗化私为公。据称，各盐馆收盐，每石124斤，以100斤为正额，10斤为盈余，14斤为卤耗。卤耗中提出8斤解交台湾道衙门，提出6斤作为各盐务总馆薪水。夏献纶任内，将原提解交台湾道衙门的8斤卤耗裁令归公。③这个方案此后有所变化，刘璈任内由于台湾道署每年修缮等项需费，复从卤耗中提解1斤汇交道署，并裁革原由各县摊派的修缮等项费用。参见《为查明已革道员被参各款讯有赃私实据按例定拟事》（光绪十一年十月十八日），洪安全编：《清宫月折档台湾史料》第6册，台北：“国立故宫博物院”，1994年，第4550—4582页。夏献纶此举显然是要将盐利陋规化私为公，以增加官盐的实际销售量而充裕盐课收入。这也是台湾道衙门努力摒弃像过往台湾府衙门窃据盐利陋规的表现，与同治、光绪时期东南各省督抚裁减陋规以定公费改革的取径是相一致，目的是纾解地方经费不足的困难局面。④参见关晓红：《晚清直省“公费”与吏治整顿》，《历史研究》2010年第2期；刘伟、刘魁：《晚清州县的办公经费公费改革》，《安徽史学》2013年第3期。夏献纶台湾道任内的盐务整顿确实在一定程度上推动了官盐的销售，光绪四年，台盐的销售达到了36万石左右，可得洋元50万余，扣除津贴、运费、盐本后所得公项，仍有逾洋元17万元。⑤参见郑博文：《清代台湾盐专卖制的建立与发展》，第92页。

再者，为控制机构运作的成本支出，清廷还赋予了台湾盐务总局兼负百货厘金征收的职责。光绪十二年（1886），为筹集饷需，台湾仿照内地厘金章程设局开办对百货的厘金抽收，并要求各盐馆委员兼办百货抽厘，“除有盐馆地方，即委盐馆委员兼办，毋庸另支薪水……而节糜费”。竹堑盐务总馆委员沈继曾被委兼办竹堑税厘局，并兼管旧港、香山、后垅等处口卡，抽收百货厘金。⑥淡新档案第13505案。

但另一方面，盐务总局管理之下，台盐仍照旧章办运并没有破除盐馆收盐、销盐的陋规，从而影响了官盐的销量和盐课的征收。具体表现在，作为官办的总馆、子馆对运盐贩户、船户的压榨，一定程度上影响了官盐的销量。台湾地区盐场主要集中在南部沿海一带，北部亦有盐场，但产量较少，中部、北部的用盐需要由南部盐场运送补充。如光绪三年福建巡抚丁日昌查察台湾盐务的流弊指出，据夏献纶详查，淡水大甲盐务委员在各盐场运盐到局时用重秤量收，以致各运盐船户畏累不前，运数短少。大甲盐务委员因贪鄙不职的行为，而遭革职。①《奏为查察盐务流弊事宜》（光绪三年二月二十七日），台北故宫博物院藏月折档，统一编号：故枢003694。建省后，盐务总局曾使用四联贩单加强对配盐的管理。当时实行的四联贩单，具体是指盐务总局应各盐务总馆的申请核发盐照，将四联贩单中的“盐照存查”联截留为总局之存根，总馆将其余三联领下自行使用，或发给子馆及贩馆（贌馆），而总馆、子馆或贩馆（贌馆）持单向盐仓场领盐时，将“各馆收盐缴查”联截留，将其他二联给盐场委员，委员再将“行盐执照”联裂给运盐者，并将“行盐缴查”联截留盐场保管。总馆每月汇集收盐缴查联送总局，总局以与存根核对，查定销额。②卢嘉兴：《台湾清季盐制与盐专卖》，载氏编《台湾研究汇集》（21），第113页。光绪十三年，新竹、彰化、淡水三县各属总馆、子馆原定应到濑东盐场配运官盐103800石，比之上一年减配了1万余石。经查，船户报称房街、后垅等馆均用重秤，克扣甚多，船户俱不悦服，裹足不前，致使官盐减配。③淡新档案第14216案。但另一方面，船户在领运盐斤之后，又往往沿途私售并以船只遭风、失水、遇险等理由进行推脱，从中套利。因此，台湾盐务设局办理之后，诸如运务弊端的长期累积，严重影响了官盐的运销。光绪十八年（1892），胡传任台南盐务总局提调期间，台湾道衙门曾希望裁革船户配运以清弊源，将各盐馆自雇妥船领运，限期到埠交卸，以杜沿途卖私之弊。可惜，收效甚微。④参见刘耀：《胡传与晚清台湾盐务》，《盐业史研究》2016年第3期，第59—60页。因此，当时受台湾巡抚邵友濂之邀游台的蒋师辙便曾在《台游日记》中对此配运弊端进行批评，称“今台北盐馆，有配运之名，有余盐之利，职此者囊橐率充，似稍易往制矣”。⑤（清）蒋师辙：《台游日记》，台北：大通书局，1987年，第43页。

台湾盐务总局之下各盐务总馆无法有效地管制私盐，则在另一个层面影响了台湾盐政的效能。私盐泛滥历来是台湾盐政中的难题，为了确保官盐畅销、增收盐课以助饷需，台湾盐务总局以及各盐务总馆，曾添募陆路哨勇协助原雇巡勇以巡缉私盐。如同治九年（1870）竹堑盐馆曾添募了陆路哨勇五十名。⑥淡新档案第34103案。但这些招募的哨勇并不能彻底消灭私盐的售卖，哨勇巡缉私盐时被私枭殴伤、殴毙的情形屡有发生。⑦淡新档案第34103、32211案。刘璈督办台湾盐务总局任内，则是通过化私为官的方式来维护并增加官盐的销售，以增加盐课收入。光绪六年（1880），刘璈督办台湾盐务总局时规定，由内地装运至台湾北路的船盐，向由基隆、沪尾支配局收买，现改为专归基隆盘收，如有渔船再运到沪尾、新竹等地售卖，均以贩卖私盐论处。光绪八年（1882），刘璈进一步申禁，要求将内地唐船借口由内地运至台湾北部压载遭遇风灾的盐斤，均作私盐拿办，以保障官盐的畅销。⑧淡新档案第14202案。但私盐仍是屡禁不绝，甚至在北部香山港等处形成了港口走私的社会。⑨参见陈冠妃：《清代台湾盐务行政中的国家与地方社会——以竹堑盐务总馆（1868-1895）为例》，第63—70页。

同治六年以后仍以旧章进行办运的台湾盐政运作，实际上仍须仰赖地方州县官府协助缉私、催缴和承办盐务。如恒春总馆自设立后历来由恒春县衙门督办、管理。光绪元年，台湾行政区划调整后新设了恒春县。恒春县自设县起，按年领取盐务总局下发的场引24张，每张支盐50石，由县衙于春、秋两季持引赴盐场领盐1200石，遇闰加100石，由海道运至恒春县车城盐栈存放，再由恒春县的本城、车城、枫港、新街四贩馆各雇车赴栈领销。恒春县衙门按月将行盐执照及收盐执照呈缴盐务总局核销。①光绪《恒春县志》卷九《物产》。而各地盐务总馆的行销官盐不力的表现，也令到盐务总局主动提出将地方盐务归州县办理的情形。光绪十一年（1885）九月，盐务总局迭次札催卸办竹堑盐务总馆的委员喻楚才，解送竹堑盐馆盐课收支清册及应缴盐课款项，并札委新竹县就近守催。经新竹县署理知县彭达孙、接任知县方祖荫近半年的多次催缴后，喻楚才才措解银两缴还了部分欠项。②淡新档案第14208案。鉴此，光绪十三年初盐务总局主动提出将竹堑盐务归新竹县办理，并最终形成了新竹县督办，由包商金联合承办的官督商销模式。金联合承办一年后，因无法改变盐务的弊窦且亏损而卸办，竹堑盐务重新由盐务总局指派委员经理。③参见陈冠妃：《清代台湾盐务行政中的国家与地方社会——以竹堑盐务总馆（1868-1895）为例》，第81—90页。

利益的分歧也是州县官员官府与盐务机构矛盾冲突中需要特别注意的内容。光绪十四年竹堑总馆重归盐务委员办理后，盐馆与州县矛盾冲突则进一步呈现了盐务运作的局限。新竹县衙门历来有放任私盐销售的传统，当地对待私盐的治理方式，主要是通过不定期的私盐案件对负责生产盐的盐厂地方头目进行提醒，并要求他们写下完纳盐课的保证书，而放任私盐的存在。当时的盐馆委员史传礼则认为新竹县令方祖荫对待私盐的处理态度乃“罔知轻重”，力主应彻底毁坏存在生产私盐的盐埕。双方由此激发了剧烈的矛盾。李晓龙指出，方祖荫从其职权的利益考虑，着眼于稳重地方社会的稳定，而史传礼基于盐务的收盐、销盐考成压力来看待私盐，双方实际上都是衡量了制度和社会影响的轻重而制定自己的策略。④参见李晓龙：《地方私盐的治理逻辑：清季台湾新竹地区县官与盐官的行政博弈》，《盐业史研究》2021年第1期。需要指出的是，新竹县不同意毁坏盐埕，或许还有州县征收盐埕饷杂税有关。⑤按日据时期临时台湾旧惯调查会的调查，清代台湾有许多属于杂饷的税目，包括课征蠔、潭、港、塭、沪、渔船及渔具的水饷，课征番檨宅、槟榔宅、茶园、菜园的陆饷，课征盐埕的盐饷，课征土地的马饷，瓦窑饷、炉饷、磨饷、廍饷、厝饷等。参见临时台湾旧惯调查会编：《临时台湾旧惯调查会第一部调查第三回报告书台湾私法》（第一卷），陈金田译，台北：台湾省文献委员会，1990年，第81页。史传礼力主彻底毁坏盐埕的行为，无疑将阻断、侵蚀地方州县衙门的杂税收入，这应当也是方祖荫激烈反对的原因之一。

此外，盐务总局一些不合理的规定，一定程度上也可能导致与承办盐务州县官府的矛盾。如盐务总局与恒春县关于因水灾损失盐斤的处理策略，便是例子之一。光绪十六年（1890）六月，恒春县遭狂风暴雨吹倒城内盐仓，淹消官盐320石。该县禀请台南盐务总局派官员勘验报销，下发盐引补运。盐务总局则认为，历来各贩馆因灾报告盐石消蚀情形，概不准行。而恒春县的承办该县盐务，与各属贩馆无异，应同样遵照律例执行，拒绝了该县给发盐引补运盐斤的请求。台南盐务总局要求恒春县承担320石官盐的损失，虽是照章办事，但在一定程度上应该也令恒春县感到了不满。①光绪《恒春县志》卷九《物产》。

台湾盐务总局及其辖下盐务机构自身的局限，以及与州县官府之间的矛盾纷争，直接影响到台湾食盐的销量和盐课的收入。前述同治六年台湾盐务总局设立后，台湾销盐数量和盐课收入一定阶段内均保持上升趋势，为海防构建提供了重要的经费来源。自同治十三年以来，台湾销盐收入剔除相关成本支出后，拨入海防经费的数额平均保持在每年8万两以上，光绪十年以后进一步增长为10万两以上，至光绪十五年则逾13万两。但随后即呈现逐步下降，至光绪十八年陡然降至只有3万两。②数据来源：《闽省台湾同治十三年四月起至光绪四年十二月底筹办海防及开山抚番养船经费清单》（光绪八年六月二十二日），台北故宫博物院藏军机处档案，文献编号123938；《台湾光绪五六七年筹办海防开山抚番养船经费收支银数》（光绪十三年七月二十八日），《明清宫藏台湾档案汇编》，第204册第211页；《为造销台湾光绪十八年筹办海防善后并招抚等务收支银数清单》（光绪二十年七月十八日），台北故宫博物院藏军机处档案，文献编号133909。官盐销售不畅以及各盐馆及各州县积欠盐课，都是直接导致盐课拨归海防经费数额减少的原因。光绪十八年，胡传担任台南盐务总局提调时指出，台南盐课每年收入不过十万，而积弊极深，积欠至七万之多。而胡传提出的革除陋弊以增加盐课收入的方案，包括北部能杜绝内地之私盐而改销本地之盐，以及台中能照台南发运盐数缴纳课银，不准多收而报少，则额课岁可增5万余金以裕军饷。但综观当时整个台湾盐政的运作，这一想法显然并不符合实际。③参见刘耀：《胡传与晚清台湾盐务》，《盐业史研究》2016年第3期。

四、结 语

清季台湾盐务总局设立的初衷，本意是将福建票盐改革取得的成功经验在台湾实行，将台湾盐务运销由官办改行票运，构建起一套独立于地方州县之外的盐政管理体系。但基于当时复杂的政治形势和人员变化，吴大廷将台湾盐务设局办理后，其在福建票盐改革中相关举措如票运、化私为官等并不能在台湾一一施行。同治六年以来台湾盐政在运销形式仍是按照旧章（即官帮）办理，并未像福建内地的票运改革一样发生较大的改变。因而，既往研究认为台湾盐务总局设立之后，台湾盐政在运销形式上经历了从“商运商销”向“官运官销”发生改变的论断，客观上并不能成立。当时台湾官盐销量和盐课岁入获得一定程度的提升，主要是通过将行政衙门窃据的盐利陋规化私为公，并从加强缉私、加增盐厘等方面的举措来实现。

台湾盐务总局及其附属盐务机构的运作实践，是当时闽台地方官员在盐政旧制僵化情况下的救急措施，且虽是一时的权宜之计，但事实上对盐务旧制与州县官府形成了冲击。不仅如此，盐务总局及其附属盐务机构自身机构的缺陷，客观上也影响了其效能发挥。这也是晚清经济类局所运作时始终无法摆脱的难题。④参见刘伟：《清季州县改制与地方社会》，北京：北京师范大学出版社，2018年，第386—389页；梁勇：《清末四川经征局的设置与州县财政改革》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第2期；赖骏楠：《清末四川财政的“集权”与“分权”之争：以经征局设立及其争议为切入点》，《学术月刊》2019年第8期。