森林抚育补贴政策实施概况与启示

田雨辰 朱洪革

摘要：森林抚育补贴政策是我国森林经营补贴制度的重要组成，是促进林业生态建设、改善当地民生的重要手段。调研组对吉林、黑龙江省多家国有森工企业和国有林场进行实地走访调研，利用深度访谈、召开集体座谈会和填写调查问卷等形式完成资料收集。文中通过梳理不同类型林业主体森林抚育补贴政策实施路径，比对分析国有森工企业和国有林场抚育补贴政策实施的具体情况及存在的问题，提出有效提升森林抚育效能的“靶向”对策：1）明确相关抚育政策细节，提高并制定差异化抚育补贴标准；2）拓宽参加抚育的组织方式，采用多种形式完成抚育作业；3）完善基层信息公开制度，加大政策宣传力度；4）加强抚育劳动技能培训，打造专业技术团队。

关键词：森林抚育补贴政策；国有森工企业；国有林场

中图分类号：F3262   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）03-0010-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.24.0007

田雨辰，朱洪革.森林抚育补贴政策实施概况与启示：基于国有森工企业和国有林场的比较分析［J］.林草政策研究，2023，3（3）：10-15.

Situation and Enlightenment of Forest Tending Subsidy Policy：Based on Comparison and Research on Stateowned Forest Industry Enterprises and Forest Farms

Tian Yuchen Zhu Hongge

（College of Economics and Management， Northeast Forestry University，Harbin 150040， Heilongjiang， China）

Abstract： Forest tending subsidy policy is an important component of Chinas forest management subsidy system， and is an important means to promote forestrybased ecological development and improve local peoples livelihoods. The research team conducted onsite visits and investigations on multiple stateowned forest industry enterprises and forest farms in Jilin Province and Heilongjiang Province， and collected data by means of indepth interviews， group discussions， and questionnaire survey. By analyzing the pathways to implementing forest tending subsidy policies for different types of forestry management entities and comparing the specific implementation of stateowned forestry industry enterprises and forest farms and its problems， the effective and targeted countermeasures are proposed to improve forest tending， including： 1） Identifying the details of forest tending policies for increasing and developing differential standard of tending subsidy; 2） Expanding the ways to organize forest tending and completing the tending operations with multiple means; 3） Improving the information disclosure arrangement at the grassroot level for better policy dissemination; and 4） Strengthening the training on tending skill for professional technical teams cultivation.

Keywords： forest tending subsidy policy; stateowned forest industry enterprise; stateowned forest farm

為促进森林科学经营、实现林业“双增”，自2009年起，按照中共中央、国务院工作部署，财政部和国家林业和草原局开始在天保工程重点省区与集体林改造典型省区安排专项资金开展森林抚育补贴试点工作。该项举措无疑对我国提高森林质量与林地生产力、促进林业职工与林区居民增收、探索专项森林经营补贴制度具有重要意义［1-2］。目前，国内学者对于森林抚育补贴政策的研究多从实施效果和参与意愿2个方面展开。在实施效果方面又可细分为2类：一是提升森林生态系统功能效果方面，如调整林分结构、提高森林蓄积、保护生物多样性等维度［3-5］；二是民生改善效果方面，如探究森林抚育补贴政策对国有林区职工家庭收入流动性的影响［6］、对地方国有林场职工及农牧民收入水平提升效果［7］，或是集体林区森林抚育补贴政策对林农追加林业投资的激励作用［8-9］。但整体而言，虽然当前我国森林抚育补贴政策实施具备显著正向的生态效益与社会效益，但在实施过程中仍存在补贴标准较低、政策宣传不到位、参与人员专业度不足、抚育剩余物利用不充分等现实问题［10-11］。在参与意愿及影响因素方面，学者们主要是针对不同林业主体进行系统探究［12-13］。此外，国外研究则更侧重于林业补贴政策实施效果的分析，对于更细致划分到抚育补贴政策的研究文献较少。综上，研究森林抚育补贴政策的文献虽较为全面，但针对不同体制单位抚育补贴政策具体落实过程中所表现的差异研究仍然存在空缺。东北国有林区作为森林抚育补贴政策试点地区，同时也是我国面积最大且分布最为集中的天然林区，森林面积约占全国森林总面积的37%［14］，拥有丰富的森林蓄积与种质资源，在我国林业可持续发展中占据重要的战略地位。加之当地主要林业经营主体历经2015年国有林区改革和国有林场改革后逐渐步入不同发展轨道（国有林区组织闭环森工企业改制改革，国有林场完成林业生产性事业单位转型），即使二者森林经营总体目标基本一致，但是在经营过程中仍存在因体制差异等因素而诱发的具体操作环节的分异，尤其在造林到成林全过程都需要进行的森林抚育生产中表现明显。因此，开展国有森工企业与国有林场抚育补贴政策实施情况的比较有很重要的现实意义。本文聚焦东北国有林区，基于调研、访谈等，总结梳理不同类型林业主体森林抚育补贴政策实施路径，分析森林抚育资金使用和森林抚育政策参与情况，提出提升森林抚育效能的相关对策，助力林业生态建设和民生改善。

1 研究方法

以国有森工企业、国有林场层面调查数据为主，辅之以林業职工和当地农牧民个体层面调查数据，运用描述性分析方法，在明确森林抚育补贴政策实施效果为积极正向的前提下，横向比较分析东北国有林区范围内国有森工企业和国有林场森林抚育补贴政策实施现状与面临的问题。此外，还对生产段长、抚育技术员、人事工资员等关键群体进行深度访谈，以支撑研究结果。

调研组于2023年7—9月在吉林省延边朝鲜族自治州，黑龙江省伊春市、七台河市、牡丹江市进行走访调研，并于9月完成龙江森工集团与伊春森工集团的问卷收集，回收材料信息共计3类：1）以职工或居民为被访者的森林抚育补贴政策监测调查有效问卷381份。其中，国有森工企业回收有效问卷290份，国有林场回收有效问卷91份。2）以国有森工企业和国有林场的单位负责人或技术员为被访者的抚育补贴政策跟踪监测调查问卷11份。其中，国有森工企业回收有效问卷5份，国有林场回收有效问卷6份。3）围绕森林抚育补贴政策开展的深度访谈与座谈会的文本材料约52万余字。

2 结果与分析

森林抚育是提高林分质量和林地生产力的有效手段，也是解决林区劳动力就业与家庭增收的重要途径［15-16］。国有森工企业和国有林场的抚育主体必须围绕《森林抚育作业设计规定（2014）》以及“十四五”期间年森林采伐限额，结合自身森林经营方案向上呈报抚育作业设计，经过主管部门批准后方可实施。受体制与所辖森林资源情况差异化影响，国有森工企业和国有林场的森林抚育补贴面积和财政补贴拨款存在显著差异。在依据有林地面积、中幼龄林面积、林分类型及结构变化、劳动力情况等因素编写作业设计方案时，国有森工企业需要进行森林抚育的作业面积是国有林场的几十倍甚至更多，并且抚育作业区占有林地面积比重也是国有林场的数倍。在平均补助标准约3 000 元/hm2的前提下，国有森工企业完成森林抚育所需要的总成本即所需补贴拨款总额相较于国有林场而言会高出一个数量级（表1）。考虑到基层林业主体自身规模等因素，以“在岗职工数量”为依据计算人均拨款情况，所得结论同样反映出，国有森工企业是东北国有林区森林抚育作业的主要承接方，承担更重要的生态保护修复任务。以下将从森林抚育补贴资金使用情况和森林抚育补贴政策参与情况2方面差异出发，阐释森林抚育政策在国有森工企业和国有林场的具体执行情况。

2.1 森林抚育补贴资金使用情况

根据调查可知，目前国有森工企业和国有林场森林抚育补贴标准存在细微差异，具体表现为国有森工企业森林抚育补贴标准为3 000元/hm2，而国有林场的补贴标准为2 84925元/hm2。依照《森林抚育作业设计规定（2014年）》以及《中央财政林业补助资金管理办法》规定，森林抚育补贴资金需用于抚育相关的直接支出与间接支出，不得挪作他用，在实际操作中直接费用在全部补贴资金中的占比一般在80%以上。

2.1.1 直接支出部分

森林抚育补贴的直接支出一般指用于间伐、人工促进天然林更新、修枝、除草、割灌、清理运输采伐剩余物、修建简易作业道路等产生的劳务用工和机械燃油支出。当前，国有森工企业和国有林场均采用综合抚育方式，一般包括割灌、修枝和间伐在内，区别在于部分国有森工企业将除草纳入抚育生产内容，并在此基础上增设包含清理隔离带、幼苗抚育和整地植苗在内的补植生产任务。

当前3 000元/hm2的森林抚育补贴标准与实际抚育成本差距较大，难以实现全部覆盖。如在乌马河林业局实地走访过程中课题组了解到，当地抚育生产具体分为“割灌+除草” “割灌+除草+修枝” “割灌+除草+修枝+疏伐” “割灌+除草+修枝+疏伐+补植补造”4种类型，对应实际成本分别为每公顷600～900元、2 250元、3 750元、5 250元。此外，出于森林防火、环境保护和投入产出等环保与经济效益的考量，部分补贴资金缺口较大的林业主体选择将抚育出材或小径级木、树皮、根、叶、灌木等抚育剩余物清理好后，以带状堆放或原地填埋的方式进行处理，而不是统一出资运输、存放、再利用。

2.1.2 间接支出部分

森林抚育补贴的间接支出主要指用于作业设计、作业管理、技术指导等方面的支出［17］。按照国家标准摊销每公顷抚育成本内容可知，国有森工企业设计费和管理费占抚育总成本比重不足5%，而国有林场的该类型间接费用占比均在抚育总成本1316%以上（表2）。导致差异产生的原因主要为二者抚育生产内容、方式及抚育作业人员管理的不同。

2.2 森林抚育补贴政策参与情况

森林抚育作为劳动密集型营林生产的重要组成，需要大量具有林业素养和劳动能力的人员参与其中。已知目前森林抚育完成形式一般可分为国有森工企业或林场内部森林抚育专业队作业和社会招标承包2种。根据问卷信息与实地反馈可知，在不同的森林抚育完成形式下，一线劳动参与人员的人员身份、专业程度、所需支付的用工成本，及参与积极性均存在显著差异。

2.2.1 参与主体的差异

在国有森工企业，抚育工作均由国有森工企业内专业抚育队完成，即参与人员均为国有森工企业在岗职工或退休职工及具抚育作业能力的职工家属。在抚育补贴作业设计通过后，由段长配合各林班班组长依据抚育作业设计面积和人员需要完成小班组建。在工作正式开始前，一线抚育人员统一参与国有森工企业组织的技能培训后方可上岗操作。由于林地面积广阔、林内环境复杂，对应工资结算标准也会有所区别，在远山地区进行抚育的劳动者较近处林地每人每天工资多10元左右。自2020年中央财政森林抚育补贴标准提高后，当地森林抚育工作内容基本保持不变，但平均日结工资由每人每天70～80元增长至170～200元，并在项目验收通过即抚育补贴资金足额拨付到位后统一结算，没有拖欠。

在国有林场，森林抚育工作则是面向全社会招标，参与人员一般为当地农牧民。具体工作流程如下：1）林场完成调查设计，提供招标预算表；2）林场组织招标，由第三方公司进行评估选择施工方；3）施工队根据合同进山，按时完成抚育工作，林场派驻专业技术人员进行现场管理监督；4）在通过县林业主管部门自查和省林业主管部门抽查后分2次兑现全额补贴资金，不同作业内容根据“近山便宜远山贵、缓坡便宜陡坡贵”的原则完成工资发放，人均日结工资约为150～180元。由于森林抚育作业施工方存在多个包工队，难以实现一线劳作人员抚育经营技术现地培训全覆盖，加之缺少正确的营林思想与专业知识，因此就专业程度而言，由外雇人员组成的施工团队作业完成情况弱于国有森工企业的专业团队。

2.2.2 参与积极性的差异

根据森林抚育补贴政策监测调查问卷可知，相较国有森工企业森林抚育参与积极性，国有林场参与积极性较低，林场职工难以通过抚育补贴政策受益。主要原因是受体制改革影响，林场需要通过合同、委托等方式面向社会购买服务，林场及其职工即使有很强的参与意愿，也无法真正参与到森林抚育劳动中，并获取收益，致使其参与意愿不断降低。具体表现为2个方面：一是在制作招标预算表阶段，会因实施者为林场职工身份而无任何费用补贴。二是在招标完成后施工队进山作业阶段，专业技能较强的林场职工想要参与抚育生产，但由于其本身岗位职责，发放补贴不合规。这就要求国有林区需拓宽参加抚育的组织方式，采用多种形式完成抚育作业，打破劳动力身份桎梏，提高林场职工森林抚育参与意识和参与程度。

3 结论与建议

3.1 结论

根据实地走访与调研问卷所得可知，森林抚育补贴政策实施对于国有森工企业与国有林场促进林木生长、增加人员就业以及收入存在正向作用。但受经营面积、林地实况、作业内容、管理体制等诸多因素影响，二者在抚育补贴资金使用情况和抚育补贴政策参与情况2方面存在明显不同。由于国有森工企业的综合抚育方式类目一般多于国有林场，财政补贴在直接支出部分缺口较大；而国有林场又因抚育作业生产方式和人员配置等因素导致森林抚育补贴资金使用过程中间接支出占比较高。国有森工企业的森林抚育作业一般由林业职工及其家属组成的专业团队完成，国有林场则是通过向社会公开招标承包方的模式完成工作。在不同参与模式下，一线抚育人员的身份类型、专业程度、用工成本、参与积极性都存在显著差异。

3.2 建议

3.2.1 明确相关抚育政策细节，提高并制定差异化抚育补贴标准

森林抚育补贴政策设定科学、明晰是推进抚育工作顺利进行的重要前提，直接影响抚育成效。因此，各级林业部门要针对森林抚育相关政策、办法、细则等进行系统梳理，明确各类突发情况的应对措施与解决方案。此外，虽然在2020年中央财政森林抚育补贴标准由原先的1 800元/hm2提高到3 000元/hm2。但随着经济社会发展，工程造价上涨，抚育项目仍然存在较大资金缺口，难以实现流程全覆盖。建议以全面提高森林抚育补贴为前提，针对不同抚育模式、抚育区划制定差异化的补贴标准。

3.2.2 拓宽参加抚育的组织方式，采用多种形式完成抚育作业

现阶段，国有森工企业和国有林场森林抚育对于参与人员身份有严格限制，难以真正实现改善林区民生的愿景。为有效解决林区职工与居民面临的收入困境，做到“以林富民”，打破森林抚育从业人员身份桎梏尤为关键。首先，应从政策设计层面增强基层林场和当地富余劳动力尤其是其中低收入群体的参与程度和积极性；其次，依照所要完成森林抚育的实际情况，采用多种组织方式协同进行，如日常工作、家庭承包、社会招标等形式；最后，国有森工企业或林场应加强抚育过程监督与结果验收，确保各种形式的森林抚育完成效果均满足作业设计要求。

3.2.3 完善基層信息公开制度，加大政策宣传力度

调查结果显示，国有森工企业约69%的被访者和国有林场51%的被访者认为，为保障森林抚育工作顺利推进，政策和信息全部公示尤为必要。现阶段森林抚育工作正式开始前，国有森工企业和国有林场的基层组织能够基本保证按时公示抚育政策、作业合同、林班划分等信息，但对于一线劳动者更关注的劳动补贴、抚育成本以及防护设施等具体情况或意见征求则少有公开，甚至在部分地区还存在只有单位会计、工资代办员了解具体补贴收入的情况。

因此，应协同有关部门充分利用传统媒体和新媒体相结合的宣传方式，进行政策发布、政策解读、案例分享、在线答疑等，实现对于森林抚育以及补贴政策的深度宣传。

同时，在森林抚育工作的重要节点，将资金使用、工作进度、抽查情况以及存在的问题等信息全部透明化。

3.2.4 加强抚育劳动技能培训，打造专业技术团队

实地走访结果显示，目前国有森工企业已实现劳动力森林抚育岗前培训全覆盖，而国有林场因劳动力身份等因素尚未完全落实。为保障森林抚育作业最终成效，减少抚育过程中二次调整与规模监管的间接费用支出，提升劳动力抚育技能不容忽视。国有森工企业和国有林场应定期举办现地技术培训，弥补劳动力实操经验不足；聘请林业专家与经验丰富的技术人员录制培训课程，组织有意愿参与抚育作业的劳动力按时学习、考核，确保其理论知识与具体实践能够有效结合，并最终完成专业抚育团队建设。

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*基金项目：国家林业和草原局委托项目“黑龙江省森林抚育补贴政策优化研究”（ JYC-2023-0022）

第一作者：田雨辰（2000- ），女，硕士，研究方向为林业经济理论与政策。E-mail：yuchen000611@163com

通信作者：朱洪革（1971- ），男，博士，教授，研究方向为林业经济理论与政策。E-mial：honggebill@163com