重点国有林区改革成效、现实挑战与发展对策

柯水发 纪元 赵海兰

摘要：重點国有林区改革自2015年启动以来，在维护和保障国家生态安全、产业安全、粮食安全、木材安全、国防安全以及推进共同富裕目标等方面均取得了显著成效。在此过程中，东北地区的战略地位也进一步凸显。然而改革后的一段时间内，重点国有林区仍有部分历史遗留问题有待解决，面临着来自林区治理、森林经营、办社会职能履行、林区发展等方面的新挑战。通过审视和总结重点国有林区的改革成效与现实挑战，文中提出重点国有林区高质量发展的4个着力点，即建立健全国有林区治理体系及森林资源产权体系、构建完善国有林区森林可持续经营长效机制、妥善解决办社会职能移交的历史遗留问题、高质量推动林区现代化建设，以进一步深化重点国有林区改革、增强重点国有林区保障国家“五大安全”能力，推动形成东北全面振兴的新优势。

关键词：重点国有林区；国有林区改革；高质量发展；东北振兴

中图分类号：F326   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）03-0001-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.22.0009

柯水发，纪元，赵海兰.重点国有林区改革成效、现实挑战与发展对策［J］.林草政策研究，2023，3（3）：1-9.

Development of Key Stateowned Forest Regions： Achievements， Challenges and Countermeasures

Ke Shuifa1 Ji Yuan1 Zhao Hailan2，3

（1School of Agricultural and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2Development Research Center， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China；3Institute of Quantitative & Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1000732， China）

Abstract： Since its launch in 2015， the key stateowned forest regions reform has significantly achieved goals in maintaining and safeguarding national ecological security， industrial security， food security， timber security and national defense security， and promoting the achievement of common prosperity， which further demonstrates the strategic position of Northeast China for the country. However， in the periol after the reform， there are still some issues waiting for solutions in the key stateowned forest regions and the reform is currently challenged  by regional governance， forest management， social function fulfillment， and regional development. By examining and summarizing the reform achievements and practical challenges in the key stateowned forest regions， this paper proposes four focus points in highquality development， including establishing and improving the governance system and forest property rights system， constructing and improving a longterm mechanism for sustainable forest management， properly solving the issues that have arisen in the transfer of social functions and remained unsolved， and promoting highquality modernization construction of stateowned forest regions. These suggestions aim to deepen the key stateowned forest regions reform， enhance the ability to ensure the “five major security” of the country， and help form new advantages for full revitalization of Northeast China.

Keywords： key stateowned forest region;stateowned forest region reform; highquality development; revitalization of Northeast China

东北地区是中国重要的工业和农业基地，维护着国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全且战略地位十分重要。2023年9月7日，习近平总书记在黑龙江省主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会，强调“东北资源条件较好，产业基础比较雄厚，区位优势独特，发展潜力巨大”，指出“构建新发展格局，进一步凸显东北的重要战略地位；推进中国式现代化，需要强化东北的战略支撑作用”［1］。这为推动东北全面振兴取得新突破、更好服务国家发展大局提供根本遵循。位于东北地区的重点国有林区形成于20世纪四五十年代，是中国国有林区的重要组成，管理着中国天然林资源最原始、最精华、最集中的部分［2］，1949年以来累计生产木材超过123亿m3，为中华人民共和国成立初期的工业化建设和国民经济恢复作出了巨大贡献。随着生态文明建设的推进，国家实施了一系列保护森林资源、倡导绿色发展的政策措施，重点国有林区得到了更好的保育和管理，对于保护国有森林资源、促进东北地区经济和社会发展具有重要意义，已经成为支持国家生态建设、维护国家木材储备安全、推动碳中和目标实现、深化区域统筹振兴发展和深化民生领域改革的主战场。

长期以来，重点国有林区存在资源过度开发、生态破坏等问题，政企合一的管理体制制约着林区经济社会发展。随着国家天然林资源保护工程的实施，重点国有林区进入以生态建设为主的新阶段，持续保护恢复天然林资源、有效改善居民生计、加快探索传统林业经济转型升级成为这一时期重点国有林区的主要任务［3］。为了实现林区可持续发展，重点国有林区改革于2015年启动，经过长期探索和实践，顺利实现“资源增长、生态良好、林业增效、职工增收、社会和谐稳定”的改革目标，同时也吸引了林业经济管理领域学者的广泛关注，从资源利用、产权改革、制度变迁、企业战略、福祉民生、生态文明、利益关系等多个视角讨论了改革进程中的成效与得失［4］。然而在改革后的一段时间内，重点国有林区还面临着林区治理体系破碎、办社会职能移交机制不畅、森林经营机制亟待更新、林区发展水平相对滞后等遗留问题。在东北全面振兴实现新突破的背景下，立足东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，重点国有林区的高质量发展仍是需要不懈探索的难题，同时也是实现共同富裕道路上必须面对的考验。基于此，本文将回顾和总结重点国有林区的改革成效与现实挑战，提出重点国有林区高质量发展的4个关键对策，为进一步深化重点国有林区改革，增强重点国有林区保障国家“五大安全”能力奠定基础。

1 重点国有林区发展取得的成效

自2015年重点国有林区改革以来，林区的经济、社会和生态建设发生了翻天覆地的变化，构筑起以生态功能为核心的森林资源体系和以绿色生态产业为主的现代林业经济体系。在东北地区践行国家使命的过程中，重点国有林区发挥的积极作用日渐瞩目。

1.1 生态安全屏障日益筑牢

2022年，习近平总书记在辽宁考察时指出，良好生态环境是东北地区经济社会发展的宝贵资源，也是振兴东北的一个优势。重点国有林区是东北水系的主要涵养区，也是东北平原、呼伦贝尔草原的生态屏障以及北方生物多样性保育库和基因库，其天然林面积占全国天然林总面积的1563%，广袤的森林、草原、湿地形成了巨大的立体碳库，是国家生态系统维护和国家公园建设的优先区域。自2015年4月全面停止天然林商业性釆伐以来，重点国有林区森林面积增长7092万hm2，森林蓄积量增长450亿m3，重点国有林区改革期间累计减少森林蓄积消耗3 100多万m3，林区生物多样性日益丰富，东北虎、梅花鹿、紫貂等稀有野生动物数量明显增多［5］，生态建设成效显著。

1.2 产业安全基础不断巩固

重点国有林区形成以来，林区森工企业长期承担着地方行政职能和办社会职能，在大兴安岭和伊春林区形成了典型的“政企合一”体制，常被称为“计划经济最后一块堡垒”［6］。因此，推动森工企业建立现代企业制度正是国企改革深化提升行动的重要内容之一。自2015年重点国有林区改革启动以来，森工企业承担的行政职能已经全部移交属地政府，并因地制宜推进企業办社会职能移交，共移交森林公安局、林区检察院、林区法院、中小学等机构1 361个、涉及人员977万，切实减轻了森工企业负担。同时，停伐后的重点国有林区积极培育壮大森林食药、森林农业、森林康养、森林旅游、森林碳汇等新兴产业，因地制宜发展林菌、林果、林药、林花、林蔬、林畜、林蜂等林下种植业、林下养殖业［7］，在生态经济、林下经济、碳汇经济、冰雪经济、生物经济、数字经济等方面大力探索、创新机制，推动林区产业转型，筑牢产业基础，反哺生态建设。以龙江森工集团为例，2022年龙江森工集团实现营收10076亿，同比2016年的7591亿元增长了3274%，实现利润总额5 800万。

1.3 粮食安全防线全面夯实

东北平原是中国面积最大的平原，肥沃的黑土地贡献了中国粮食总产量的1/3，而重点国有林区广袤的森林在固沙保土、蕴含水源等方面为东北平原良好的农业生产环境提供了宝贵的绿色屏障。天然林资源保护工程以来，森林质量和森林生态效益不断提升［8］，进一步促进了东北中部平原商品粮基地农业生态系统的稳定。与此同时，森林还能提供丰富的林副产品。森林食品已经成为当前重点国有林区重要的转型产业之一。以龙江森工集团为例，建设绿色食品原料标准化生产基地约417万hm2，利用贮木场等闲置资源，建成特色果蔬大棚1 254栋、面积约4815 hm2，建设“寒地龙果”示范基地1 000 hm2，果树园约2 913 hm2，开发出食用菌、蜂产品、浆果、坚果、山野菜、饮品、北药、保健食品等12大类、120余种森林食品，是在农田提供的口粮和谷物之外对粮食数量安全和质量安全的重要补充，不断满足消费者日益丰富的食物需求和日益提高的品质追求。

1.4 木材安全保障稳步增强

1949年以来，重点国有林区曾为中国经济建设和工业生产作出了重大贡献，累计生产木材超过123亿m3，约达全国同期累计商品材产量半数［9］。为了可持续利用木材资源，20世纪末国家开始实施天然林保护工程，同时自2015年全面停止天然林商业性釆伐。重点国有林区在此形势下不断加强森林资源集约经营和管护，重点培育珍稀树种和大径材等珍贵木材资源，已经转型成为中国重要的木材战略储备基地。以吉林森工集团为例，目前其木材蓄积超过了165万m3/hm2，远高于1949年的158万m3/hm2，且珍贵树种占比达到46%以上，对于保障国家木材自给率、维护木材安全至关重要。

1.5 国防安全根基日趋稳固

东北地区对于中国不仅是原料基地和重工业区，更是重要的陆地战略门户。重点国有林区大多地居偏远高山，重重密林构成了东北的第一道天然防线，与俄罗斯、蒙古国和朝鲜接壤的林区还承担着沟通边境、稳边固边的重要使命，战略地位尤为重要。如大兴安岭地区作为国家重点国有林区，不仅承担着培育森林资源、维护生态平衡的重任，还担负着786 km的中俄边境线的戍边任务。自国有林区改革以来，林区通过发展产业、加强党建等方式吸引虚化空化的边疆村人口回流，进一步筑牢边疆防线。此外，重点国有林区还保留着很多历史抗战遗址和战争痕迹，蕴含着厚重的抗联历史和红色精神，在利用红色资源、开发红色文旅教育研学项目方面有大量探索，对于铭记革命历史、弘扬爱国主义精神意义重大，是加强国防安全教育、传承红色基因不可或缺的一环。

1.6 共同富裕目标扎实推进

重点国有林区多位于深山，经济发展水平和基础设施条件相对落后，且长久在“先生产、后生活”的建设方针之下，林区职工福利欠账严重，是实现共同富裕目标的难点区域。与此同时，重点国有林区还是鲜卑族、蒙古族、鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族等少数民族聚居地，在维护民族团结、稳定大局方面举足轻重，因而也是推进共同富裕需要关注的重点地区。重点国有林区改革过程中，森工企业通过增加管护岗位、鼓励自主创业等多种途径妥善安置了2274万名职工，职工人均年收入较改革前增加15万元，同比增长50%；职工社会保障基本实现全覆盖，林区生产生活和居住条件不断改善，完成棚户区改造133万户，近2万户职工从深山远山搬入中心城镇［5］。国有林区在收入、岗位属性和社会保障上的改革卓有成效，总体民生改善状况良好，民生满意度评价不断提升［10］。在转型产业发展的过程中，积极带动职工及林区周边的村屯百姓参与，通过龙头带动、政策激励、技术扶持、人才培训等多种方式，形成订单收购、保底+分红、二次分红等多元利益联结机制，调动起职工群众劳动创富的工作热情，为实现共同富裕提供了林区经验。

2 重点国有林区发展面临的挑战

2015年以来，重点国有林区改革取得了可喜的成效，向习近平总书记在伊春考察调研提出的“林区三问”交出了满意答卷。然而，当前重点国有林区还处于改革后期向新发展环境转型的过渡阶段，存在部分历史遗留问题有待解决，同时也面临着转型带来的新挑战。

2.1 林区治理体系破碎化形势严峻

重点国有林区森工企业的行政职权移交属地政府后，普遍形成一个属地政府对多个森工企业和一个森工企业对多个属地政府的管理模式，在生态治理和社会治理环节均面临破碎化，在一定程度上威胁着国家生态安全和林区社会稳定。

一是国有森林资源管理责任主体和权能主体不一致引起破碎化问题。森工企业始终是国有森林资源管护责任的承担主体，但在行政职权移交到属地政府之后，不再具有相关执法权能，面临行政权力空白、有责无权的尴尬局面［11-12］。对于一线工作过程中发现的森林资源破坏行为和涉林犯罪，森工企业只能口头警告、拍照取证、向上报告；而属地林草部门一方面人手不足，另一方面缺少相关办案经验，导致相关林政案件往往无法及时处理，森林资源被破坏的风险大大提高。以县级市海林市为例，其辖区内有柴河、大海林、海林3个大森工企业，地方林草局行政力量力所难及。

二是跨行政区行政执法的联动机制不健全引起破碎化问题。很多森工企业施业区分布跨县、跨市甚至跨省，如方正林业局有限公司施业区地跨2市3县，林区行政执法权移交到局址所在的方正县，因而对于分布在其他市县的山上林场，方正县难以对其进行执法和监督。跨区工作联动机制的不健全导致林政管理中主体模糊不清，缺少跨區域执法的法律依据。在项目立项、行政审批、苗木检疫等方面，森工企业也需要分别对接不同政府部门，遵循不同的办事流程和标准，立项和审批过程随之延长，企业的运营成本和管理负担大大增加。跨省林业局在属地化管理后面临的工作情境甚至更为复杂。

三是重点国有林区与国家公园、自然保护区之间体制衔接不畅引起破碎化问题。东北虎豹国家公园管理局分布在吉林、黑龙江2省，覆盖了长白山森工集团汪清、珲春、天桥岭、大兴沟等森工企业90%的施业区，同时亦涉及到龙江森工绥阳、东京城、绥棱等森工企业施业区。国家公园管理活动部分工作经费由森工集团承担，同时，有关企业接受森工集团和国家公园管理局的双重领导，实际工作中责任边界模糊，国有林区生态系统的整体性和系统性难于有效保障。

2.2 森林经营机制亟待更新

过去在经济效益驱使下，重点国有林区林木资源被大量采伐利用，生态功能严重削弱。天保工程的实施为林区森林资源保护和恢复提供了政策支撑，但是随着管护年限提高，部分林场成过熟林占比超过70%，郁闭度达到07～09，霸王树、病腐树、风倒木逐渐增加，长期而言并不利于国家木材安全的保障。从现实来看，森工企业在森林经营中主要存在以下4个问题。

一是森林经营理念及规程亟待更新。目前，国家高度重视森林的多功能性，但森工企业的采伐和抚育大多按照旧有规程，工作普遍集中在森林防火、防盗伐、防盗采方面。事实上，“尽量不动一棵树”不仅造成成过熟林的资源浪费，也阻碍着森林生态功能的发挥，使林木从碳汇变成碳源；霸王树蓄积的增长挤占了其他林木生长空间，当森林郁闭度过高后，林下天然更新困难，阻碍森林生态系统向顶级群落的演化；不能及时清理的风倒木，不仅造成了木材资源的浪费，也提高了潜在森林火灾的防控风险。国家林业和草原局高度重视重点国有林区森林可持续经营，组织开展了森林质量精准提升工程和森林可持续经营试点等一系列有实效的工作，试点区域在森林抚育规程等方面进行了一定的创新和突破，推动林区林分结构进一步优化和森林质量的提升。但是在实际工作过程中，企业仍然面临着限额政策的制约，以及深山远林抚育成本提高的压力，试点工作还需要有更加积极的开拓创新精神和更加有力的相关政策支持。

二是森林经营劳动力老龄化趋势明显。当前，重点国有林区一线管林、护林职工平均年龄在40～50岁，具有明显的老龄化趋势。年龄的增加将直接影响劳动力素质和新技术的接受、传播速度。新时代的森林管理体系无法在老龄化的干部层级上得到很好的实施，大多数工作人员都沿用传统的经营方式以求稳妥，无法满足林业现代化建设的需求，阻碍了森林经营的合理化和科学化［13］。在这些职工退休后，森林经营还将面临劳动力和技能短缺的考验，导致“后继有林而后继无人”，影响天然林经营的可持续性。

三是森林经营资金投入缺少可持续性。高质量的森林经营管理离不开科技支撑和信息化建设，森工企业需要利用国家专项资金完成系统开发和设备投入。但通过实际调研发现，森工企业在后续软件更新升级、设备运营维修等方面普遍面临较大的资金缺口，导致支撑森林经营的数字化、信息化工具“进场容易维持难”。很多国投项目都存在配套资金不足这一问题，项目作用不能得到充分发挥，也使前期投资面临搁置风险。

四是“企业林长制”与“地方林长制”之间的关系有待探究。在落实林长制的过程中，可能还存在国有森工企业林长制体系和属地政府林长制体系之间的交叉错位或多重越位，对重点国有林区森林可持续经营和有效管理可能会产生一些潜在的不利影响。

2.3 办社会职能履行机制不畅

吉林森工集团、内蒙古森工集团和长白山森工集团较早进行政企分开改革，也较早将集团的办社会职能移交给属地政府［14］。截至目前，3家森工集团之前所承担的供水、供热、物业等办社会职能已基本移交完毕，移交工作开展得相对彻底，剩余医院、消防等办社会职能单位正在推进移交过程中。除此之外，其他森工集团的办社会职能大多以“内部分开，管办分离”的形式运行。在移交过程中，受限于属地政府财力，森工企业与属地政府之间尚未建立顺畅的社会管理和公共服务工作机制，大部分实质性工作和成本仍由企业承担，且已移交的部分出现服务质量下降等问题，不利于林区维稳和居民生活水平的提升。

一是企业被动补位保障林区公共服务供给。森工企业从国企担当、承担社会责任的角度消化了属地政府暂时无力承担的供水供热、环卫城管、小区物业等公共服务供给，接受属地政府管理和监督，并配合相关部门开展社会综治、扫黑除恶、反邪教等工作。但在实际工作中，由于缺少合理权责配合机制及成本分担机制，森工企业作为生态公益型企业参与社会管理常处于“有责无权”的尴尬境地，而且还产生了高额人员开支和公共服务支出。如2022年，龙江森工集团森工公共服务类运营涉及到15万职工，总支出达到12亿，资金缺口49亿，阻碍着企业转型发展。

二是林区教育医疗事业发展受限。林区医院为职工就医提供极大便利，也能为国家纾解基层医疗压力，但移交后医院的发展形势较为严峻，医疗服务水平普遍下降［15］。一方面，事改配套政策出台滞后，林区医院在彻底转轨成事业单位前无法在银行开戶、无法兑现事业单位工资和职称激励；另一方面，企地一体化进展缓慢，在职工待遇和设备投入等方面与地方镇级和县级医院相比仍有不小差距，缺少稳定的财政保障渠道，面临高昂的医保差额缺口。另外，移交后的林区子弟学校也普遍出现优质师生的流失，教育质量明显下降。有学者研究了内蒙古森工集团其教育、医疗、“三供一业”移交后的职工满意度，结果表明3项指标均低于未完成移交的龙江森工；内蒙古森工集团的职工生活满意度也低于龙江森工集团［15］。国有林区改革后期，林区经济具有明显的企地融合趋势；同时，解下社会包袱的国有森工企业也将减少社会服务压力，进一步提升经营管理效率。因此，尽管当前社会职能移交工作存在诸多困难，但重点国有林区与地方间的一体化融合发展将是大势所趋［16］。

2.4 林区发展水平相对滞后

历史上的森工企业和林场职工为国家林业发展作出了重要贡献，而在重点国有林区改革的过程中，森工企业及林业职工承担了高昂的改革成本，时至今日仍是国家区域生态建设、东北产业振兴的重要承担者。与这些贡献和付出相比，其权益得到的关心和关注尚不足够，林区发展水平相对滞后。

一是林区基础建设缺少稳定的经费渠道。在社会主义新农村道路建设中，交通、农机部门出台的政策只覆盖到连接乡村居民点的主干道，居民点以外的山上林场防火道则在政策的盲区。政企分开前，国家发展改革委、财政部、国家林业和草原局在学校建设、医院升级、民生棚户区改造、道路改善等方面为森工企业提供政策性资金，育林基金也为森林防火道的养护和建设提供支持。转企后，相关经费渠道中断，天保资金仅覆盖了职工工资、停伐补贴等内容，林区基础设施建设投资基本都来源于企业自筹资金，给企业带来较大的压力。现有林区公路大多修建于20世纪70年代以前，目前维护养护力度只能维持在低水准，路况逐年下降，制约了林区森林防火、病虫害防治、资源经营及资产管理等各项工作的正常开展［17］。

二是林区产业转型缺少必要的政策支撑。森工企业发展转型产业只能利用有限资金通过“滚雪球”式发展缓慢摸索，林区振兴亟待政策助力。在建设用地方面，吉林森工集团历史上有很多已经被建成储木场、加油站、矿泉水厂、人造刨花板厂，及林业局办公楼、林区宾馆、医院、职工家属区的林地，但在权属上尚未调整，这些无法确权的建设用地极大影响着产业转型发展过程中合作方的出资意愿。在林下经济发展方面，国家林业和草原局等部门多次出台文件推动木本粮油和林下经济产业的高质量发展，但是在执行中，林下种植受到来自自然资源管理部门的严格限制，缺少针对重点国有林区的发展指南，“什么能种”“如何来种”困惑着森工企业一线职工。此外，在停伐后期出台的产业支持发展政策和停伐前长久实行的森林资源管理规定之间存在含糊不清的争议点，导致企业发展缩手缩脚，一些良好的产业政策难以落地。

3 重点国有林区高质量发展的对策

习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上指出，“增绿就是增优势、护林就是护财富”，要“继续深化国有企业改革”以及“加强生态资源保护利用”［1］，进一步明确了东北林草事业的重点任务，昭示着新形势、新机遇和由之而来的新思路、新举措，为重点国有林区高质量发展提供了良好契机。面对历史遗留问题对重点国有林区保障国家“五大安全”能力的威胁，需要高度重视、强化措施，不断完善林区体制机制建设，推动林区生态增绿、百姓增收、产业增效。

3.1 建立健全国有林区治理体系及森林资源产权体系

面对复杂的现实需求，条块化的林区管理和森林治理并不可取。分割的管理体制既严重影响了基层治理的整体效能，也阻碍了森林实现综合效益最大化。有效解决重点国有林区森林资源“管”的问题还需更加妥善的顶层设计，树立重点国有林区治理的系统性、整体性观念。在改革过渡期，面对治理破碎化问题，还需要从以下3个方面发力：1）建立“林区—企业—地方”联合治理体系，理顺改革后期林业行政执法权责关系。通过林草部门向企业派驻专业执法队伍或授权林业公安执法等方式，解决森工企业森林资源管理“有责无权”的问题，保证行刑衔接畅通，减少国有资源流失风险。2）建立跨域合作治理机制，整合林业局施业区所覆盖属地政府的治理资源。通过搭建工作平台和对话机制等方式解决行政边界、户籍边界、功能边界和地理边界带来的治理冲突，推动破碎化治理向网络协同治理和整体性治理转变。3）进一步统筹衔接“企业林长制”与“政府林长制”。构建统一完善的国有森林经营管理体系，加强与地方林长制的联系与衔接，在重点国有林区区域内分层落实森林资源保护发展的监管工作，协调解决林区的森林资源保护与发展利用问题，减少制度运行成本和社会矛盾，提高林长制落实的有效性，促进国有林区“两山”转化的可行性和有效性。

长远来看，还需要建立国家级国有林管理局，系统建构和理顺国有林管理体制，健全国有森林资源产权管理制度及保障体系。建议在中央层面设置国有林管理总局，代表国家行使森林资源所有权，并赋予国有林管理局统一的资源管理权限，包括因代理所有权而产生的管理权及部分执法权，统筹管理全国国有林资源及国有林区相关事务，结合重点国有林区的特殊性和现实情况统一编制林区管理条例、资源保护章程、中长期造林规划等具体方案，以及妥善协调处理好国务院林业行政主管部门派驻地方的森林资源监督专员办事处的监督职能。建议将国有林管理总局作为自然资源部下属事业单位，纳入中央财政事权；在六大重点国有林区分设国有林管理分局，实行垂直管理体制，森工企业有偿使用国有森林资源。基于此，理顺森林资源相关的事权体系及行政执法体系，明确并规范国有森林资源所有权、经营使用权、管理权、监督权、处置权、收益权等权能的主体和权责界限，进而在国有森林资源资产有偿使用等方面开展探索，解决好森林资源“用”的问题，激发国有林区活力，更好地保护发展森林资源。

3.2 构建完善国有林区森林可持续经营长效机制

要确保重点国有林区天然林资源的可持续性发展，必须建立可持续经营长效机制，顺乎时宜调整森林经营理念，与时俱进优化经营技术和设备，提升天然林精细化管理水平。当前，重点国有林区的森林亟需根据科学的经营方针和规程对林分进行经营。瞄准增加森林资源总量、提升森林质量、优化林分结构的目标，选择合适的抚育经营措施，通过人工干预改善林木生长发育的生态条件，促进林木生长速度和质量提升。对于森林可持续经营试点单位，还应适度放开采伐政策的限制、给予更多政策支持，由企业根据自身资源禀赋特征、森林经营条件自行探索，并总结形成新规程、新经验，实现森林综合效益最大化。同时，借助互联网、遥感、地理信息系统等科技手段，实现对森林经营的实时监督、精准管理，防止“一放就乱”等现象发生。此外，有必要制定一部《森林可持续经营条例》，为森林可持续经营提供有效力的原则性依据，系统规范天然林和人工林在内的各类森林经营行为，为重点国有林区和集体林区的森林可持续经营提供既有共性又分类化和差别化的行动准则。

另一方面，应进一步加大森林可持续经营的财政支持力度，积极创新和探索森林可持续经营的市场化机制。加大中央财政重点生态功能区转移支付力度，加强与森林可持续经营有关的林道、防护、管护设施建设，完善森林生态效益补偿机制，保障林区生态效益和民生福祉。与此同时，积极探索社会资本的进入机制，构建完善森林生态服务市场化机制和森林生态产品价值实现机制，鼓励通过生态服务市场交易行为，促进森林生态服务的有效供给，保障天然林经营资金的可持续。2013年中央一号文件明确提出“加强国家木材战略储备基地建设”，对于重点国有林区而言，国家储备林（简称国储林）项目也是一个良好的契机。从生态的角度而言，国储林项目有利于充分发挥重点国有林区生态效应，将进一步推动树种结构优化，提升森林质量；从经济的角度而言，国储林可通过科学经营充分发挥自然资源生产力，在30～50年之后为国家提供丰富的林木资源；从社会的角度而言，大工程和大项目还将带动道路和林业防火配套工程的建设，提供大批就业岗位，带动林区人民增收，具有重要的社会效益。同时，国储林项目建设也不应仅关注短平快的速生树种。在重点国有林区结合森林质量提升、生态修复、珍贵树种培育来开展项目既是必要的，也是必须的。通过撬动金融资本“进山入林”，还将进一步破解重点国有林区当前普遍存在的造林投资标准低、重造轻管等问题，充分保障国家木材生态安全。通过“国储林+森林经营”“国储林+林下经济”“国储林+森林旅游”“国储林+森林康养”“国储林+碳汇”等经营方式将进一步拓宽林区增收渠道［18］，实现森林经营的集约化、规模化，在平衡投资和建设周期的同时实现林业一、二、三全产业链融合发展。针对国投项目配套资金不足的问题，还应每年追加对各类项目及设备后期使用维护和建设以及人员培训费用，以此保证项目和设备作用得到有效发挥。

3.3 妥善解决办社会职能移交历史遗留问题

重点国有林区森工企业办社会具有一定的歷史客观性和区域特殊性，解决好这一问题事关企业转型发展和共同富裕目标的实现。后续应进一步深化国有企业改革，理顺职能框架移交后的办社会职能相关工作，协调政企利益关系，明确事权责任关系，逐步将不再适合森工企业参与的社区管理、综合治理等工作移交到属地政府，或由政府通过向企业购买服务等方式帮助企业分担成本。对于教育、医疗、养老等公益性事业，虽然改革方案已经明确逐步纳入地方发展规划，但进展相对缓慢，因此应给予林区已移交机构充分的关注和支持，调整经费渠道，明确工作关键时间节点。建议到2025年，初步完成与属地政府同领域机构在政策、待遇等方面投入均等化，通过完善的机制设计到2028年实现与区域医联体、教育集团的融合，而非属地政府简单地一收了之。另外，重点国有林区改革后期天保资金的列支项目和渠道也应考虑调整。对于已向政府移交的职能和职工，天保资金中相应的政策性社会性支出补助经费和人员经费应随之划拨过去；对于企业，政企分开后的相关政策性社会性支出补助应削减。但考虑到在过渡期内政府无力供给社会服务的现状，在后续的天然林保护修复工程中应保留相关专项资金的端口，帮助企业缓解压力，填补社会性支出缺口。

3.4 高质量推动林区现代化建设

林区现代化建设是实现林区振兴的必要途径，也是共同富裕道路上增强林区职工改革获得感、生活幸福感和身份认同感的重要内容，而基础设施现代化建设和产业现代化转型作为林区现代化建设的重中之重应当得到高度重视。一是加大经费保障力度，提高林区基础设施建设投入，包括政企分开后理应由属地政府承接的民生建设项目和由森工企业负责的国家涉林项目。建议紧密结合乡村振兴战略，在国家基建投资计划中增加林区专项资金，大力补齐现存短板，重点加强交通、能源、水利、环保、通讯、网络等现代化基础设施体系建设，切实提升林区社会管理和教育、医疗等公共服务水平，合理布局资源，为林区居民提供更完善的生产生活条件。二是优化政策体系设计，因地制宜引导林区产业转型发展。对于既成建设用地的林地需要国家从顶层设计角度统筹设计、出台支持政策，实事求是给予确权，调整土地属性，从而扩大企业发展可用建设用地，盘活企业旧资产，赋予企业转型新动能。对于林下经济相关的配套政策，也需从较高层面加强部门间配合，优化制度体系，破除政策壁垒，出台重点国有林区林下经济发展的具体办法，在保护的前提下让林区百姓通过发展林下经济增加收入。同时，还应充分保障国有森工企业对森林资源的经营使用权，鼓励国有森工企业依托丰富的自然资源发展绿色产业和多种经营。通过转型发展项目基金、生态扶持基金等支持重点国有林区发展森林食品、生物制药、森林文旅康养等转型替代产业，大力挖掘森林水库、钱库、粮库、碳库功能，推动林区内的北国边塞风光、冰雪资源、红色文旅资源变现，并利用数字、信息等高新技术赋能林草碳汇经济，将大数据建设与大生态优势相结合，充分践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”理念，打造具有东北特色优势的“白山黑土、红绿融合”现代化产业体系。三是补齐共同富裕短板，构建利益共享机制带动职工群众增收致富。森工企业应继续通过生态管护、林下资源承包、发展旅游康养业、对外劳务输出等方式创造就业岗位，并通过“企业+职工+农户”“企业+基地+职工+农户”等方式分享产业转型发展收益。边境林区的森工企业则应加强与属地政府的配合协作，构建民生保障和风险防范体系，带动百姓参与产业发展项目，推进兴边富民和管边固边，筑牢祖国北疆安全稳定屏障，为林区转型发展提供根本安全保障。四是进一步挖掘弘扬林区森工精神。林区开发建设与转型发展之路展现出林区人民高度的政治觉悟、崇高的思想境界和奋发的精神风貌，锤炼出了“顾全大局、服从需要，艰苦奋斗、甘于奉献，自力更生、负重前行”的林区森工精神。在新发展阶段，更应铭记和弘扬森工精神，通过多种形式、借助多元媒介将森工文化的精神操守和道德规范根植人心，激发林区内生发展动力，助力于林区振兴、林区共同富裕和林区现代化建设。

东北发展新机遇来自于强国建设、民族复兴新征程所带来的勃勃生机，重点国有林区也迎来了高质量发展的关键机遇期。重点国有林区有过“一林独大”的辉煌，也经历过调整转型的阵痛，森工人在“破”与“立”之间不懈探索着如何将林区建设得更好、把生态保护得更好、让人民生活得更好。正如习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上所强调的，要“坚持目标导向和问题导向相结合，坚持锻长板、补短板相结合，坚持加大支持力度和激发内生动力相结合”［1］。未来需要更有针对性地彻底化解重点国有林区的历史遗留问题和现实困境，充分践行东北在维护国家“五大安全”中的重要使命，走高质量发展和可持续振兴之路，推动中国重点国有林区现代化建设目标的顺利实现。

参考文献

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*基金项目：2019年国家社会科学基金一般项目“基于职工福利提升视角的深化重点国有林区改革研究”（19BGL161）

第一作者：柯水发（1977- ），男，博士，教授，研究方向为林业经济理论与政策、林权制度改革、林企改革与林区发展。E-mail：keshuifa@163com

通信作者：纪元（1999- ），女，博士研究生，研究方向为林业经济政策、林权制度改革。E-mail：13120290011@163com